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摘要：西部大开发对于我国经济社会发展极其重要，要想使西部大开发战略目标如期实现，资金是一个重要的因素，在市场经济条件下，发挥市场机制作用，充分利用公债这一工具，为西部大开筹集资金。
关键词：西部 大开发 市场 机制 地方 公债
中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1007-3973(2010)011-135-02
今年7月5日至6日中共中央、国务院召开的西部大开发工作会议提出，今后10年深入实施西部大开发战略的总体目标是：西部地区综合经济实力上一个大台阶，基础设施更加完善，现代产业体系基本形成，建成国家重要的能源基地、资源深加工基地、装各制造业基地和战略性新兴产业基地；人民生活水平和质量上一个大台阶，基本公共服务能力与东部地区差距明显缩小；生态环境保护上一个大台阶，生态环境恶化趋势得到遏制。深入实施西部大开发，关键是资金的投入，在市场经济条件下，国家的投入是有限的，只有发挥市场机制作用，允许西部省区发行西部地区大开发地方公债，筹集西部大开发所需的大量资金。
1 西部省区发行西部大开发地方公债的可行性分析
中共中央、国务院召开的西部大开发工作会议提出：西部地区具有特殊重要的战略地位，应该给予特殊的政策支持；要以更大的决心、更强的力度、更有效的举措，从财政、税收、投资、金融、产业、土地、价格、生态建设、人才、帮扶等方面进一步完善扶持政策，进一步加大资金投入，进一步体现项目倾斜。
1.1 西部大开发的深入实施，要求加大对西部地区财政投入的力度
西部大开发的深入实施，要求中央政府加大对西部地区财政投资力度，但这无疑会加剧中央政府的财政压力。这时，西部地区省市发行西部大开发地方公债，不仅可以有效的解决西部省区地方政府在经济发展过程中遇到的资金不足的问题，增加西部省区地方政府收入，还可以极大的缓解中央政府面临的巨大的国债发行压力，减轻中央政府的财政支出负担。
1.2 西部大开发能够获得中央政府的国债支持力度正在逐步下降
在当前经济形势下，中央政府面临着巨大国债压力的情况下，我国的宏观经济正走出国际金融危机的影响，积极的财政政策将被稳健的财政政策取代，国债发行规模受到一定的控制，同时，由于中央政府需统筹全国范围内的均衡发展。因此西部地区在发展中能够从中央政府获得的资金支持必然有限，因此，允许西部省区发行西部大开发地方公债就具有了特殊的必要性。
1.3 西部大开发的深入实施，需要一个长期的比较稳定的资金来源
实行西部大开发不是一朝一夕的事情，按照规划三个阶段需要50年，它不仅需要国家投入大量的人力，物力和财力，同时它还要求这种投入必须是连续的、稳定的和长时期的，仅仅依靠中央政府的投入远远不能够满足这一要求。由西部地区省区发行西部大开发地方公债不仅可以为西部大开发的深入实施提供充足的资金，而且这种筹资方式成本低、风险小，可以满足西部大开发对资金需求的连续性、稳定性和长期性的要求。
2 西部省区发行西部大开发地方公债的可行性分析
2.1 我国西部省区的已有一些省区具备了发行地方公债的条件
改革开放30多年来，我国经济一直保持着较高的增长速度，从整体来看，西部地区的发展水平虽然不及东、中部地区。但是，西部大开发第一阶段的实施，取得了辉煌的成绩，经济实力有了很大的提升，西部省区还是有一些大中城市的城市化进程很快，如成都、西安、兰州、呼和浩特等等。这些城市的财政收入水平近几年一直保持高速的增长，同时，这些地方政府具有一定的投资管理能力，投资项目也都有了一定的收益，按照国际的经验，这些西部省区地方政府已经具备了发行西部大开发地方公债的条件。
2.2 2009年、2010年由中央政府代理各省区发行的地方公债已经积累了发行地方债务、管理债务的经验，从而为西部省区发行西部大开发地方公债提供了宝贵的经验
2009年我国为应对金融危机，由中央政府代理发行了2000亿地方政府债务，今年继续实施，主要是为了解决新增中央投资地方配套的公益性投资项目地方政府需配套资金而出现的问题。由于西部地区涉及民生的建设项目欠账较多，这次中央公益性投资项目向西部重点倾斜，相应地，西部地区配套任务较重。考虑到西部地区政府财力普遍较为薄弱，筹集配套资金能力有限，如果中央对其分配债券规模较小，配套就会出现困难，这不利于中央既定政策目标的顺利实现。因此，这两年地方债券规模的分配，重点考虑配套资金因素，相应地，西部地区分配到的债券规模较大。2010年我国继续发行由中央政府代理各省区发行的地方公债，这些都为西部大开发的深入实施允许西部省区发行西部大开地方公债提供了宝贵的经验。
2.3 有些西部省市已经具有发行地方市政债券的经验
在西部大开发中的第一阶段，有些省市的地方政府曾经成功发行过地方债券为基础设施建设融资，是以地方政府的信用作担保的。这也为西部大开发的深入实施，发行西部大开地方公债提供了良好的可以借鉴的经验。
2.4 西部省区也有大量的闲散资金
在西部大开发中，一方面资金匮乏，另一方面西部省区的城乡居民等存在各大商业银行内的大量的闲散资金，却通过拆借等方式流出本地，流向东中部地区，这也为西部省区发行西部大开地方公债提供了资金来源
3 西部省区发行西部大开发地方公债应注意的问题
3.1 有效控制西部省区发行西部大开发地方公债的举债的冲动，防止西部省区地方政府债务规模失控的问题，包括对西部省区地方公债发行额度实施良好的总量控制和协调分配
实践表明：当前许多地方政府普遍存在预算软约束的问题，自我约束力不够强，有着无限扩大支出的偏好和冲动。因此，要有效控制西部省区地方政府在拥有发行西部大开发地方公债权的过度举债的问题。首先立法。在给予西部省区地方政府发行西部大开发地方公债举债权的同时，完善相关法律法规的建设：因决策失误而导致债务问题的发生，要追究地方政府有关责任人的法律责任：从长远看，为了强化对西部省区地方政府的法律约束，国家也应该考虑制定地方政府破产的规定和程序，以制约西部省区地方政府的举债冲动，促进西部省区地方政府决策的科学化。其次，强化西部省区地方政府的预算约束。要发挥西部省区地方人大对地方公债的发行规模、使用方向、还本付息等方面的审查权和监督权，这是控制西部省区地方政府短期行为和不当决策的重要保证。再次，中央政府也要对西部省区发行西部大开发地方公债的发行进行严格的审查。同时，还应考虑引入市场中介机构对西部省区地方政府发行西部大开发地方公债的约束。例如：引入发行律师事务所、证券评级机构等市场中介组织的监督和制约。另外，为了确保西部省区发行西部大开发地方公债的按期还本付息，西部省区地方财政必须建立专门的西部大开发地方 公债偿债基金，西部省区西部大开发地方公债项目所产生的收益按一定的比例直接拨入西部大开发地方公债偿还基金。每年年初西部省区地方政府编制预算时，必须安排好西部大开发地方公共债到期应付的还本付息支出，中央有关管理部门要对西部省区地方财政用于偿还西部大开发地方公债的资金安排和使用进行监督和检查，并将检查结果作为评价债券资信的重要依据，同时也是考核西部省区地方政府政绩的一项重要指标。
3.2 妥善处理西部省区发行的西部大开发地方公债与国债(在发行时间、利率、税收政策等方面)的关系
西部省区发行西部大开发地方公债与中央国债应该是相互联系：相互补充的，但有时也会出现矛盾，因为一定时期内社会闲置资金是有限的，如果不从制度上明确两者的协调关系，有可能在债券发行时出现抢时间、抢市场、相互攀比利率等矛盾。借鉴这两年我国发行地方公债经验，在债券发行规模、发行时间、发行方式等方面，应保证中央国债的顺利发行。在整体设计的全国债务规模过程中，首先要确保国债，兼顾地方公债；时间上要优先国债，后西部省区发行的西部大开发地方公债；发行方式上，国债一般采取公募方式，为了能够实现为西部大开筹集资金，发行西部大开发地方债则也应采取公募方式。
3.3 建立和完善西部大开发地方债管理体制
应由国务院计划部门和财政部门共同负责我国西部大开发地方公债的管理，并在分工的基础上相互协调，保证西部大开发发行的地方公债市场的稳定有序。计划部门主要是根据我国国民经济发展计划和经济结构调整与西部大开的发展阶段要求，把握西部大开地方公债资金的使用方向。参照国际上地方政府债券的管理经验和通行的做法以及考虑到我国西部大开发的实际，西部大开发地方公债的投向应以西部省区地方基础设施、公用事业建设项目为主，并保证西部大开发急于发展的项目能够优先获得资金，具体范围包括：城市道路、新区开发和旧城改造、上下水管网、煤气、文化教育和医疗保健设施、环境保护设施等，西部大开发地方公债的资金决不能用于竞争性经济建设项目的支出，为此西部省区地方政府必须退出竞争性领域投资，回到自己的位置，把自己份内的事做好，防止缺位和越位，另外，西部大开发地方公债不能以借新债还旧债，当年的地方公债收入只能用于新的建设需要。财政部门则主要是根据西部大开发战略实施的具体要求，确定西部大开发地方公债发行的总规模。合理确定西部大开发地方公债的规模应有两个依据：一是西部省区各级地方政府支出规模占地方GDP的比重，地方政府的合理公共支出界限减去地方政府筹集收入(税收、必要的基金和费收入)后，所余的就是西部省区应发行的发西部大开发地方公债所筹得的资金，也就是西部省区各级地方政府发行西部大开发地方公债的规模：二是西部省区各级地方政府的偿债能力及经济波动等动态情况。地方公债与地方财源和财政收支规模应有恰当的配比，地方公债规模过大会超过地方政府将来用税收筹集资金偿还债务的能力，会陷地方政府于债务困境，甚至导致地方政府破产。因此，在决定西部省区各级地方政府举借西部大开发地方公债时，发行规模应根据地方情况，由西部省区各省、自治区、直辖市汇总辖区内各级地方政府的西部大开发地方公债，成为本省、自治区、直辖市总的西部大开发地方公债规模，中央财政部门予以审批，以确保西部大开发地方公债的适度和安全。
此外，由于西部省区发行的西部大开发地方公债相对于中央国债来说在资信度上的差距，为了利于西部省区发行西部大开发地方公债的发行，一般要从债券利率政策以及税收政策等方面给西部省区发行西部大开发地方公债提供一定的优惠和照顾。
关键词：西部 大开发 市场 机制 地方 公债
中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1007-3973(2010)011-135-02
今年7月5日至6日中共中央、国务院召开的西部大开发工作会议提出，今后10年深入实施西部大开发战略的总体目标是：西部地区综合经济实力上一个大台阶，基础设施更加完善，现代产业体系基本形成，建成国家重要的能源基地、资源深加工基地、装各制造业基地和战略性新兴产业基地；人民生活水平和质量上一个大台阶，基本公共服务能力与东部地区差距明显缩小；生态环境保护上一个大台阶，生态环境恶化趋势得到遏制。深入实施西部大开发，关键是资金的投入，在市场经济条件下，国家的投入是有限的，只有发挥市场机制作用，允许西部省区发行西部地区大开发地方公债，筹集西部大开发所需的大量资金。
1 西部省区发行西部大开发地方公债的可行性分析
中共中央、国务院召开的西部大开发工作会议提出：西部地区具有特殊重要的战略地位，应该给予特殊的政策支持；要以更大的决心、更强的力度、更有效的举措，从财政、税收、投资、金融、产业、土地、价格、生态建设、人才、帮扶等方面进一步完善扶持政策，进一步加大资金投入，进一步体现项目倾斜。
1.1 西部大开发的深入实施，要求加大对西部地区财政投入的力度
西部大开发的深入实施，要求中央政府加大对西部地区财政投资力度，但这无疑会加剧中央政府的财政压力。这时，西部地区省市发行西部大开发地方公债，不仅可以有效的解决西部省区地方政府在经济发展过程中遇到的资金不足的问题，增加西部省区地方政府收入，还可以极大的缓解中央政府面临的巨大的国债发行压力，减轻中央政府的财政支出负担。
1.2 西部大开发能够获得中央政府的国债支持力度正在逐步下降
在当前经济形势下，中央政府面临着巨大国债压力的情况下，我国的宏观经济正走出国际金融危机的影响，积极的财政政策将被稳健的财政政策取代，国债发行规模受到一定的控制，同时，由于中央政府需统筹全国范围内的均衡发展。因此西部地区在发展中能够从中央政府获得的资金支持必然有限，因此，允许西部省区发行西部大开发地方公债就具有了特殊的必要性。
1.3 西部大开发的深入实施，需要一个长期的比较稳定的资金来源
实行西部大开发不是一朝一夕的事情，按照规划三个阶段需要50年，它不仅需要国家投入大量的人力，物力和财力，同时它还要求这种投入必须是连续的、稳定的和长时期的，仅仅依靠中央政府的投入远远不能够满足这一要求。由西部地区省区发行西部大开发地方公债不仅可以为西部大开发的深入实施提供充足的资金，而且这种筹资方式成本低、风险小，可以满足西部大开发对资金需求的连续性、稳定性和长期性的要求。
2 西部省区发行西部大开发地方公债的可行性分析
2.1 我国西部省区的已有一些省区具备了发行地方公债的条件
改革开放30多年来，我国经济一直保持着较高的增长速度，从整体来看，西部地区的发展水平虽然不及东、中部地区。但是，西部大开发第一阶段的实施，取得了辉煌的成绩，经济实力有了很大的提升，西部省区还是有一些大中城市的城市化进程很快，如成都、西安、兰州、呼和浩特等等。这些城市的财政收入水平近几年一直保持高速的增长，同时，这些地方政府具有一定的投资管理能力，投资项目也都有了一定的收益，按照国际的经验，这些西部省区地方政府已经具备了发行西部大开发地方公债的条件。
2.2 2009年、2010年由中央政府代理各省区发行的地方公债已经积累了发行地方债务、管理债务的经验，从而为西部省区发行西部大开发地方公债提供了宝贵的经验
2009年我国为应对金融危机，由中央政府代理发行了2000亿地方政府债务，今年继续实施，主要是为了解决新增中央投资地方配套的公益性投资项目地方政府需配套资金而出现的问题。由于西部地区涉及民生的建设项目欠账较多，这次中央公益性投资项目向西部重点倾斜，相应地，西部地区配套任务较重。考虑到西部地区政府财力普遍较为薄弱，筹集配套资金能力有限，如果中央对其分配债券规模较小，配套就会出现困难，这不利于中央既定政策目标的顺利实现。因此，这两年地方债券规模的分配，重点考虑配套资金因素，相应地，西部地区分配到的债券规模较大。2010年我国继续发行由中央政府代理各省区发行的地方公债，这些都为西部大开发的深入实施允许西部省区发行西部大开地方公债提供了宝贵的经验。
2.3 有些西部省市已经具有发行地方市政债券的经验
在西部大开发中的第一阶段，有些省市的地方政府曾经成功发行过地方债券为基础设施建设融资，是以地方政府的信用作担保的。这也为西部大开发的深入实施，发行西部大开地方公债提供了良好的可以借鉴的经验。
2.4 西部省区也有大量的闲散资金
在西部大开发中，一方面资金匮乏，另一方面西部省区的城乡居民等存在各大商业银行内的大量的闲散资金，却通过拆借等方式流出本地，流向东中部地区，这也为西部省区发行西部大开地方公债提供了资金来源
3 西部省区发行西部大开发地方公债应注意的问题
3.1 有效控制西部省区发行西部大开发地方公债的举债的冲动，防止西部省区地方政府债务规模失控的问题，包括对西部省区地方公债发行额度实施良好的总量控制和协调分配
实践表明：当前许多地方政府普遍存在预算软约束的问题，自我约束力不够强，有着无限扩大支出的偏好和冲动。因此，要有效控制西部省区地方政府在拥有发行西部大开发地方公债权的过度举债的问题。首先立法。在给予西部省区地方政府发行西部大开发地方公债举债权的同时，完善相关法律法规的建设：因决策失误而导致债务问题的发生，要追究地方政府有关责任人的法律责任：从长远看，为了强化对西部省区地方政府的法律约束，国家也应该考虑制定地方政府破产的规定和程序，以制约西部省区地方政府的举债冲动，促进西部省区地方政府决策的科学化。其次，强化西部省区地方政府的预算约束。要发挥西部省区地方人大对地方公债的发行规模、使用方向、还本付息等方面的审查权和监督权，这是控制西部省区地方政府短期行为和不当决策的重要保证。再次，中央政府也要对西部省区发行西部大开发地方公债的发行进行严格的审查。同时，还应考虑引入市场中介机构对西部省区地方政府发行西部大开发地方公债的约束。例如：引入发行律师事务所、证券评级机构等市场中介组织的监督和制约。另外，为了确保西部省区发行西部大开发地方公债的按期还本付息，西部省区地方财政必须建立专门的西部大开发地方 公债偿债基金，西部省区西部大开发地方公债项目所产生的收益按一定的比例直接拨入西部大开发地方公债偿还基金。每年年初西部省区地方政府编制预算时，必须安排好西部大开发地方公共债到期应付的还本付息支出，中央有关管理部门要对西部省区地方财政用于偿还西部大开发地方公债的资金安排和使用进行监督和检查，并将检查结果作为评价债券资信的重要依据，同时也是考核西部省区地方政府政绩的一项重要指标。
3.2 妥善处理西部省区发行的西部大开发地方公债与国债(在发行时间、利率、税收政策等方面)的关系
西部省区发行西部大开发地方公债与中央国债应该是相互联系：相互补充的，但有时也会出现矛盾，因为一定时期内社会闲置资金是有限的，如果不从制度上明确两者的协调关系，有可能在债券发行时出现抢时间、抢市场、相互攀比利率等矛盾。借鉴这两年我国发行地方公债经验，在债券发行规模、发行时间、发行方式等方面，应保证中央国债的顺利发行。在整体设计的全国债务规模过程中，首先要确保国债，兼顾地方公债；时间上要优先国债，后西部省区发行的西部大开发地方公债；发行方式上，国债一般采取公募方式，为了能够实现为西部大开筹集资金，发行西部大开发地方债则也应采取公募方式。
3.3 建立和完善西部大开发地方债管理体制
应由国务院计划部门和财政部门共同负责我国西部大开发地方公债的管理，并在分工的基础上相互协调，保证西部大开发发行的地方公债市场的稳定有序。计划部门主要是根据我国国民经济发展计划和经济结构调整与西部大开的发展阶段要求，把握西部大开地方公债资金的使用方向。参照国际上地方政府债券的管理经验和通行的做法以及考虑到我国西部大开发的实际，西部大开发地方公债的投向应以西部省区地方基础设施、公用事业建设项目为主，并保证西部大开发急于发展的项目能够优先获得资金，具体范围包括：城市道路、新区开发和旧城改造、上下水管网、煤气、文化教育和医疗保健设施、环境保护设施等，西部大开发地方公债的资金决不能用于竞争性经济建设项目的支出，为此西部省区地方政府必须退出竞争性领域投资，回到自己的位置，把自己份内的事做好，防止缺位和越位，另外，西部大开发地方公债不能以借新债还旧债，当年的地方公债收入只能用于新的建设需要。财政部门则主要是根据西部大开发战略实施的具体要求，确定西部大开发地方公债发行的总规模。合理确定西部大开发地方公债的规模应有两个依据：一是西部省区各级地方政府支出规模占地方GDP的比重，地方政府的合理公共支出界限减去地方政府筹集收入(税收、必要的基金和费收入)后，所余的就是西部省区应发行的发西部大开发地方公债所筹得的资金，也就是西部省区各级地方政府发行西部大开发地方公债的规模：二是西部省区各级地方政府的偿债能力及经济波动等动态情况。地方公债与地方财源和财政收支规模应有恰当的配比，地方公债规模过大会超过地方政府将来用税收筹集资金偿还债务的能力，会陷地方政府于债务困境，甚至导致地方政府破产。因此，在决定西部省区各级地方政府举借西部大开发地方公债时，发行规模应根据地方情况，由西部省区各省、自治区、直辖市汇总辖区内各级地方政府的西部大开发地方公债，成为本省、自治区、直辖市总的西部大开发地方公债规模，中央财政部门予以审批，以确保西部大开发地方公债的适度和安全。
此外，由于西部省区发行的西部大开发地方公债相对于中央国债来说在资信度上的差距，为了利于西部省区发行西部大开发地方公债的发行，一般要从债券利率政策以及税收政策等方面给西部省区发行西部大开发地方公债提供一定的优惠和照顾。