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内容提要 随着我国城市化的推进，一方面产生了对建设用地的大量需求，另一方面则出现了农村宅基地大量闲置的现象，两者之间的张力引发了人们对农村集体建设用地的关注。与主流学界的制度产权研究路径不同，本文试图从调研经验入手，对农村宅基地“事实产权”的表现形态和内在机制展开分析。“事实产权”可以视为制度产权的一种社会适应，它的形成与市场、制度和惯习紧密相关。土地市场的发育程度在很大程度上影响了宅基地产权的利用模式，是形成宅基地权能配置规则的经济基础。在此基础上，宅基地“事实产权”的形塑一方面受自上而下法律制度的影响，另一方面受自下而上地方惯习的影响，市场、制度与惯习的互动最终产生了实践形态的宅基地产权。从“事实产权”出发，最终可以对当前各种宅基地问题进行全新且更为合理的解释。
关键词 宅基地产权 制度产权 事实产权 区域差异 区位差异
〔中图分类号〕F301.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X（2014）12-0030-08
一、问题的提出
伴随着中国城市化的进程，纷繁复杂的土地问题开始出现，宅基地问题是土地问题的一个重要分支。当前宅基地问题突出表现在两个方面。其一是人口流动与宅基地闲置问题。随着农村人口逐步向城市转移，农村开始出现闲置的房屋与宅基地，空心村问题凸显。国土资源部土地勘测研究院的调研数据显示，当前农村宅基地的闲置率约为10%～15%，此即意味着当前已经有近2000万亩宅基地处于闲置状态， 韩康、肖钢：《积极探索建立有中国特色的农村宅基地市场——启动农村宅基地市场化改革研究》，《理论前沿》2008年第13期。而随着城市化的推进，“未来20年，每年还将有上千万亩宅基地闲置”。 李宁：《加强农村宅基地使用权管理的若干思考》，《农业研究与应用》2012年第5期。其二是城市外延区域的征地拆迁矛盾和小产权房问题。城市的发展与扩张带来城市外延区域的土地增值，必然引发该区域内的宅基地使用权人对土地增值收益的争夺，这在实践中表现为征地拆迁中矛盾对抗和屡禁不止的小产权房建设问题。
产权模式是土地问题讨论的核心内容，当前关于宅基地产权问题的讨论多遵从制度研究的路径，以引进西方新制度经济学的产权理论分析我国宅基地产权问题者居多，把当前出现的诸多宅基地问题主要归咎于宅基地产权残缺。所谓“所有权残缺”（The Truncation of Ownership），是指完整的所有权约束中的部分删除，而之所以会出现这种情况，是因为“控制废除私有权约束的职位已经被安排给了国家，或已由国家来承担”。 周其仁：《中国农村改革：国家和所有权关系的变化（上）——一个经济制度变迁史的回顾》，《管理世界》1995年第3期。在所有权残缺的背后，隐藏着产权与国家关系中的“所有权悖论”，即一方面所有权必须依靠国家才能得到有效执行，另一方面，这种“国家侵权”又容易导致无效产权。 周其仁：《中国农村改革：国家和所有权关系的变化（上）——一个经济制度变迁史的回顾》，《管理世界》1995年第3期。
从所有权残缺的理论出发，宅基地产权遭遇“国家侵权”而呈现“产权残缺”被认为是当前宅基地问题的根源所在：一方面，土地制度对集体土地所有权的限制形成了我国“城乡二元土地制度的格局”， 刘守英：《破解城乡二元土地制度格局》，《中国地产市场》2009年第5期。在这一格局下，集体建设用地（主要是宅基地）在转为国有建设用地过程中的土地增值收益成为政府垄断利益，这被认为是对农民财产权利的剥夺。 “现在搞现代化、城市化，又向农民索取土地价格‘剪刀差’（土地征用和出让之间扣除征地、规划、基础设施投入等所有成本后的地价差）。近20年间，剥夺农民又何止5000亿元”。参见朱靖、何训坤：《对农村集体建设用地流转必然性的思考》，《农村经济》2002年第4期。进而，当前征地拆迁中体现出的矛盾冲突问题被解释为政府在侵犯农民土地财产权利过程中引发的农民抗争问题。另一方面，土地制度对宅基地流转的限制造成了建设用地资源配置效率低下的问题。这体现在农村大量闲置的宅基地本来可以为城市发展提供建设用地，现在却由于制度对宅基地流转的限制导致建设用地“供需不能够见面”； 金晓月：《农村宅基地流转模式构建探析》，《农村经济》2006年第7期。这还体现在农村的房屋不能够进行市场化交易，只能进行成本估价，从而导致农民的财产权利难以充分实现。 “由于宅基地房屋不能市场化交易，就只能进行简单的成本估价。这样，在有农民宅基地参与的大量交易活动中——无论是政府拆迁还是私下买卖、租赁，农民宅基地及房屋的真实交易价值就肯定会被低估。”参见长子中：《当前农民市民化进程中的宅基地问题》，《中国经贸导刊》2011年第2期。
新制度经济学的产权理论认为，产权的主要功能是帮助一个人形成他与其他人进行交易时的预期，相对于共有产权和国有产权来说，私有产权是最有效率的。 [美]科斯、阿尔钦、诺斯：《财产权利和制度变迁：产权学派与制度变迁：产权学派与新制度学派译文集》，刘守英等译，三联书店出版社，2005年。依托于这一产权理论，诸多关于宅基地问题的研究对我国宅基地产权制度开出了私有化的改革药方。
与上述制度研究路径不同，近年来在社会学、人类学领域产生了一批以经验研究为路径的产权研究成果。例如，张小军在对福建阳村的历史地权进行考察时提出了“象征地权”的概念，认为“象征地权”是由文化形态决定的土地产权形态，是一种认同范畴的地权，是被人们认知并赋予意义的象征资本。从这个意义上讲，“象征地权”构成了与“契约产权（地权）”相对的概念范式。张小军的研究表明，象征地权的过度膨胀是契约地权不充分的主要原因。 张小军：《象征地权与文化经济》，《中国社会科学》2004年第3期。周雪光从社会学制度学派的解释逻辑出发，提出了“关系产权”的概念，强调“产权是一束关系”。一个企业组织的产权结构反映了这个组织与组织内外环境之间长期稳定的各种纽带关系，关系产权是企业对组织环境的一种适应机制，而这个适应过程常常伴随着“权利产权”的牺牲。 周雪光：《“关系产权”：产权制度的一个社会学解释》，《社会学研究》2005年第2期。由此可见，从经验出发的产权研究，更多的是围绕着“事实产权”展开。所谓事实产权（De Facto Property），是指未被法律规范纳入制度体系或与法律制度的既有规定不相符合而现实存在的财产权利，是在长期的生产生活互动中所形成的产权的实际形态，这种产权形态往往不同于制度规范的初始设置，可视为制度产权的一种社会适应。 以上两种路径的研究，在研究的逻辑起点上存在本质差异，制度研究是以理论模型为起点对现有制度体系展开的分析，经验研究则以“存在即合理”为哲理假设，进而解释这种存在是如何可能的。本文尝试将经验研究的方法引入宅基地产权研究，以笔者在多个省份农村开展的宅基地调研为经验基础，总结中国农村的宅基地“事实产权”形态，并分析“制度”、“惯习”与“市场”三股力量在型塑该“事实产权”形态中所起的作用。
二、农村宅基地的产权实践
自上世纪90年代开始，各地农民陆续外出务工并逐年增多。随着村庄人口的向外流动，村庄内部的居住格局发生了变化：一方面，一部分农户成功落户城市，在县城或乡镇买房的农民近几年也在逐年增多；另一方面，在村庄内部，农民在建新房时也开始逐步向集镇或者公路两旁集中。
1宅基地的产权权能与产权束
（1）宅基地的范围
在农民的观念中，宅基地是一个大于建房占地的土地范围，它是一个以建房占地为中心向四周扩散以形成一个生态系统的土地范围。就笔者调研的村庄来看，农民的宅基地一般包括建筑物占地、林园占地、禾场占地、堰塘占地，以及菜园占地。值得一提的是，如果农民无法在自己的建房占地周围延伸以获得堰塘、菜园等占地，而是在其他地方获得了该占地，则农民不会将这样的占地表述为自己宅基地的一部分。
宅基地是一个生态系统，除了建房占地，其他各部分都在农民的生产生活中发挥重要作用。林园地用于种植竹木，一方面用于挡风，另一方面可以利用竹木制作生产工具；禾场是晾晒谷物的地方；堰塘在上世纪90年代以前为农民提供生活用水，农民通过打井获取生活用水以后，堰塘主要用于农业灌溉；菜园地为农民提供四季的蔬果。
如果将上述整个系统的占地都算作农民的宅基地面积，则农民的宅基地面积普遍较大。不过农户的宅基地面积也存在较大差异。以笔者调研过的江汉平原农村为例，一般由祖上遗留下来的宅基地面积最大，约3000～4000平方米；由自留地转化而来的宅基地占地面积次之，约1000～2000平方米； 这一类宅基地本身建筑占地面积并不大，但由于伴丘陵而居，农民逐步将一些荒山也算作自己的宅基地面积，这使得农户的宅基地面积得以扩大。农民向公路边或者集镇边迁移，通过与他人换地或者向他人购买而获得的宅基地面积最小，约200～500平方米。
（2）宅基地产权权能
从农民对宅基地的利用来看，其所拥有的宅基地产权权能是极其丰富的，几乎涵盖占有、使用、收益、处分的全部内容。
首先，占有和使用是农民在实践中享有的最基本的宅基地产权权能。在农民看来，农户个体对自己宅基地范围内土地的利用有完全的自主决定权，他人没有任何理由干涉。建房当然是对宅基地最基本的利用了，除此以外，农户会根据家庭的需要对宅基地进行灵活安排。比如笔者在Y村调研时发现：最近几年，不少农户将原先的禾场地开垦出来用于耕种，这种情况出现的原因一般是农户家庭的耕种面积减小，不再需要大面积的禾场用地，因而选择复垦耕种的方式对禾场地进行利用；还有一些迁移到新址居住的农户，自行将原先破损的老房屋拆除并对原先的宅基地复垦以进行耕种。
其次，虽然宅基地产权的收益权能在村庄中存在，但并不多见。农户需要通过出租房屋的方式实现宅基地产权的收益权能，然而村庄中出租房屋的情形不多，并且由于出租人与承租人之间往往是熟人关系，出租行为不一定能够为出租人带来租金收益。正如笔者在H村调研时看到的，有的家庭长年在外打工，他们愿意将房屋让给同村关系要好的人居住，一般不收取租金，因为入住人可以对房屋进行照料，对于屋主而言算是保管房屋的一种方式。 村庄中的人都有保管照料房屋的生活常识，即房屋只有有人常年居住才能够维持得更好，房屋无人居住，会毁损得更快。
最后，农民拥有对宅基地的处分权能，主要表现为宅基地的继承、转让及赠与。宅基地的继承由于房屋的继承而当然地发生。已经在村庄以外定居的人，有的将自己的房屋及宅基地赠送给亲友，也有的进行转让。农户对房屋及宅基地的转让相对自由，只要买卖双方达成合意，交易就算完成，村集体一般不进行干预。笔者在对村庄的宅基地流转情况进行考察时发现，农民在签订房屋买卖合同时一般会邀请村组干部到场，村组干部此时仅充当见证人的角色，对买卖合同做出公证。
（3）宅基地产权束
周诚在对我国土地产权构成进行研究时绘制了我国土地产权束的构成图，这个产权束，从形象上来看可称之为“产权树”：首先，土地产权束由土地所有者产权束、土地使用者产权束和土地宏观管理者产权束组成，其中土地所有者产权束居于核心地位，后两者实际上都是对土地所有者产权束的分割；其次，土地所有者拥有的产权权能包括占有、使用、收益和处分，土地使用者拥有的产权权能包括占有、使用、部分收益与部分处分，土地公共管理者拥有的产权权能指的是作为国民经济管理者的国家对于土地在数量、用途等方面进行限制的权能；最后，土地的宏观管理者对土地所有者产权进行强制性分割，土地使用者对土地所有者产权进行契约性分割。 周诚：《论我国土地产权构成》，《中国土地科学》1997年第5期。笔者试图利用这一产权束理论剖析中国农村宅基地“事实产权”的构成。
首先，农户已经将自己想象成为了宅基地的所有者，笔者将这种“事实产权”形态称为“想象的私有化”。因为按照相关法律的规定，农村宅基地的所有者是集体而非个体农户。农户对于宅基地的利用形态表明其是以“所有者”的身份来对宅基地进行使用的，并且实际上，宅基地“事实产权”中“所有者”与使用者是合一的。
其次，农户对宅基地享有的“所有者权利束”受到的唯一限制来自于国家，这表明了土地宏观管理者产权束的存在。对于“所有者权利束”的限制主要表现为农户在建房之前需要办理宅基地使用权证，农户不得占用耕地建房等，农村集体经济组织在这个过程中扮演土地宏观管理者代理人的角色。 最后，集体不享有宅基地产权权能，没有对所有者权利束进行分割。虽然宅基地法律制度规定，宅基地属于农村集体土地的一部分，其所有权主体应当为农民集体，但是在宅基地“事实产权”中，集体组织并未分享宅基地产权。笔者调研的所有村庄都从未发生过集体收回农户宅基地的事件，即使宅基地上的房屋毁损灭失多年，宅基地产权依然归属农户个体。 当然，这也并不绝对，村庄也确实存在村级组织“收回”宅基地的情况：村庄中的五保户，如果是享受集体福利（国家福利）进行养老，由村级组织负责安葬，则该五保户的房屋及宅基地在其过世以后，由村集体享有所有权。但是这种情形下的“收回”实际上是村集体对五保户财产的继承。
2宅基地的利用模式
农户对于宅基地的利用由于宅基地的区位不同而呈现差异性。因而有必要根据宅基地所处的地理区位不同，将宅基地分为具备区位优势与不具备区位优势两种。在村庄中具备区位优势的宅基地，指的是位于道路两旁或者接近小集镇而能够享受到学校、医疗便利区域的宅基地，而村庄中大部分的宅基地都位于公共品匮乏的区域，称之为不具备区位优势的宅基地。
首先，不具备区位优势的宅基地闲置率并不算高。虽然当前村庄中有大量的人口外出务工，但是由于一部分劳动力是季节性外出务工（农忙时节务农，农闲时节务工），所以他们的房屋只是在农闲时节空置，不能算作闲置；还有一部分家庭是年轻人外出务工，年长者在村务农，农村的房屋由家庭中的老年人居住，亦没有闲置；常年全家在外务工的家庭，在村的房屋出现较长时间的闲置，已经迁出村庄的人在村的房屋才算真正闲置。
其次，不具备区位优势的闲置宅基地主要呈现自然荒废、复垦利用以及转让等几种状态。事实上，随着村庄中在外定居人口的增加，在这些不具备区位优势的区域，拥有闲置房屋的农户都希望能够将自己的房屋转让出去，但是往往缺乏购买者，即使村庄中有一些出售房屋及宅基地的案例，其交易价格一般都不及房屋的建造成本。 吴秋菊：《论宅基地使用权流转的隐形市场——基于江汉平原X村和X集的比较分析》，《华中农业大学学报》2013年第2期。对于宅基地上的房屋已经倒塌或者接近倒塌的情况，不少户主选择自主复垦宅基地，然后用于种植树木。值得一提的是，这些区域的宅基地流转中出现了农户将自己的承包地连同房屋及宅基地一齐转让的现象，将此称之为村庄中的“搭地售房”现象。在搭地售房中，附带的耕地一般也是有交易价格的，而耕地质量是决定房屋能否销售出去以及房屋销售价格的关键因素。不过，正如笔者在H村调研时看到的，即便附加了耕地，当前依然是想要出售房屋的人多，而想要购买的人少。在S村，还出现了农户购买他人宅基地用于耕种的情形。 林辉煌：《江汉平原的农民流动与阶层分化：1981～2010——以湖北曙光村为考察对象》，《开放时代》2012年第3期。
最后，在具备区位优势的区域，完全没有宅基地闲置的现象，宅基地流转频繁，并且大多能够为宅基地使用权人带来较高的经济收益。比如笔者所调研的H村，围绕着一个集市有一片农户集中居住的区域，该集市有直达县城的公交车，还有小学、商店等各类基础设施，这对于周围的村民产生了极大的吸引力，村民在重建房屋时都希望能够迁移至这片区域居住。
三、宅基地“事实产权”的形塑
农村宅基地的“事实产权”是在特定的经济、法律和文化土壤之上滋长出来的，形成了不同于制度设定的产权权能及利用模式。在形塑宅基地“事实产权”的过程中，土地市场、制度规范和历史惯习发挥了至关重要的作用。
1土地利用与土地市场
巴泽尔的研究表明，产权的界定是一个不断演进的过程。随着新信息的获得，资产的各种潜在有用性被技能各异的人们发现，并且通过交换他们关于这些有用性的权利而实现其有用性的最大价值。 [美]巴泽尔：《产权的经济分析》，费方域、段毅才译，上海人民出版社，1997年，第3页。受此启发，关于土地产权的研究也可以从土地的利用形态展开讨论，不过笔者在此仅对土地最主要的两种利用方式——耕种与建设——进行讨论。
土地用于耕种，土地上即产生了由耕地地租决定的利益量，而农地产权制度则要确定一个关于该利益量在各主体之间的分配规则。与之相似，土地如果用于建设，则产生由建设用地地租决定的利益量，建设用地产权制度亦要产生该利益量的分配规则。需要指出的是，建设用地地租与耕地地租存在差异：建设用地地租没有耕地地租中的绝对地租作为组成部分，其特征是“位置对级差地租具有决定性的影响，土地固定资本的增加也会提高建筑地段的级差地租”。 周诚：《土地经济学原理》，商务印书馆，2003年，第323页。
土地市场的形成为建设用地地租利益的实现创造了条件。一方面，土地市场为建设用地地租利益的实现搭建了平台，只有通过土地市场进行交易，建设用地的地租利益才能得到显性化的体现；另一方面，土地市场的供求关系是建设用地地租利益实现程度的决定条件，也就是说，不同的供求关系下建设用地地租利益实现的效果是不一样的。
在普通村庄中，一些具备区位优势的区域可以产生作为建设用地的土地级差地租，并且形成一定的土地市场。普通农村建筑用地的地租主要是由于土地固定资本的增加而产生的级差地租，这里土地固定资本的增加主要指的是道路、学校、医院等公共设施的建设，虽然这些都不是由个体农户直接提供的，但是这些基础设施产生了该地段的土地作为建设用地的价值。 一般农村（相对于城郊农村及镇郊农村而言）的建设用地地段的地租受其所处的位置的影响较小，由于距离城市的距离比较远，城市的扩张对于这些区域的建设用地地段的地理位置并没有发生很大的改变，即城市的扩张很难说使得这些区域的地理位置变好。并且由于这些区域所具备的公共品优势，形成了周围的村民对于这片区域建设用地的需求，而在这片区域的老住户想要转手自己的房屋及宅基地时，宅基地基本的供求关系得以实现，因而在普通村庄中具备区位优势的区域也能够形成宅基地流转市场，这是H村小集市的建设用地市场得以形成的内在逻辑。 不过，在普通农村不具备区位优势的区域，建设用地的土地市场基本没有发育起来。一方面，不具备区位优势的区域，农民的宅基地只具备极少的甚至不具备建设用地的级差地租。这正是笔者在村庄考察时看到的，农民难以对宅基地作为建设用地的价值进行判断，相反，他们只能够参考土地的耕种价值对宅基地的价值进行判断，而据此参考标准，农民认为宅基地的价值是不及耕地的。另一方面，在城市化进程中，越来越多的人口由村庄流向城市，在村庄中想要转让房屋及宅基地人多，而想要购买者少之又少。这在江汉平原的村庄中表现的尤为明显，江汉平原属于典型的“原子化”地区，村民对于村庄缺乏归属感。 贺雪峰：《村治模式：若干案例研究》，山东人民出版社，2009年，第32～34页。所以，当地村庄中虽然出现了宅基地流转的案例，但是多发生在人口流动较小的上世纪八九十年代，近年来村庄中的房屋“市场”则是供过于求。因此，在这样的不具备区位优势的区域，实际上很难发育出建设用地土地市场。
在城市郊区，由于城市的扩张，该片区域的土地成为城市扩张所需要建设用地的储备资源，从而形成了用于建设的土地市场。城市郊区建筑地段的土地的地租受地理位置的影响非常直接，城市的扩张使得该区域的级差地租提升，此外城市向外扩张也会带来对该地段土地固定资本投入的增加，从而提升该地段的土地级差地租。
综上，只有当土地用于建设，建筑地段的土地市场发育起来的时候，才逐步产生了对作为建设用地的土地的产权利益进行分配与确定的必要。
2宅基地制度考量
宅基地法律制度属于制度产权的范畴，国家通过法律规范对宅基地产权进行塑造，这是宅基地产权自上而下的型塑渠道。根据《物权法》及相关法律规定，我国的宅基地产权制度以农民集体享有宅基地所有权和农户享有使用权为基本形态。
首先，宅基地的所有权人是农民集体。农民集体拥有的所有者产权束是宅基地产权中最为根本的，包括对宅基地的占有、使用、收益和处分的权能。但是为了发挥宅基地作为农民最基本的福利保障功能，集体将大量的权能让渡给了拥有使用权的农户。集体作为宅基地的所有权人，其享有最基本的两项权能是收益与收回权能，宅基地的社会保障性质使集体放弃了收益权能，但是按照法律规定，其依然享有“收回权”，即在满足一定的条件下，集体是能够将农户使用的宅基地收回的，“收回权”是为了保障集体范围内的宅基地的集约节约利用。 最早对“收回权”进行规定的是1982年由国务院颁布的《村镇建房用地管理条例》，但是该条例于1986年被《土地管理法》明令废止；1995年由国土资源部出台的《确立土地所有权和使用权的若干规定》规定了一些集体收回宅基地的办法。
其次，农户拥有宅基地使用权。按照一般的产权理论，农户拥有的宅基地使用权产权束包括占有、使用、部分收益与部分处分的权能。基于法理，使用权人的处分权只要不影响到土地所有权人权利的实现就应当是合理的。但是，为了维持宅基地的社会保障功能，我国宅基地相关法律制度对农民的宅基地使用权流转进行了限制，目的是为了维持农民与作为社会保障的宅基地之间的稳定关系。
最后，国家具有土地的宏观管理者与所有者的双重身份。国家作为土地的宏观管理者，对土地所有者的产权进行一定的分割具备天然合理性，在现代国家中不可能有完全不受国家管控的土地权利。需要指出的是，在我国城乡二元的土地制度格局中，国家实际上也分享了一部分农村土地的所有权，这其中就包含了对宅基地所有权的分享。在我国，由于国家完全掌控土地的一级市场，国家获取土地由集体转为国有过程中的垄断利益，这表明即使是除去国家的土地宏观管理者身份，农民集体也非集体土地唯一的所有权人。
3惯习的力量
惯习是影响地权分配的一个因素，它是包含村庄文化、习俗等在内的意涵丰富的概念。惯习通过自下而上的渠道影响地权分配，成为型塑宅基地“事实产权”的重要因素。
首先，文化习俗对土地产权有直接影响，它能够生产出人们对地权的认知体系，这正是张小军所表达的“象征地权”。文化习俗对地权的影响在华南宗族性的村庄 贺雪峰：《村治模式：若干案例研究》，山东人民出版社，2009年，第32～34页。中体现尤为明显，在宅基地产权方面亦有体现。2013年6月，笔者在桂东南的几个村庄考察时发现，当地极少发生房屋买卖与宅基地流转的案例，即使村庄中有大量闲置的老宅。深究其原因：一方面是由于当地村庄中的老宅常是父辈遗留给数个儿子的，多子共有增加了财产处分的难度；另一方面是由于当地村民持有深厚的鬼神信仰传统，他们一致认为已过世的长辈是一直生活在老宅中的，在世的人处分房屋会导致自己的祖宗失去居所。在宗族文化传统下，当地发育出复杂的祖业产权体系：房屋及宅基地是“祖业”，其所有权的主体是由血缘关系形成的一个团体，该团体由已经过世的祖先、现世的个体以及尚未出生的子孙后代共同组成，因而现世的个体实际上对于“祖业”没有完整的处分权。由此可见，村庄的文化传统对地权（包括宅基地产权）的塑造发挥着重要的作用。当然，传统文化已经打破消散的村落，例如江汉平原，则很难再生产出这种由文化产生的地方性产权认同了。
其次，对于传统文化早已消散的村庄，房屋与宅基地以家庭为单位的私有产权意识也会自然地发育出来。在中国农村社会，家庭是生产与生活的基本单位，这使得产权的自发塑造是以有利于家庭的发展为目标的。并且村庄中房屋的建设常常也是在家庭成员的共同努力下完成的，这也为家庭成员共同享有房屋产权奠定了基础，宅基地产权则被看作是为房屋产权服务的。因此，与房屋产权一体的宅基地产权性质显然是最为理性的选择。这种朴素的产权观念在江汉平原的村庄中体现得非常明显。笔者在江汉平原J市调研的村庄就很具有典型性，这几个村庄均位于低丘陵地带，当地村民一般伴山（丘陵）而居，居住相对分散；少数村民小组曾在上世纪70年代进行过规划建设，村民居住相对紧密；而大多数村庄的村民都呈散居或者小范围聚居的居住格局，农民对于宅基地产权的家庭所有观念具有很强的稳定性。 实际上，无论是 “祖业观念”还是家庭产权观念，在本质上都属于笔者所讲的产权“私有化想象”。在中国农民的观念世界和日常生活中，宅基地产权向来就是“私有的”，是祖先遗留下来并仅供自己家庭使用的产业。
4“事实产权”中的基层组织
在土地市场对宅基地权能的配置基础之上，宅基地“事实产权”的塑造主要有两条路径：一条是自上而下的制度塑造路径，一条是自下而上的惯习塑造路径，二者互动产生“事实产权”形态。而二者互动的关键在于基层组织，原因在于基层组织大多数时候都充当着“事实产权”执行人的角色。一方面，基层组织作为国家权力的末梢，国家对宅基地产权进行规定的政策、法律法规只有通过基层组织才能在村庄中获得实施；另一方面，村庄惯习能否得到执行也由这个权力组织决定。比如，当基层组织处理村庄中的宅基地纠纷时，纠纷解决的规则往往需要基层组织通过吸纳国家规则（法律规则）与地方惯习进行重新确定，如此则可能产生新的宅基地产权规则。
宅基地产权制度中国家规则与地方惯习的互动，会由于基层组织扮演角色的不同而产生不同的“事实产权”规则。如果基层组织主要扮演国家“代理人”的角色，则在上述两种规则互动过程中，基层组织将偏重于国家规则的执行，在地方惯习与国家规则发生冲突的时候，地方惯习或会受到抑制，最后国家规则获得越来越多的执行，逐渐成为塑造宅基地“事实产权”的主导力量。如果基层组织主要扮演村庄“当家人” 吴毅：《双重边缘化：村干部角色与行为的类型学分析》，《管理世界》2002年第11期。的角色，则在上述两种规则互动的过程中，基层组织会以村庄整体发展为宗旨，进而产生对国家规则与地方惯习规则的选择性吸纳而形成地方性“事实产权”，在这种情况下，国家规则对宅基地产权的塑造作用可能次于地方惯习。如果基层组织是一个独立的利益主体，则会以服务于自身的目标来吸纳国家规则与地方惯习以塑造新的产权制度。当然，以上三种情况只是一种理想化的分类，在实践中基层组织往往不同程度地扮演着这三重角色，使得宅基地“事实产权”形成过程中的国家规则与地方惯习的互动更为复杂。
土地市场的发育程度决定了土地上附着利益量的大小，进而决定了土地产权制度设立的必要性。不仅如此，土地市场的逐步发育，特别是土地上附着的利益量增大的时候，往往会产生利益主体对该利益的争夺，这会导致新的法律制度的出台以对该利益进行分割；另一方面也可能会促成一些新“惯习”的形成，正如郭亮在对江汉平原村庄的土地纠纷进行考察时发现，在文化传统早已消散的村庄中，村民以“祖业权”主张土地权利， 郭亮：《地根政治：制度转轨期的S镇农村地权研究（1998-2009）》，华中科技大学博士学位论文，2010年。而这实际上只是村民在争夺土地利益时的权利话语； 吴秋菊：《祖业观念与中国农地制度的法律实践——基于宗族村庄的法律人类学考察》，中南财经政法大学硕士学位论文，2012年。再一方面，或许也会对基层组织的角色扮演产生影响。也就是说，土地市场的发育对于宅基地“事实产权”的塑造意义更大了。
基于以上思路，可以对江汉平原村庄“私有化”的宅基地产权秩序形成新的理解。王德福等人用“脱嵌化”概括了江汉平原村庄的治理特征，其所表达的正是当地基层组织悬浮于村庄社会的治理状况。 王德福、林辉煌：《地方视域中的国家政权建设：实践与反思》，《中国农业大学学报》（社会科学版）2011年第12期。事实上江汉平原村庄基层组织自身的角色扮演更加偏重于一个独立的利益体，这使得村庄的治理结构相对松散。松散的基层组织会根据自身能否获利来考量对宅基地法律制度的执行，而在江汉平原的村庄，宅基地土地市场发育迟缓，宅基地上的利益附着量小之又小，基层组织完全没有争夺的积极性，所以基层组织在宅基地法律法规的执行上表现出消极的态度。而这正好为当地农民形成以家庭为单位的宅基地“私有”产权观念提供足够的空间。
有趣的是，江汉平原村庄产生了如此“私有化”的宅基地“事实产权”形态，但是却没有发生理论设想中宅基地要素的活跃流动，当地绝大多数农民都难以通过宅基地流转实现财产性收益。究其原因，是在于土地市场的不完全性 周诚：《土地经济学原理》，商务印书馆，2003年，第283～287页。决定了活跃的建设用地市场只能在一些特定的区域出现，土地不可移动的自然属性决定了村庄中即使有再多的宅基地也无法满足其他特定区域的用地需求，一般的村庄根本难以发育出建设用地市场。由此可以看到，试图通过宅基地产权制度的私有化来增加农民的财产性收益只能是一种空想。
四、结论
综上所述，宅基地“事实产权”所要表达的是存在于宅基地之上的产权权能的配置形式。建设用地土地市场的发育对于宅基地上所附着的利益量具有决定性的影响，它将激活宅基地上的利益主体对宅基地产权进行界定的积极性，因而可将土地市场视为宅基地“事实产权”界定的前置性条件。宅基地“事实产权”的形塑一方面受自上而下法律制度的影响，另一方面受自下而上地方惯习的影响，市场、制度与惯习的互动最终产生了实践形态的宅基地产权。宅基地产权制度的目标是要实现宅基地资源的有效利用，这一方面要求宅基地产权利益的公平分配，另一方面要求宅基地资源的高效率配置。本文从“事实产权”的角度出发来讨论宅基地问题，最终也是要关注宅基地资源的有效利用问题。
将西方新制度经济学的产权理论引入到我国的土地问题研究，不能仅停留在对理论结论的引进上，更需要重视的是研究方法的引进。事实上，新制度经济学常使用案例阐释的方法，大量的理论分析是在对一个完整经验的剖析中展开的，这是一种经验本位的研究方法。回到土地问题的讨论上来，当前绝大多数研究仅限于讨论当前制度设置的若干不合理之处，进一步的提问，如“如此‘不合理’的制度是如何运行的，是如何维系的？”却无人问津。当我们将对于土地产权（包括宅基地产权）的研究拉回到经验层面进行考察的时候，会发现产权并不与制度产权等同，从经验中生长出来的研究让我们对实践的复杂性有了更充分的认识，也会对当前的制度产权讨论产生更加清晰的认识。
型塑宅基地“事实产权”的三要素及其互动在不同的区域呈现出差异性，进而使得宅基地“事实产权”也表现出区域差异性。根据近年来笔者在全国多地开展的宅基地调研情况来看，在中部的原子化村庄（如江汉平原），宅基地的“事实产权”形态以农户对宅基地产权的“户有”为核心内容，这与当地传统文化的消解，以及松散的基层组织结构有直接的关系；在华南宗族型村庄，宅基地“事实产权”形态以宅基地的“祖有”观念为核心内容，这与当地保存完整的宗族文化、以及发挥“当家人”作用的村级组织存在必然联系。
宅基地“事实产权”形态还清晰展示了宅基地问题所存在的区位差异性。首先是位于城镇郊区等具备区位优势的宅基地，该区域的宅基地产生了作为建设用地的土地级差收益， 贺雪峰：《地权的逻辑II：地权变革的真相与谬误》，东方出版社，2013年，第35～43页。对于该地段的宅基地产权制度的构建需要探讨该级差收益的分配办法；其次是普通农村不具备区位优势的宅基地，这些宅基地随着城市化的发展而不断退出（宅基地转为耕地或林地）是必然的趋势，这个区域面临的宅基地产权问题是构建良好机制以引导村庄宅基地的退出；最后则是普通村庄具备一定区位优势的宅基地，如公路沿线及集镇周边的宅基地，这些地段的宅基地需求多，对于该区域土地产权制度的设计，是引导农民集中居住，而这是新农村建设和城乡统筹建设的重要内容。
作者单位：华中科技大学法学院
责任编辑：韩海燕
关键词 宅基地产权 制度产权 事实产权 区域差异 区位差异
〔中图分类号〕F301.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X（2014）12-0030-08
一、问题的提出
伴随着中国城市化的进程，纷繁复杂的土地问题开始出现，宅基地问题是土地问题的一个重要分支。当前宅基地问题突出表现在两个方面。其一是人口流动与宅基地闲置问题。随着农村人口逐步向城市转移，农村开始出现闲置的房屋与宅基地，空心村问题凸显。国土资源部土地勘测研究院的调研数据显示，当前农村宅基地的闲置率约为10%～15%，此即意味着当前已经有近2000万亩宅基地处于闲置状态， 韩康、肖钢：《积极探索建立有中国特色的农村宅基地市场——启动农村宅基地市场化改革研究》，《理论前沿》2008年第13期。而随着城市化的推进，“未来20年，每年还将有上千万亩宅基地闲置”。 李宁：《加强农村宅基地使用权管理的若干思考》，《农业研究与应用》2012年第5期。其二是城市外延区域的征地拆迁矛盾和小产权房问题。城市的发展与扩张带来城市外延区域的土地增值，必然引发该区域内的宅基地使用权人对土地增值收益的争夺，这在实践中表现为征地拆迁中矛盾对抗和屡禁不止的小产权房建设问题。
产权模式是土地问题讨论的核心内容，当前关于宅基地产权问题的讨论多遵从制度研究的路径，以引进西方新制度经济学的产权理论分析我国宅基地产权问题者居多，把当前出现的诸多宅基地问题主要归咎于宅基地产权残缺。所谓“所有权残缺”（The Truncation of Ownership），是指完整的所有权约束中的部分删除，而之所以会出现这种情况，是因为“控制废除私有权约束的职位已经被安排给了国家，或已由国家来承担”。 周其仁：《中国农村改革：国家和所有权关系的变化（上）——一个经济制度变迁史的回顾》，《管理世界》1995年第3期。在所有权残缺的背后，隐藏着产权与国家关系中的“所有权悖论”，即一方面所有权必须依靠国家才能得到有效执行，另一方面，这种“国家侵权”又容易导致无效产权。 周其仁：《中国农村改革：国家和所有权关系的变化（上）——一个经济制度变迁史的回顾》，《管理世界》1995年第3期。
从所有权残缺的理论出发，宅基地产权遭遇“国家侵权”而呈现“产权残缺”被认为是当前宅基地问题的根源所在：一方面，土地制度对集体土地所有权的限制形成了我国“城乡二元土地制度的格局”， 刘守英：《破解城乡二元土地制度格局》，《中国地产市场》2009年第5期。在这一格局下，集体建设用地（主要是宅基地）在转为国有建设用地过程中的土地增值收益成为政府垄断利益，这被认为是对农民财产权利的剥夺。 “现在搞现代化、城市化，又向农民索取土地价格‘剪刀差’（土地征用和出让之间扣除征地、规划、基础设施投入等所有成本后的地价差）。近20年间，剥夺农民又何止5000亿元”。参见朱靖、何训坤：《对农村集体建设用地流转必然性的思考》，《农村经济》2002年第4期。进而，当前征地拆迁中体现出的矛盾冲突问题被解释为政府在侵犯农民土地财产权利过程中引发的农民抗争问题。另一方面，土地制度对宅基地流转的限制造成了建设用地资源配置效率低下的问题。这体现在农村大量闲置的宅基地本来可以为城市发展提供建设用地，现在却由于制度对宅基地流转的限制导致建设用地“供需不能够见面”； 金晓月：《农村宅基地流转模式构建探析》，《农村经济》2006年第7期。这还体现在农村的房屋不能够进行市场化交易，只能进行成本估价，从而导致农民的财产权利难以充分实现。 “由于宅基地房屋不能市场化交易，就只能进行简单的成本估价。这样，在有农民宅基地参与的大量交易活动中——无论是政府拆迁还是私下买卖、租赁，农民宅基地及房屋的真实交易价值就肯定会被低估。”参见长子中：《当前农民市民化进程中的宅基地问题》，《中国经贸导刊》2011年第2期。
新制度经济学的产权理论认为，产权的主要功能是帮助一个人形成他与其他人进行交易时的预期，相对于共有产权和国有产权来说，私有产权是最有效率的。 [美]科斯、阿尔钦、诺斯：《财产权利和制度变迁：产权学派与制度变迁：产权学派与新制度学派译文集》，刘守英等译，三联书店出版社，2005年。依托于这一产权理论，诸多关于宅基地问题的研究对我国宅基地产权制度开出了私有化的改革药方。
与上述制度研究路径不同，近年来在社会学、人类学领域产生了一批以经验研究为路径的产权研究成果。例如，张小军在对福建阳村的历史地权进行考察时提出了“象征地权”的概念，认为“象征地权”是由文化形态决定的土地产权形态，是一种认同范畴的地权，是被人们认知并赋予意义的象征资本。从这个意义上讲，“象征地权”构成了与“契约产权（地权）”相对的概念范式。张小军的研究表明，象征地权的过度膨胀是契约地权不充分的主要原因。 张小军：《象征地权与文化经济》，《中国社会科学》2004年第3期。周雪光从社会学制度学派的解释逻辑出发，提出了“关系产权”的概念，强调“产权是一束关系”。一个企业组织的产权结构反映了这个组织与组织内外环境之间长期稳定的各种纽带关系，关系产权是企业对组织环境的一种适应机制，而这个适应过程常常伴随着“权利产权”的牺牲。 周雪光：《“关系产权”：产权制度的一个社会学解释》，《社会学研究》2005年第2期。由此可见，从经验出发的产权研究，更多的是围绕着“事实产权”展开。所谓事实产权（De Facto Property），是指未被法律规范纳入制度体系或与法律制度的既有规定不相符合而现实存在的财产权利，是在长期的生产生活互动中所形成的产权的实际形态，这种产权形态往往不同于制度规范的初始设置，可视为制度产权的一种社会适应。 以上两种路径的研究，在研究的逻辑起点上存在本质差异，制度研究是以理论模型为起点对现有制度体系展开的分析，经验研究则以“存在即合理”为哲理假设，进而解释这种存在是如何可能的。本文尝试将经验研究的方法引入宅基地产权研究，以笔者在多个省份农村开展的宅基地调研为经验基础，总结中国农村的宅基地“事实产权”形态，并分析“制度”、“惯习”与“市场”三股力量在型塑该“事实产权”形态中所起的作用。
二、农村宅基地的产权实践
自上世纪90年代开始，各地农民陆续外出务工并逐年增多。随着村庄人口的向外流动，村庄内部的居住格局发生了变化：一方面，一部分农户成功落户城市，在县城或乡镇买房的农民近几年也在逐年增多；另一方面，在村庄内部，农民在建新房时也开始逐步向集镇或者公路两旁集中。
1宅基地的产权权能与产权束
（1）宅基地的范围
在农民的观念中，宅基地是一个大于建房占地的土地范围，它是一个以建房占地为中心向四周扩散以形成一个生态系统的土地范围。就笔者调研的村庄来看，农民的宅基地一般包括建筑物占地、林园占地、禾场占地、堰塘占地，以及菜园占地。值得一提的是，如果农民无法在自己的建房占地周围延伸以获得堰塘、菜园等占地，而是在其他地方获得了该占地，则农民不会将这样的占地表述为自己宅基地的一部分。
宅基地是一个生态系统，除了建房占地，其他各部分都在农民的生产生活中发挥重要作用。林园地用于种植竹木，一方面用于挡风，另一方面可以利用竹木制作生产工具；禾场是晾晒谷物的地方；堰塘在上世纪90年代以前为农民提供生活用水，农民通过打井获取生活用水以后，堰塘主要用于农业灌溉；菜园地为农民提供四季的蔬果。
如果将上述整个系统的占地都算作农民的宅基地面积，则农民的宅基地面积普遍较大。不过农户的宅基地面积也存在较大差异。以笔者调研过的江汉平原农村为例，一般由祖上遗留下来的宅基地面积最大，约3000～4000平方米；由自留地转化而来的宅基地占地面积次之，约1000～2000平方米； 这一类宅基地本身建筑占地面积并不大，但由于伴丘陵而居，农民逐步将一些荒山也算作自己的宅基地面积，这使得农户的宅基地面积得以扩大。农民向公路边或者集镇边迁移，通过与他人换地或者向他人购买而获得的宅基地面积最小，约200～500平方米。
（2）宅基地产权权能
从农民对宅基地的利用来看，其所拥有的宅基地产权权能是极其丰富的，几乎涵盖占有、使用、收益、处分的全部内容。
首先，占有和使用是农民在实践中享有的最基本的宅基地产权权能。在农民看来，农户个体对自己宅基地范围内土地的利用有完全的自主决定权，他人没有任何理由干涉。建房当然是对宅基地最基本的利用了，除此以外，农户会根据家庭的需要对宅基地进行灵活安排。比如笔者在Y村调研时发现：最近几年，不少农户将原先的禾场地开垦出来用于耕种，这种情况出现的原因一般是农户家庭的耕种面积减小，不再需要大面积的禾场用地，因而选择复垦耕种的方式对禾场地进行利用；还有一些迁移到新址居住的农户，自行将原先破损的老房屋拆除并对原先的宅基地复垦以进行耕种。
其次，虽然宅基地产权的收益权能在村庄中存在，但并不多见。农户需要通过出租房屋的方式实现宅基地产权的收益权能，然而村庄中出租房屋的情形不多，并且由于出租人与承租人之间往往是熟人关系，出租行为不一定能够为出租人带来租金收益。正如笔者在H村调研时看到的，有的家庭长年在外打工，他们愿意将房屋让给同村关系要好的人居住，一般不收取租金，因为入住人可以对房屋进行照料，对于屋主而言算是保管房屋的一种方式。 村庄中的人都有保管照料房屋的生活常识，即房屋只有有人常年居住才能够维持得更好，房屋无人居住，会毁损得更快。
最后，农民拥有对宅基地的处分权能，主要表现为宅基地的继承、转让及赠与。宅基地的继承由于房屋的继承而当然地发生。已经在村庄以外定居的人，有的将自己的房屋及宅基地赠送给亲友，也有的进行转让。农户对房屋及宅基地的转让相对自由，只要买卖双方达成合意，交易就算完成，村集体一般不进行干预。笔者在对村庄的宅基地流转情况进行考察时发现，农民在签订房屋买卖合同时一般会邀请村组干部到场，村组干部此时仅充当见证人的角色，对买卖合同做出公证。
（3）宅基地产权束
周诚在对我国土地产权构成进行研究时绘制了我国土地产权束的构成图，这个产权束，从形象上来看可称之为“产权树”：首先，土地产权束由土地所有者产权束、土地使用者产权束和土地宏观管理者产权束组成，其中土地所有者产权束居于核心地位，后两者实际上都是对土地所有者产权束的分割；其次，土地所有者拥有的产权权能包括占有、使用、收益和处分，土地使用者拥有的产权权能包括占有、使用、部分收益与部分处分，土地公共管理者拥有的产权权能指的是作为国民经济管理者的国家对于土地在数量、用途等方面进行限制的权能；最后，土地的宏观管理者对土地所有者产权进行强制性分割，土地使用者对土地所有者产权进行契约性分割。 周诚：《论我国土地产权构成》，《中国土地科学》1997年第5期。笔者试图利用这一产权束理论剖析中国农村宅基地“事实产权”的构成。
首先，农户已经将自己想象成为了宅基地的所有者，笔者将这种“事实产权”形态称为“想象的私有化”。因为按照相关法律的规定，农村宅基地的所有者是集体而非个体农户。农户对于宅基地的利用形态表明其是以“所有者”的身份来对宅基地进行使用的，并且实际上，宅基地“事实产权”中“所有者”与使用者是合一的。
其次，农户对宅基地享有的“所有者权利束”受到的唯一限制来自于国家，这表明了土地宏观管理者产权束的存在。对于“所有者权利束”的限制主要表现为农户在建房之前需要办理宅基地使用权证，农户不得占用耕地建房等，农村集体经济组织在这个过程中扮演土地宏观管理者代理人的角色。 最后，集体不享有宅基地产权权能，没有对所有者权利束进行分割。虽然宅基地法律制度规定，宅基地属于农村集体土地的一部分，其所有权主体应当为农民集体，但是在宅基地“事实产权”中，集体组织并未分享宅基地产权。笔者调研的所有村庄都从未发生过集体收回农户宅基地的事件，即使宅基地上的房屋毁损灭失多年，宅基地产权依然归属农户个体。 当然，这也并不绝对，村庄也确实存在村级组织“收回”宅基地的情况：村庄中的五保户，如果是享受集体福利（国家福利）进行养老，由村级组织负责安葬，则该五保户的房屋及宅基地在其过世以后，由村集体享有所有权。但是这种情形下的“收回”实际上是村集体对五保户财产的继承。
2宅基地的利用模式
农户对于宅基地的利用由于宅基地的区位不同而呈现差异性。因而有必要根据宅基地所处的地理区位不同，将宅基地分为具备区位优势与不具备区位优势两种。在村庄中具备区位优势的宅基地，指的是位于道路两旁或者接近小集镇而能够享受到学校、医疗便利区域的宅基地，而村庄中大部分的宅基地都位于公共品匮乏的区域，称之为不具备区位优势的宅基地。
首先，不具备区位优势的宅基地闲置率并不算高。虽然当前村庄中有大量的人口外出务工，但是由于一部分劳动力是季节性外出务工（农忙时节务农，农闲时节务工），所以他们的房屋只是在农闲时节空置，不能算作闲置；还有一部分家庭是年轻人外出务工，年长者在村务农，农村的房屋由家庭中的老年人居住，亦没有闲置；常年全家在外务工的家庭，在村的房屋出现较长时间的闲置，已经迁出村庄的人在村的房屋才算真正闲置。
其次，不具备区位优势的闲置宅基地主要呈现自然荒废、复垦利用以及转让等几种状态。事实上，随着村庄中在外定居人口的增加，在这些不具备区位优势的区域，拥有闲置房屋的农户都希望能够将自己的房屋转让出去，但是往往缺乏购买者，即使村庄中有一些出售房屋及宅基地的案例，其交易价格一般都不及房屋的建造成本。 吴秋菊：《论宅基地使用权流转的隐形市场——基于江汉平原X村和X集的比较分析》，《华中农业大学学报》2013年第2期。对于宅基地上的房屋已经倒塌或者接近倒塌的情况，不少户主选择自主复垦宅基地，然后用于种植树木。值得一提的是，这些区域的宅基地流转中出现了农户将自己的承包地连同房屋及宅基地一齐转让的现象，将此称之为村庄中的“搭地售房”现象。在搭地售房中，附带的耕地一般也是有交易价格的，而耕地质量是决定房屋能否销售出去以及房屋销售价格的关键因素。不过，正如笔者在H村调研时看到的，即便附加了耕地，当前依然是想要出售房屋的人多，而想要购买的人少。在S村，还出现了农户购买他人宅基地用于耕种的情形。 林辉煌：《江汉平原的农民流动与阶层分化：1981～2010——以湖北曙光村为考察对象》，《开放时代》2012年第3期。
最后，在具备区位优势的区域，完全没有宅基地闲置的现象，宅基地流转频繁，并且大多能够为宅基地使用权人带来较高的经济收益。比如笔者所调研的H村，围绕着一个集市有一片农户集中居住的区域，该集市有直达县城的公交车，还有小学、商店等各类基础设施，这对于周围的村民产生了极大的吸引力，村民在重建房屋时都希望能够迁移至这片区域居住。
三、宅基地“事实产权”的形塑
农村宅基地的“事实产权”是在特定的经济、法律和文化土壤之上滋长出来的，形成了不同于制度设定的产权权能及利用模式。在形塑宅基地“事实产权”的过程中，土地市场、制度规范和历史惯习发挥了至关重要的作用。
1土地利用与土地市场
巴泽尔的研究表明，产权的界定是一个不断演进的过程。随着新信息的获得，资产的各种潜在有用性被技能各异的人们发现，并且通过交换他们关于这些有用性的权利而实现其有用性的最大价值。 [美]巴泽尔：《产权的经济分析》，费方域、段毅才译，上海人民出版社，1997年，第3页。受此启发，关于土地产权的研究也可以从土地的利用形态展开讨论，不过笔者在此仅对土地最主要的两种利用方式——耕种与建设——进行讨论。
土地用于耕种，土地上即产生了由耕地地租决定的利益量，而农地产权制度则要确定一个关于该利益量在各主体之间的分配规则。与之相似，土地如果用于建设，则产生由建设用地地租决定的利益量，建设用地产权制度亦要产生该利益量的分配规则。需要指出的是，建设用地地租与耕地地租存在差异：建设用地地租没有耕地地租中的绝对地租作为组成部分，其特征是“位置对级差地租具有决定性的影响，土地固定资本的增加也会提高建筑地段的级差地租”。 周诚：《土地经济学原理》，商务印书馆，2003年，第323页。
土地市场的形成为建设用地地租利益的实现创造了条件。一方面，土地市场为建设用地地租利益的实现搭建了平台，只有通过土地市场进行交易，建设用地的地租利益才能得到显性化的体现；另一方面，土地市场的供求关系是建设用地地租利益实现程度的决定条件，也就是说，不同的供求关系下建设用地地租利益实现的效果是不一样的。
在普通村庄中，一些具备区位优势的区域可以产生作为建设用地的土地级差地租，并且形成一定的土地市场。普通农村建筑用地的地租主要是由于土地固定资本的增加而产生的级差地租，这里土地固定资本的增加主要指的是道路、学校、医院等公共设施的建设，虽然这些都不是由个体农户直接提供的，但是这些基础设施产生了该地段的土地作为建设用地的价值。 一般农村（相对于城郊农村及镇郊农村而言）的建设用地地段的地租受其所处的位置的影响较小，由于距离城市的距离比较远，城市的扩张对于这些区域的建设用地地段的地理位置并没有发生很大的改变，即城市的扩张很难说使得这些区域的地理位置变好。并且由于这些区域所具备的公共品优势，形成了周围的村民对于这片区域建设用地的需求，而在这片区域的老住户想要转手自己的房屋及宅基地时，宅基地基本的供求关系得以实现，因而在普通村庄中具备区位优势的区域也能够形成宅基地流转市场，这是H村小集市的建设用地市场得以形成的内在逻辑。 不过，在普通农村不具备区位优势的区域，建设用地的土地市场基本没有发育起来。一方面，不具备区位优势的区域，农民的宅基地只具备极少的甚至不具备建设用地的级差地租。这正是笔者在村庄考察时看到的，农民难以对宅基地作为建设用地的价值进行判断，相反，他们只能够参考土地的耕种价值对宅基地的价值进行判断，而据此参考标准，农民认为宅基地的价值是不及耕地的。另一方面，在城市化进程中，越来越多的人口由村庄流向城市，在村庄中想要转让房屋及宅基地人多，而想要购买者少之又少。这在江汉平原的村庄中表现的尤为明显，江汉平原属于典型的“原子化”地区，村民对于村庄缺乏归属感。 贺雪峰：《村治模式：若干案例研究》，山东人民出版社，2009年，第32～34页。所以，当地村庄中虽然出现了宅基地流转的案例，但是多发生在人口流动较小的上世纪八九十年代，近年来村庄中的房屋“市场”则是供过于求。因此，在这样的不具备区位优势的区域，实际上很难发育出建设用地土地市场。
在城市郊区，由于城市的扩张，该片区域的土地成为城市扩张所需要建设用地的储备资源，从而形成了用于建设的土地市场。城市郊区建筑地段的土地的地租受地理位置的影响非常直接，城市的扩张使得该区域的级差地租提升，此外城市向外扩张也会带来对该地段土地固定资本投入的增加，从而提升该地段的土地级差地租。
综上，只有当土地用于建设，建筑地段的土地市场发育起来的时候，才逐步产生了对作为建设用地的土地的产权利益进行分配与确定的必要。
2宅基地制度考量
宅基地法律制度属于制度产权的范畴，国家通过法律规范对宅基地产权进行塑造，这是宅基地产权自上而下的型塑渠道。根据《物权法》及相关法律规定，我国的宅基地产权制度以农民集体享有宅基地所有权和农户享有使用权为基本形态。
首先，宅基地的所有权人是农民集体。农民集体拥有的所有者产权束是宅基地产权中最为根本的，包括对宅基地的占有、使用、收益和处分的权能。但是为了发挥宅基地作为农民最基本的福利保障功能，集体将大量的权能让渡给了拥有使用权的农户。集体作为宅基地的所有权人，其享有最基本的两项权能是收益与收回权能，宅基地的社会保障性质使集体放弃了收益权能，但是按照法律规定，其依然享有“收回权”，即在满足一定的条件下，集体是能够将农户使用的宅基地收回的，“收回权”是为了保障集体范围内的宅基地的集约节约利用。 最早对“收回权”进行规定的是1982年由国务院颁布的《村镇建房用地管理条例》，但是该条例于1986年被《土地管理法》明令废止；1995年由国土资源部出台的《确立土地所有权和使用权的若干规定》规定了一些集体收回宅基地的办法。
其次，农户拥有宅基地使用权。按照一般的产权理论，农户拥有的宅基地使用权产权束包括占有、使用、部分收益与部分处分的权能。基于法理，使用权人的处分权只要不影响到土地所有权人权利的实现就应当是合理的。但是，为了维持宅基地的社会保障功能，我国宅基地相关法律制度对农民的宅基地使用权流转进行了限制，目的是为了维持农民与作为社会保障的宅基地之间的稳定关系。
最后，国家具有土地的宏观管理者与所有者的双重身份。国家作为土地的宏观管理者，对土地所有者的产权进行一定的分割具备天然合理性，在现代国家中不可能有完全不受国家管控的土地权利。需要指出的是，在我国城乡二元的土地制度格局中，国家实际上也分享了一部分农村土地的所有权，这其中就包含了对宅基地所有权的分享。在我国，由于国家完全掌控土地的一级市场，国家获取土地由集体转为国有过程中的垄断利益，这表明即使是除去国家的土地宏观管理者身份，农民集体也非集体土地唯一的所有权人。
3惯习的力量
惯习是影响地权分配的一个因素，它是包含村庄文化、习俗等在内的意涵丰富的概念。惯习通过自下而上的渠道影响地权分配，成为型塑宅基地“事实产权”的重要因素。
首先，文化习俗对土地产权有直接影响，它能够生产出人们对地权的认知体系，这正是张小军所表达的“象征地权”。文化习俗对地权的影响在华南宗族性的村庄 贺雪峰：《村治模式：若干案例研究》，山东人民出版社，2009年，第32～34页。中体现尤为明显，在宅基地产权方面亦有体现。2013年6月，笔者在桂东南的几个村庄考察时发现，当地极少发生房屋买卖与宅基地流转的案例，即使村庄中有大量闲置的老宅。深究其原因：一方面是由于当地村庄中的老宅常是父辈遗留给数个儿子的，多子共有增加了财产处分的难度；另一方面是由于当地村民持有深厚的鬼神信仰传统，他们一致认为已过世的长辈是一直生活在老宅中的，在世的人处分房屋会导致自己的祖宗失去居所。在宗族文化传统下，当地发育出复杂的祖业产权体系：房屋及宅基地是“祖业”，其所有权的主体是由血缘关系形成的一个团体，该团体由已经过世的祖先、现世的个体以及尚未出生的子孙后代共同组成，因而现世的个体实际上对于“祖业”没有完整的处分权。由此可见，村庄的文化传统对地权（包括宅基地产权）的塑造发挥着重要的作用。当然，传统文化已经打破消散的村落，例如江汉平原，则很难再生产出这种由文化产生的地方性产权认同了。
其次，对于传统文化早已消散的村庄，房屋与宅基地以家庭为单位的私有产权意识也会自然地发育出来。在中国农村社会，家庭是生产与生活的基本单位，这使得产权的自发塑造是以有利于家庭的发展为目标的。并且村庄中房屋的建设常常也是在家庭成员的共同努力下完成的，这也为家庭成员共同享有房屋产权奠定了基础，宅基地产权则被看作是为房屋产权服务的。因此，与房屋产权一体的宅基地产权性质显然是最为理性的选择。这种朴素的产权观念在江汉平原的村庄中体现得非常明显。笔者在江汉平原J市调研的村庄就很具有典型性，这几个村庄均位于低丘陵地带，当地村民一般伴山（丘陵）而居，居住相对分散；少数村民小组曾在上世纪70年代进行过规划建设，村民居住相对紧密；而大多数村庄的村民都呈散居或者小范围聚居的居住格局，农民对于宅基地产权的家庭所有观念具有很强的稳定性。 实际上，无论是 “祖业观念”还是家庭产权观念，在本质上都属于笔者所讲的产权“私有化想象”。在中国农民的观念世界和日常生活中，宅基地产权向来就是“私有的”，是祖先遗留下来并仅供自己家庭使用的产业。
4“事实产权”中的基层组织
在土地市场对宅基地权能的配置基础之上，宅基地“事实产权”的塑造主要有两条路径：一条是自上而下的制度塑造路径，一条是自下而上的惯习塑造路径，二者互动产生“事实产权”形态。而二者互动的关键在于基层组织，原因在于基层组织大多数时候都充当着“事实产权”执行人的角色。一方面，基层组织作为国家权力的末梢，国家对宅基地产权进行规定的政策、法律法规只有通过基层组织才能在村庄中获得实施；另一方面，村庄惯习能否得到执行也由这个权力组织决定。比如，当基层组织处理村庄中的宅基地纠纷时，纠纷解决的规则往往需要基层组织通过吸纳国家规则（法律规则）与地方惯习进行重新确定，如此则可能产生新的宅基地产权规则。
宅基地产权制度中国家规则与地方惯习的互动，会由于基层组织扮演角色的不同而产生不同的“事实产权”规则。如果基层组织主要扮演国家“代理人”的角色，则在上述两种规则互动过程中，基层组织将偏重于国家规则的执行，在地方惯习与国家规则发生冲突的时候，地方惯习或会受到抑制，最后国家规则获得越来越多的执行，逐渐成为塑造宅基地“事实产权”的主导力量。如果基层组织主要扮演村庄“当家人” 吴毅：《双重边缘化：村干部角色与行为的类型学分析》，《管理世界》2002年第11期。的角色，则在上述两种规则互动的过程中，基层组织会以村庄整体发展为宗旨，进而产生对国家规则与地方惯习规则的选择性吸纳而形成地方性“事实产权”，在这种情况下，国家规则对宅基地产权的塑造作用可能次于地方惯习。如果基层组织是一个独立的利益主体，则会以服务于自身的目标来吸纳国家规则与地方惯习以塑造新的产权制度。当然，以上三种情况只是一种理想化的分类，在实践中基层组织往往不同程度地扮演着这三重角色，使得宅基地“事实产权”形成过程中的国家规则与地方惯习的互动更为复杂。
土地市场的发育程度决定了土地上附着利益量的大小，进而决定了土地产权制度设立的必要性。不仅如此，土地市场的逐步发育，特别是土地上附着的利益量增大的时候，往往会产生利益主体对该利益的争夺，这会导致新的法律制度的出台以对该利益进行分割；另一方面也可能会促成一些新“惯习”的形成，正如郭亮在对江汉平原村庄的土地纠纷进行考察时发现，在文化传统早已消散的村庄中，村民以“祖业权”主张土地权利， 郭亮：《地根政治：制度转轨期的S镇农村地权研究（1998-2009）》，华中科技大学博士学位论文，2010年。而这实际上只是村民在争夺土地利益时的权利话语； 吴秋菊：《祖业观念与中国农地制度的法律实践——基于宗族村庄的法律人类学考察》，中南财经政法大学硕士学位论文，2012年。再一方面，或许也会对基层组织的角色扮演产生影响。也就是说，土地市场的发育对于宅基地“事实产权”的塑造意义更大了。
基于以上思路，可以对江汉平原村庄“私有化”的宅基地产权秩序形成新的理解。王德福等人用“脱嵌化”概括了江汉平原村庄的治理特征，其所表达的正是当地基层组织悬浮于村庄社会的治理状况。 王德福、林辉煌：《地方视域中的国家政权建设：实践与反思》，《中国农业大学学报》（社会科学版）2011年第12期。事实上江汉平原村庄基层组织自身的角色扮演更加偏重于一个独立的利益体，这使得村庄的治理结构相对松散。松散的基层组织会根据自身能否获利来考量对宅基地法律制度的执行，而在江汉平原的村庄，宅基地土地市场发育迟缓，宅基地上的利益附着量小之又小，基层组织完全没有争夺的积极性，所以基层组织在宅基地法律法规的执行上表现出消极的态度。而这正好为当地农民形成以家庭为单位的宅基地“私有”产权观念提供足够的空间。
有趣的是，江汉平原村庄产生了如此“私有化”的宅基地“事实产权”形态，但是却没有发生理论设想中宅基地要素的活跃流动，当地绝大多数农民都难以通过宅基地流转实现财产性收益。究其原因，是在于土地市场的不完全性 周诚：《土地经济学原理》，商务印书馆，2003年，第283～287页。决定了活跃的建设用地市场只能在一些特定的区域出现，土地不可移动的自然属性决定了村庄中即使有再多的宅基地也无法满足其他特定区域的用地需求，一般的村庄根本难以发育出建设用地市场。由此可以看到，试图通过宅基地产权制度的私有化来增加农民的财产性收益只能是一种空想。
四、结论
综上所述，宅基地“事实产权”所要表达的是存在于宅基地之上的产权权能的配置形式。建设用地土地市场的发育对于宅基地上所附着的利益量具有决定性的影响，它将激活宅基地上的利益主体对宅基地产权进行界定的积极性，因而可将土地市场视为宅基地“事实产权”界定的前置性条件。宅基地“事实产权”的形塑一方面受自上而下法律制度的影响，另一方面受自下而上地方惯习的影响，市场、制度与惯习的互动最终产生了实践形态的宅基地产权。宅基地产权制度的目标是要实现宅基地资源的有效利用，这一方面要求宅基地产权利益的公平分配，另一方面要求宅基地资源的高效率配置。本文从“事实产权”的角度出发来讨论宅基地问题，最终也是要关注宅基地资源的有效利用问题。
将西方新制度经济学的产权理论引入到我国的土地问题研究，不能仅停留在对理论结论的引进上，更需要重视的是研究方法的引进。事实上，新制度经济学常使用案例阐释的方法，大量的理论分析是在对一个完整经验的剖析中展开的，这是一种经验本位的研究方法。回到土地问题的讨论上来，当前绝大多数研究仅限于讨论当前制度设置的若干不合理之处，进一步的提问，如“如此‘不合理’的制度是如何运行的，是如何维系的？”却无人问津。当我们将对于土地产权（包括宅基地产权）的研究拉回到经验层面进行考察的时候，会发现产权并不与制度产权等同，从经验中生长出来的研究让我们对实践的复杂性有了更充分的认识，也会对当前的制度产权讨论产生更加清晰的认识。
型塑宅基地“事实产权”的三要素及其互动在不同的区域呈现出差异性，进而使得宅基地“事实产权”也表现出区域差异性。根据近年来笔者在全国多地开展的宅基地调研情况来看，在中部的原子化村庄（如江汉平原），宅基地的“事实产权”形态以农户对宅基地产权的“户有”为核心内容，这与当地传统文化的消解，以及松散的基层组织结构有直接的关系；在华南宗族型村庄，宅基地“事实产权”形态以宅基地的“祖有”观念为核心内容，这与当地保存完整的宗族文化、以及发挥“当家人”作用的村级组织存在必然联系。
宅基地“事实产权”形态还清晰展示了宅基地问题所存在的区位差异性。首先是位于城镇郊区等具备区位优势的宅基地，该区域的宅基地产生了作为建设用地的土地级差收益， 贺雪峰：《地权的逻辑II：地权变革的真相与谬误》，东方出版社，2013年，第35～43页。对于该地段的宅基地产权制度的构建需要探讨该级差收益的分配办法；其次是普通农村不具备区位优势的宅基地，这些宅基地随着城市化的发展而不断退出（宅基地转为耕地或林地）是必然的趋势，这个区域面临的宅基地产权问题是构建良好机制以引导村庄宅基地的退出；最后则是普通村庄具备一定区位优势的宅基地，如公路沿线及集镇周边的宅基地，这些地段的宅基地需求多，对于该区域土地产权制度的设计，是引导农民集中居住，而这是新农村建设和城乡统筹建设的重要内容。
作者单位：华中科技大学法学院
责任编辑：韩海燕