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【摘 要】本文采取个案分析法，通过对“劳教制度”这一议程的建构过程的展示和剖析，试图了解媒介是如何影响政策议程的？本文将媒介影响政策议程的过程分成了具有时间先后顺序的四个步骤，1、报道焦点事件，成功设置媒介议程；2、媒介议程塑造了民意；3、造成“民意景观”，形成了舆论压力；4、将舆论压力输入政治体系，触发政策议程设置。
【关键词】劳教制度 媒介议程 政策议程
2013年，一项国家公共政策的调整吸引了大家的目光。1月7日上午，中共中央政法委员会书记孟建柱在全国政法工作会议上宣布，中央已研究，报请全国人民代表大会常务委员会批准后，今年将停止使用劳教制度。国务院总理李克强在3月在中外记者见面会上也回应称在今年年内就将出台劳教制度改革方案，这表明这项始于1955年的政策的废止已经进入了政府的决策时间表。
对于一个政府，它所需要处理的政策问题非常的多，而本身的资源和能力都是有限的，因此政府必须做出决策，确定哪些问题是至关重要、急需处理的。这些决策者所认为的至关重要的问题就是政策议程。①那么政策议程是如何建构的呢？ 为什么有些事情被提上政府政策议事日程，而另一些却没有？
一、理论探讨
关于政策议程的建构模式，学者王绍光（2008）根据议程提出者的身份与民众参与的程度区分出六种政策议程设置模式，分别为由决策者建构议题的关门模式、动员模式；由智囊团建构议题的内参模式、借力模式；还有由民间设定议题的上书模式和外压模式等。在“外压模式”里，王绍光认为对政府决策产生压力的来源是中国高速的经济增长所带来的社会分化给政府带来的巨大压力，这种压力通常是潜在的。那么潜在的压力又如何转化为现实压力呢？四个领域的变化发挥了关键性作用：利益相关者的施压、非政府组织的卷入、大众传媒的转型和互联网的兴起。②
也就是说，在外压模式的逻辑中，大众传媒是政策议程建构模式中的关键性因素。大众传媒通过建构舆论压力进而对政府的政策议程产生影响。
基于以上的理论假设，本文所要探究的问题就是：如果说媒介影响了政策议程，那么这个过程是如何发生的？哪些因素促成了这一过程？哪些新闻实践构成了这个过程？
二、个案分析
本文将采取个案式归纳推理法，所选取的案例是“劳教制度”这一议题。但这个个案并非具体的社会学实体，而是传播过程。本文即是对这个个案建构过程的剖析。
1、报道焦点事件，成功设置媒介议程
焦点事件是指突然发生的并引起广泛关注的社会事件，它在媒介议程设置中起到了导火索的作用。③对任建宇案最早的报道是《南方人物周刊》在2012年9月3日的封面报道“劳教之痛”中的“被劳教的村官”，此时的任建宇仍然在劳教当中。这个报道引起了公众的高度关注，一石激起千层浪，其他媒体也纷纷跟进。
为了说明在这个事件中媒体的新闻报道的情况，笔者将媒体对“任建宇案”的新闻报道做一个简单的内容分析。
样本选取时间：2012年9月3日-2013年1月7日。
样本来源：三家党报《人民日报》、《北京晚报》、《广州日报》和三家市场化报纸《中国青年报》、《新京报》、《南方都市报》。
抽样方法：全部抽样。
从各媒体的报道量看，2012年9月3日-2013年1月7日间，这六家媒体关于任建宇案的报道总共有30篇。其中《人民日报》2篇，《北京日报》2篇，《广州日报》5篇，《中国青年报》4篇，《新京报》11篇，《南方都市报》6篇。
从报道量的发展趋势上看，媒体对于这个事件的报道力度是起伏中增加的趋势。从9月6日只有1篇新闻，到12月29日有8篇报道，这说明这个议题在持续发酵，并且热度在不断上升。
从版面篇幅上看，在800字以上的17篇，1500字以上有8篇，2500字以上也有3篇。这足以说明此事在媒体中所占的分量。
从以上分析不难看出，对于“任建宇案”，这6家媒体都进行了报道，数量共计30篇，从报道量的发展上看，是一个持续增加的趋势，而且从报道篇幅的分析上看，媒体对于这个事件也给予了足够的重视。
也就是说大量、并且持续增加的重要报道造成了信息积累，导致了这个议题在社会上广泛流传并受到广泛注意，或者至少开始为公众所注意到，媒介议程设置完成。
2、媒介议程塑造了民意
在媒体议程影响政策议程的过程中，关注议题的民众到底有多少，其实是决策者判断应不应该将媒介议程确定为政策议程的关键因素。如果一个议题从少数人关心的话题变为相当多人关切的公共议程，则决策者就会面临巨大的压力，而媒体议程也就极可能变为政策议程④。
那么，媒体是如何将大众卷入对劳教制度讨论的议题之中，从而塑造民意的？
一方面，媒体通过在新闻叙事方式上的“情感卷入”，让民众参与议题讨论。情感卷入的逻辑就是让民众对事件主人公的经历感同身受，在情感上意识到这个议题的重要性。在对任建宇的报道中，媒体突出议题的煽情性，花费了很大篇幅叙述了他的生活和经历，试图唤起大家对他的同情。并且由于任建宇的议题非常的特殊，他是因为在网上转发帖子和评论才导致的劳教，几乎所有网民都有过和他类似的行为，这使得网民感觉到了有风险。意识到关注任建宇的命运就是关注自己的命运。
另一方面通过发表的大量有关评论，形塑读者对新闻事件的认知和看法。通过上文所提到的对六个纸质媒体新闻报道的内容分析，我们可以看到，在这30篇新闻报道中，评论有9篇。在这9篇评论中，专家、记者和读者等社会主体对相关的收容遣送事件进行分析和评论，直接表达他们对于劳教制度这一议题的意见。以上述发表大量新闻评论的新闻实践方式为基础，传媒在表达意见的同时也在形塑“社会意见”。作为一种直接观点的表达，言论是重要的意见形塑载体。言论激发读者的理性认知成分，通过理性分析来传达意见，形塑了读者对新闻事件的认知和看法。⑤ 3、造成“民意景观”，形成了舆论压力
政治学者斯科滋·克奈特主张“传媒之有用在于，不仅对公共事务问题起了发现机制的作用，更重要的在于它具有使冲突社会化的催化作用，传媒扩大了知情者的数量，改变政策议程设置过程的动力。⑥也就是说，大众传媒的新闻报道有一种呈现、催化和放大民意的效果。
依据上文所提的对6家媒体关于任建宇案报道的内容分析结果，笔者对其中的9篇新闻评论进行进一步分析，我们可以看到：（如下表）
根据文章的标题我们就可以看出，这9篇评论的意见倾向都是对该制度的合理性和合法性的质疑。媒介虽然号称有公众论坛的作用，任何社会意见都可以在这个论坛上展示，但是在事实上，在这个案例中，媒介为了这个议程建构的效果，在主观上屏蔽了对劳教制度的肯定和中立的态度意见，而只展示如“任建宇被劳教是否违法应有个说法”、“劳教陷入不合法窘境”或者是“有问题的劳教，越快改革越好”这样从各个方面和角度对劳教制度的质疑的意见，构成了批评意见的民意景观。所谓的“民意景观”，意味着这并非现实社会所有民众意见的集合，而是媒介所报道、所呈现的社会意见。
这种民意景观，是直接促使政府部门决策的动力。应该说，推动政府部门回应这些被表达的民意的，并非是来自现实社会所有民众意见的集合，而是通过传媒所观看和感知到的“民意景观”，在这个“景观”中，批评性意见是压倒性的，力量非常强大。
4、舆论压力触发政策议程设置
政府部门的决策是基于传媒为他们构建的民意想象，媒介报道成为了政府头脑中有关民意想象的来源。⑦强大的“民意”给政府统治带来了风险，政府为了统治的稳定，必须对这个议题进行回应，这就是民众舆论的压力。
媒体是一个重要的中介，它将民众的诉求和压力输入到政治体系中，并推动政治体系输出新的公共政策。⑧这正是媒体推动外部压力型议程的本质。
“民意景观”代表社会舆论倾向，当强有力的“批评”民意指向政府，政府若不采取措施应对已经通过媒体报道公开呈现的事件和民意，将造成社会的不稳定，并丧失广大民众的信任，这显然不符合政权统治者的需要。当外部舆论压力让政府不得不面对的时候，政府职能只能回应舆论，改变自己的政策决策。
在本文的个案中，政府部门所采取的是积极回应的方式。在“任建宇案”发生的一个月后，2012年10月10日，官方称“正研究劳教制度改革方案，表示该制度有法律依据但也存在问题，改革已成社会共识。”此后官方也多次表态已经将劳教制度改革列入政府议事日程。
至此，“劳教制度”议程建构的过程告一段落，当然，政策议程的建构远没结束，政策的制定是政策议程建构的一个部分，接下来的政策的执行也是一个非常值得观察和探讨的议程建构过程。
结语
通过对以“劳教制度”议程建构这一典型案例的分析，本文将媒介影响政策议程的过程分成了具有时间先后顺序的四个步骤，1、报道焦点事件，成功设置媒介议程；2、媒介议程塑造了民意；3、造成“民意景观”，形成了舆论压力；4、将舆论压力输入政治体系，触发政策议程设置。
也就是说，媒介影响政策议程的流程如下：通过新闻实践，“主动关注社会问题”—“报道焦点事件，设置议题”—“塑造民意”—“造成民意景观”—“将舆论压力输入政策议程”。
当然，由于本文的结论是建立在个案分析的基础上，是通过从个体到一般的提取式总结，进行了一种归纳，所以，本文只能说是展示了一种媒介是如何影响政策议程的推理模式。
参考文献
①②⑧王绍光，《中国公共政策议程设置的模式》[J].《开放时代》，2008（2）：42-56
③龚雪，《“外压模式”下政策议程设置的触发机制分析》[J]. 《中共南京市委党校学报》，2011（4）：50-54
④曾繁旭，《形成中的媒体市民社会：民间声音如何影响政治议程》[J]. 《新闻学研究》，2009（7）：187-220
⑤⑦李艳红，《大众传媒、社会表达与商议民主——两个个案分析》[J].《开放时代》，2006（6）：5-21
⑦陈堂发，《政策议程建构中的新闻报道作用分析》[J].《南京社会科学》，2008（4）：95-101
（作者：中国传媒大学电视与新闻学院新闻学研究生）
责编：姚少宝
【关键词】劳教制度 媒介议程 政策议程
2013年，一项国家公共政策的调整吸引了大家的目光。1月7日上午，中共中央政法委员会书记孟建柱在全国政法工作会议上宣布，中央已研究，报请全国人民代表大会常务委员会批准后，今年将停止使用劳教制度。国务院总理李克强在3月在中外记者见面会上也回应称在今年年内就将出台劳教制度改革方案，这表明这项始于1955年的政策的废止已经进入了政府的决策时间表。
对于一个政府，它所需要处理的政策问题非常的多，而本身的资源和能力都是有限的，因此政府必须做出决策，确定哪些问题是至关重要、急需处理的。这些决策者所认为的至关重要的问题就是政策议程。①那么政策议程是如何建构的呢？ 为什么有些事情被提上政府政策议事日程，而另一些却没有？
一、理论探讨
关于政策议程的建构模式，学者王绍光（2008）根据议程提出者的身份与民众参与的程度区分出六种政策议程设置模式，分别为由决策者建构议题的关门模式、动员模式；由智囊团建构议题的内参模式、借力模式；还有由民间设定议题的上书模式和外压模式等。在“外压模式”里，王绍光认为对政府决策产生压力的来源是中国高速的经济增长所带来的社会分化给政府带来的巨大压力，这种压力通常是潜在的。那么潜在的压力又如何转化为现实压力呢？四个领域的变化发挥了关键性作用：利益相关者的施压、非政府组织的卷入、大众传媒的转型和互联网的兴起。②
也就是说，在外压模式的逻辑中，大众传媒是政策议程建构模式中的关键性因素。大众传媒通过建构舆论压力进而对政府的政策议程产生影响。
基于以上的理论假设，本文所要探究的问题就是：如果说媒介影响了政策议程，那么这个过程是如何发生的？哪些因素促成了这一过程？哪些新闻实践构成了这个过程？
二、个案分析
本文将采取个案式归纳推理法，所选取的案例是“劳教制度”这一议题。但这个个案并非具体的社会学实体，而是传播过程。本文即是对这个个案建构过程的剖析。
1、报道焦点事件，成功设置媒介议程
焦点事件是指突然发生的并引起广泛关注的社会事件，它在媒介议程设置中起到了导火索的作用。③对任建宇案最早的报道是《南方人物周刊》在2012年9月3日的封面报道“劳教之痛”中的“被劳教的村官”，此时的任建宇仍然在劳教当中。这个报道引起了公众的高度关注，一石激起千层浪，其他媒体也纷纷跟进。
为了说明在这个事件中媒体的新闻报道的情况，笔者将媒体对“任建宇案”的新闻报道做一个简单的内容分析。
样本选取时间：2012年9月3日-2013年1月7日。
样本来源：三家党报《人民日报》、《北京晚报》、《广州日报》和三家市场化报纸《中国青年报》、《新京报》、《南方都市报》。
抽样方法：全部抽样。
从各媒体的报道量看，2012年9月3日-2013年1月7日间，这六家媒体关于任建宇案的报道总共有30篇。其中《人民日报》2篇，《北京日报》2篇，《广州日报》5篇，《中国青年报》4篇，《新京报》11篇，《南方都市报》6篇。
从报道量的发展趋势上看，媒体对于这个事件的报道力度是起伏中增加的趋势。从9月6日只有1篇新闻，到12月29日有8篇报道，这说明这个议题在持续发酵，并且热度在不断上升。
从版面篇幅上看，在800字以上的17篇，1500字以上有8篇，2500字以上也有3篇。这足以说明此事在媒体中所占的分量。
从以上分析不难看出，对于“任建宇案”，这6家媒体都进行了报道，数量共计30篇，从报道量的发展上看，是一个持续增加的趋势，而且从报道篇幅的分析上看，媒体对于这个事件也给予了足够的重视。
也就是说大量、并且持续增加的重要报道造成了信息积累，导致了这个议题在社会上广泛流传并受到广泛注意，或者至少开始为公众所注意到，媒介议程设置完成。
2、媒介议程塑造了民意
在媒体议程影响政策议程的过程中，关注议题的民众到底有多少，其实是决策者判断应不应该将媒介议程确定为政策议程的关键因素。如果一个议题从少数人关心的话题变为相当多人关切的公共议程，则决策者就会面临巨大的压力，而媒体议程也就极可能变为政策议程④。
那么，媒体是如何将大众卷入对劳教制度讨论的议题之中，从而塑造民意的？
一方面，媒体通过在新闻叙事方式上的“情感卷入”，让民众参与议题讨论。情感卷入的逻辑就是让民众对事件主人公的经历感同身受，在情感上意识到这个议题的重要性。在对任建宇的报道中，媒体突出议题的煽情性，花费了很大篇幅叙述了他的生活和经历，试图唤起大家对他的同情。并且由于任建宇的议题非常的特殊，他是因为在网上转发帖子和评论才导致的劳教，几乎所有网民都有过和他类似的行为，这使得网民感觉到了有风险。意识到关注任建宇的命运就是关注自己的命运。
另一方面通过发表的大量有关评论，形塑读者对新闻事件的认知和看法。通过上文所提到的对六个纸质媒体新闻报道的内容分析，我们可以看到，在这30篇新闻报道中，评论有9篇。在这9篇评论中，专家、记者和读者等社会主体对相关的收容遣送事件进行分析和评论，直接表达他们对于劳教制度这一议题的意见。以上述发表大量新闻评论的新闻实践方式为基础，传媒在表达意见的同时也在形塑“社会意见”。作为一种直接观点的表达，言论是重要的意见形塑载体。言论激发读者的理性认知成分，通过理性分析来传达意见，形塑了读者对新闻事件的认知和看法。⑤ 3、造成“民意景观”，形成了舆论压力
政治学者斯科滋·克奈特主张“传媒之有用在于，不仅对公共事务问题起了发现机制的作用，更重要的在于它具有使冲突社会化的催化作用，传媒扩大了知情者的数量，改变政策议程设置过程的动力。⑥也就是说，大众传媒的新闻报道有一种呈现、催化和放大民意的效果。
依据上文所提的对6家媒体关于任建宇案报道的内容分析结果，笔者对其中的9篇新闻评论进行进一步分析，我们可以看到：（如下表）
根据文章的标题我们就可以看出，这9篇评论的意见倾向都是对该制度的合理性和合法性的质疑。媒介虽然号称有公众论坛的作用，任何社会意见都可以在这个论坛上展示，但是在事实上，在这个案例中，媒介为了这个议程建构的效果，在主观上屏蔽了对劳教制度的肯定和中立的态度意见，而只展示如“任建宇被劳教是否违法应有个说法”、“劳教陷入不合法窘境”或者是“有问题的劳教，越快改革越好”这样从各个方面和角度对劳教制度的质疑的意见，构成了批评意见的民意景观。所谓的“民意景观”，意味着这并非现实社会所有民众意见的集合，而是媒介所报道、所呈现的社会意见。
这种民意景观，是直接促使政府部门决策的动力。应该说，推动政府部门回应这些被表达的民意的，并非是来自现实社会所有民众意见的集合，而是通过传媒所观看和感知到的“民意景观”，在这个“景观”中，批评性意见是压倒性的，力量非常强大。
4、舆论压力触发政策议程设置
政府部门的决策是基于传媒为他们构建的民意想象，媒介报道成为了政府头脑中有关民意想象的来源。⑦强大的“民意”给政府统治带来了风险，政府为了统治的稳定，必须对这个议题进行回应，这就是民众舆论的压力。
媒体是一个重要的中介，它将民众的诉求和压力输入到政治体系中，并推动政治体系输出新的公共政策。⑧这正是媒体推动外部压力型议程的本质。
“民意景观”代表社会舆论倾向，当强有力的“批评”民意指向政府，政府若不采取措施应对已经通过媒体报道公开呈现的事件和民意，将造成社会的不稳定，并丧失广大民众的信任，这显然不符合政权统治者的需要。当外部舆论压力让政府不得不面对的时候，政府职能只能回应舆论，改变自己的政策决策。
在本文的个案中，政府部门所采取的是积极回应的方式。在“任建宇案”发生的一个月后，2012年10月10日，官方称“正研究劳教制度改革方案，表示该制度有法律依据但也存在问题，改革已成社会共识。”此后官方也多次表态已经将劳教制度改革列入政府议事日程。
至此，“劳教制度”议程建构的过程告一段落，当然，政策议程的建构远没结束，政策的制定是政策议程建构的一个部分，接下来的政策的执行也是一个非常值得观察和探讨的议程建构过程。
结语
通过对以“劳教制度”议程建构这一典型案例的分析，本文将媒介影响政策议程的过程分成了具有时间先后顺序的四个步骤，1、报道焦点事件，成功设置媒介议程；2、媒介议程塑造了民意；3、造成“民意景观”，形成了舆论压力；4、将舆论压力输入政治体系，触发政策议程设置。
也就是说，媒介影响政策议程的流程如下：通过新闻实践，“主动关注社会问题”—“报道焦点事件，设置议题”—“塑造民意”—“造成民意景观”—“将舆论压力输入政策议程”。
当然，由于本文的结论是建立在个案分析的基础上，是通过从个体到一般的提取式总结，进行了一种归纳，所以，本文只能说是展示了一种媒介是如何影响政策议程的推理模式。
参考文献
①②⑧王绍光，《中国公共政策议程设置的模式》[J].《开放时代》，2008（2）：42-56
③龚雪，《“外压模式”下政策议程设置的触发机制分析》[J]. 《中共南京市委党校学报》，2011（4）：50-54
④曾繁旭，《形成中的媒体市民社会：民间声音如何影响政治议程》[J]. 《新闻学研究》，2009（7）：187-220
⑤⑦李艳红，《大众传媒、社会表达与商议民主——两个个案分析》[J].《开放时代》，2006（6）：5-21
⑦陈堂发，《政策议程建构中的新闻报道作用分析》[J].《南京社会科学》，2008（4）：95-101
（作者：中国传媒大学电视与新闻学院新闻学研究生）
责编：姚少宝