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摘要：继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制，这是国有企业改革和行政管理体制改革乃至整个经济管理体制改革的重大突破。本文从国有资产管理的现状、目标、框架及思路、对策与建议等方面进行了深入而全面的论述。观点鲜明，值得参考。
关键词：国资；监管；运营
中图分类号：F20 文献标识码：A 文章编号：1006—3315(2009)03—147—002
继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制，这是国有企业改革和行政管理体制改革乃至整个经济管理体制改革的重大突破。随着我国经济体制改革的不断深化，推进国有、集体企业改革和加强行政事业性国有资产监督管理等任何大的举措都涉及国有资产管理和变动，构建新型国有资产管理体制改革已大势所趋、势在必行。现就构建新型国有资产管理体制提出一些对策与建议。
一、国有资产管理的重要意义与现状
改革国有资产管理体制，是进一步深化经济体制改革的重大任务，它开启我国国有资产管理体制改革的新的历史阶段，国有资产管理体制改革的目标、手段和方式是：(1)目标：权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合；(2)手段：建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益的国有资产管理机构；(3)方式：关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人责任；其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人责任。这在我国改革开放史上，具有极其深远的划时代的现实意义和历史意义。
我国现行国有资产管理的现状是；体制不健全、多头管理、职责不清、管理乏力，形成各部门只有权力，没有责任、风险，更没有人或机构最终对国有资产真正负责。资产流失严重，弊端丛生、令人堪忧。具体表现在：
(一)所有者缺位。按现行的国有资产管理体制，国家资产为国家统一所有，由国务院代表国家履行出资人职责，国有资产不归地方政府所有，地方政府仅代表国家进行管理，不是所有者。因此，政府就无法对企业和事业单位履行出资人职责，这就造成了所有者的缺位和空位。
(二)管理权分散。例如，县区国有资产的所有权权能的行使基本上在发改委、财政局、组织部、经贸委等部门之间分割，即发改委管立项，经贸委管日常运营，劳动和社会保障部门管劳动与工资，财政部门管资产登记和处理，组织人事部门管经营者任免。这种体制被称之为“五龙治水”。如此管资产、管人和管事相分割的体制，很容易形成各个部门都以所有者身份对企业发号施令，一旦出了问题。又互相推诿扯皮。而且由于部门间权责不清，致使国有资产的保值增值、防止流失的责任无人承担。行政事业单位的国有资产管理。亦无人问津，出现断层或擅自做主。随意处置国有资产，漏洞甚大。
(三)使用效率低下。国有资产作为一种资产，也要求具有增值的内在要求，经营性国有资产更是如此。而事实上，国有资产低效使用的问题一直都很严重。一方面在资产购置上存在随意乃至盲目性，盲目追求“高精尖”、“功能全”、“技术含量高”，提前更新，使大量尚能使用的设备处于闲置状态。例如，高级轿车、CT专用设备、微机、电脑笔记本等。不及时地对资产进行保养、检修、维修。甚至使许多资产无法继续使用或超常规、破坏性使用，造成设备快速老化，影响资产的使用效果和寿命。另一方面，又通过技改项目向政府要钱。投资兴建和购置资产，而且没有超前意识，购置一些淘汰设备、过期产品，许多新投入的资产使用效率低下问题，从而影响了资产管理效能。同时行政事业单位的资产配置不当和资产闲置。资源浪费严重，资产处置效率低下，流失严重。
(四)监管乏力。国有资产分布在各个行业、各个领域，分布范围甚广。虽然各权能所有者从人事任免、业绩衡量、综合考核、薪酬计划、重大决策、效能审计和资本经营预算等方面实施了全方位的管理，但实际上要对广泛分布在一般竞争性领域和行政事业性的国有资产进行有效管理，是十分困难的。监管缺乏有效性的问题相当突出，资产占有权和处罚权实际上落在了行政企事业单位。有些资产占有、经营单位瞒报国有资产数额；有些乘改革改制机制之机，擅自做主，随意或低价处置国有资产；有些是半卖半送或明售暗赠，私分国有资产；更有甚者大胆妄为，中饱私囊，大肆侵吞国有资产。国有资产在逐步的被消耗和吞噬，流失的速度相当惊人。
(五)有效性存在缺陷。现行的国有资产管理体制从有效性的角度看，有四个明显的问题：首先是不利于在保持国有制的前提下形成多元化市場主体；二是不利于推进企业改制产权重组。三是难以适应现代《公司法》界定的职权投资和股东权利要求；四是不利于进一步加大行政事业单位国有资产的监督力度。
针对上述，当务之急是要打破这种“五龙治水”的分散格局，建立新型的国有资产管理体制及专司职能机构，从体制上确保国有资产的保值增值，防止国有资产严重流失。
二、构建新型国有资产管理体制的目标设想和基本框架
(一)新型国有资产管理体制的目标设想
我们认为，国有资产管理体制改革的总目标应确定为：建立国有资产运营主体；完善国有资产基础性管理制度；强化国有资产监督体系，形成有效的国有资产管理、监督和运营新体制；促进国有企业战略性重组，把企业做大做强，使其成为新型工业化和市场化主体；建立行政事业性国有资产调剂中心和信息化管理系统，加强对非经营性资产的管理。具体目标有三个：1、提高国有资产的运营效率；2、保证国有资产的安全；3、实现政资分开、政企分开。
(二)新型国有资产管理的基本框架
一般而言，国有资产包括四种类型的资产，即经营性资产、行政性资产、金融性资产和资源性资产。根据国家有关政策，自然资源性资产如土地林业铁路等仍然将保持其独立性。金融性资产由其主管部门即银监会代管。为此，建立的新型国有资产管理部门管辖的重点是：以企业资产为主的经营性资产和行政事业单位的非经营性资产。依据其管辖范围，应建立三级管理机构。第一层级是代行所有者权利的专职机构，第二层级是国有资产运营机构(中间层公司)，第三层级是国有资产的具体经营和参与单位，主要是工业企业。即：“国有资产监督管理委员会及其办事机构——国有资产运营机构——企业”三个层级的国有资产管理体制。三个层级逐级负责，同时彼此之间又具有明确的权责划分，以完成国有资产的管理目标。
第一层级：组建国有资产管理委员会，代表各级政府将国有资产的处置权、使用权、收益权、投资权和担保权等权能集中起来行使，并由国资委承担清晰的资本管理责任，实现各级政府经济社会管理职能与国有资产所有者职能的分离，即政资分开。国有资产监督管理委员会成员由政府任命，可以是政府部门的主要领导，也可以是经济理财专家，设立常设办事机构。其职责为：
1、贯彻执行国有资产管理的法律、法规和政策，拟订有关实施 细则，报政府批准后组织实施；
2、制定国有资产管理的各项制度和国有资产总体发展规划和布局；
3、检查、监督国有资产管理的法律、法规和规章制度的执行情况，依法处罚违法行为；
4、决定国有资产运营机构的设立、变更和终止；审批国有资产运营机构的办事机构、人员定额、领导体制；
5、确认国有独资企业和国有控股投资企业董事长、经理、财务总监的任职资格；
6、确认国有资产产权代表资格。指定国有资产的保值增值指标体系，每年与资产运营机构签订《国有资产授权经营责任书》，奖惩国有资产产权代表；
7、按人事管理权限和程序任免、考核和奖惩国有运营机构的经理、副经理和监事会成员；
8、编制国有资产收益预算草案；
9、审查批准国有资产运营机构的长远发展规划、年度经营计划、收益运用计划和重大投资计划；负责组织对其重大投资计划评估论证；
10、审查批准国有资产运营机构的年度运营报告和重大事项报告：
11、监督行政事业单位国有资产的管理工作；
12、监管地方金融企业、集体企业和企业化管理事业单位的国有资产；
13、协助有关部门监督自然资源性国有资产管理工作；
¨、受理有关国有资产管理方面的重大事项报告；
15、法律、法规和政府交办的其他事项。
第二层级：国有资产运营机构(国有资产授权经营公司即中间层公司)。国有资产运营机构是国有资产的产权经营机构，它受国资委的委托，具体经营国有资产，其经营目标是国有资产收益的最大化。中间层公司即国有控股公司，有两种类型：一种是纯粹型的控股经营公司，包括投资管理公司、建设投资控股公司和商贸投资控股公司；二是混合型的控股公司——授权经营集团公司。通过设立国有资产运营公司，实现国有资产所有权与经营权的分离，即政企分开。中间层公司(即资产运营机构)是新的国有资产管理体制的核心，关系到国有资产管理体制改革的成败。中间层公司可以在原主管局的基础上增加，其优点是易于过度，可以加大资本运作力度，提高运营效率，优化资本总量和质量。资产运营机构不是行政机构，是国有控股公司，其以国有资本出资人身份，代表政府对授权范围内的国有资产直接行使资产受益、重大决策和选择经营者等出资人权利，但是不介入国资参与企业(第三层级)的日常经营。
第三层级：国有资产参与企业，即从事生产经营活动的企业。国有独资企业、国有控股企业和国有参股企业。国有资产参与企业与国有资产运营机构之间存在产权关系，它接受国有资产运营机构对自己行使股东权利，但不接受前两层级的行政命令，政企不分的状况有望借此得以解决。
三、加快构建新型国有资产管理体制的思路、对策与建议
(一)建章建制，規范运作，强化管理
1、针对目前国有资产管理中存在的突出问题，制定国有资产管理体制改革方案，经批准后付诸实施；拟定《行政事业单位国有资产管理办法》、《行政事业单位国有资产处置实施办法》、《行政事业单位房屋、店面资产拍租实施办法》等文件、办法、细则，并组织实施。
2、建立行政事业性国有资产调剂中心，建立资产调剂制度，制定调剂办法，对行政事业单位需要新购、新建的资产，首先从现有资产中调剂。可以运用拍卖、联营、租赁等形式实现资产的合理流动，采取激励与惩罚措施相结合方式，促使资产占用单位及时清理闲置资产。
3、建立企业、行政事业单位国有资产信息化管理系统，通过国有资产的使用效率分析，可以发现闲置资产的数量与分布状况。
(二)创新“非转经”国有资产的管理形式，具体为：
1、所有权的集中化管理。改变目前这种财政资金拨付到单位后转化为实物资产，该项资产则为使用单位终极所有的现状，明确占用单位只具有事先与财政(国资)部门约定好用途的使用权，委托管理权。而不拥有所有权。所有权应集中于出资人即政府。从根本上消除旧体制下所有权执行主体多元化所带来的产权不清，权责不明的弊端，在制定上硬化所有者对使用者的制约。
2、使用权的动态化管理。即政府可以依据各单位的实际需要情况与实际占用使用情况。随时进行调剂使用。在财政部门内，设立国有资产总台帐、“国有资本金”专户和受托管理、使用部门的分户帐，记录实物资产总量和分布状况，并进行微机信息化系统管理。
3、收支的预算化管理。资产管理和配置的优化，还应与财政预算收支分配统一起来，才能从根本上解决“非转经”的问题。
(三)摸清家底，明确职责，加大监管力度。要进一步采取强有力的措施，切实加强国有资产监管力度。表现为：
1、对行政事业单位开展清产核资工作。
2、要落实国有资产管理责任。财政(国资)部门与各主管部门要明确职责、分工配套、权责分明，各自负担起资产管理的责任。政府与主管部门签订《非经营性国有资产委托保全管理责任书》、与国有资产运营机构(中间层公司)签定《国有资产授权经营责任书》，切实解决好职责不清、无人管理、无人负责、资产流失严重的问题。
3、规范资产处置行为。无论是什么单位，什么人，只要涉及处置国有资产。都必须报经政府国有资产管理部门批准，并一定要经中介机构对资产进行评估鉴定，通过公开拍卖的形式。公开、公正地处置国有资产。且将处置资产的收益和收入上缴“国有资产”专户，统一集中管理，用于资产更新、重置，扩大再生产。
4、继续加强国有资产管理的基础工作。财政部门要继续依法进行行政、企事业单位国有资产产权界定、产权登记、年度检查，搞好资产统计报告，资产评估管理，加强对国有资产产权变动行为的监督管理。
关键词：国资；监管；运营
中图分类号：F20 文献标识码：A 文章编号：1006—3315(2009)03—147—002
继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制，这是国有企业改革和行政管理体制改革乃至整个经济管理体制改革的重大突破。随着我国经济体制改革的不断深化，推进国有、集体企业改革和加强行政事业性国有资产监督管理等任何大的举措都涉及国有资产管理和变动，构建新型国有资产管理体制改革已大势所趋、势在必行。现就构建新型国有资产管理体制提出一些对策与建议。
一、国有资产管理的重要意义与现状
改革国有资产管理体制，是进一步深化经济体制改革的重大任务，它开启我国国有资产管理体制改革的新的历史阶段，国有资产管理体制改革的目标、手段和方式是：(1)目标：权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合；(2)手段：建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益的国有资产管理机构；(3)方式：关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人责任；其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人责任。这在我国改革开放史上，具有极其深远的划时代的现实意义和历史意义。
我国现行国有资产管理的现状是；体制不健全、多头管理、职责不清、管理乏力，形成各部门只有权力，没有责任、风险，更没有人或机构最终对国有资产真正负责。资产流失严重，弊端丛生、令人堪忧。具体表现在：
(一)所有者缺位。按现行的国有资产管理体制，国家资产为国家统一所有，由国务院代表国家履行出资人职责，国有资产不归地方政府所有，地方政府仅代表国家进行管理，不是所有者。因此，政府就无法对企业和事业单位履行出资人职责，这就造成了所有者的缺位和空位。
(二)管理权分散。例如，县区国有资产的所有权权能的行使基本上在发改委、财政局、组织部、经贸委等部门之间分割，即发改委管立项，经贸委管日常运营，劳动和社会保障部门管劳动与工资，财政部门管资产登记和处理，组织人事部门管经营者任免。这种体制被称之为“五龙治水”。如此管资产、管人和管事相分割的体制，很容易形成各个部门都以所有者身份对企业发号施令，一旦出了问题。又互相推诿扯皮。而且由于部门间权责不清，致使国有资产的保值增值、防止流失的责任无人承担。行政事业单位的国有资产管理。亦无人问津，出现断层或擅自做主。随意处置国有资产，漏洞甚大。
(三)使用效率低下。国有资产作为一种资产，也要求具有增值的内在要求，经营性国有资产更是如此。而事实上，国有资产低效使用的问题一直都很严重。一方面在资产购置上存在随意乃至盲目性，盲目追求“高精尖”、“功能全”、“技术含量高”，提前更新，使大量尚能使用的设备处于闲置状态。例如，高级轿车、CT专用设备、微机、电脑笔记本等。不及时地对资产进行保养、检修、维修。甚至使许多资产无法继续使用或超常规、破坏性使用，造成设备快速老化，影响资产的使用效果和寿命。另一方面，又通过技改项目向政府要钱。投资兴建和购置资产，而且没有超前意识，购置一些淘汰设备、过期产品，许多新投入的资产使用效率低下问题，从而影响了资产管理效能。同时行政事业单位的资产配置不当和资产闲置。资源浪费严重，资产处置效率低下，流失严重。
(四)监管乏力。国有资产分布在各个行业、各个领域，分布范围甚广。虽然各权能所有者从人事任免、业绩衡量、综合考核、薪酬计划、重大决策、效能审计和资本经营预算等方面实施了全方位的管理，但实际上要对广泛分布在一般竞争性领域和行政事业性的国有资产进行有效管理，是十分困难的。监管缺乏有效性的问题相当突出，资产占有权和处罚权实际上落在了行政企事业单位。有些资产占有、经营单位瞒报国有资产数额；有些乘改革改制机制之机，擅自做主，随意或低价处置国有资产；有些是半卖半送或明售暗赠，私分国有资产；更有甚者大胆妄为，中饱私囊，大肆侵吞国有资产。国有资产在逐步的被消耗和吞噬，流失的速度相当惊人。
(五)有效性存在缺陷。现行的国有资产管理体制从有效性的角度看，有四个明显的问题：首先是不利于在保持国有制的前提下形成多元化市場主体；二是不利于推进企业改制产权重组。三是难以适应现代《公司法》界定的职权投资和股东权利要求；四是不利于进一步加大行政事业单位国有资产的监督力度。
针对上述，当务之急是要打破这种“五龙治水”的分散格局，建立新型的国有资产管理体制及专司职能机构，从体制上确保国有资产的保值增值，防止国有资产严重流失。
二、构建新型国有资产管理体制的目标设想和基本框架
(一)新型国有资产管理体制的目标设想
我们认为，国有资产管理体制改革的总目标应确定为：建立国有资产运营主体；完善国有资产基础性管理制度；强化国有资产监督体系，形成有效的国有资产管理、监督和运营新体制；促进国有企业战略性重组，把企业做大做强，使其成为新型工业化和市场化主体；建立行政事业性国有资产调剂中心和信息化管理系统，加强对非经营性资产的管理。具体目标有三个：1、提高国有资产的运营效率；2、保证国有资产的安全；3、实现政资分开、政企分开。
(二)新型国有资产管理的基本框架
一般而言，国有资产包括四种类型的资产，即经营性资产、行政性资产、金融性资产和资源性资产。根据国家有关政策，自然资源性资产如土地林业铁路等仍然将保持其独立性。金融性资产由其主管部门即银监会代管。为此，建立的新型国有资产管理部门管辖的重点是：以企业资产为主的经营性资产和行政事业单位的非经营性资产。依据其管辖范围，应建立三级管理机构。第一层级是代行所有者权利的专职机构，第二层级是国有资产运营机构(中间层公司)，第三层级是国有资产的具体经营和参与单位，主要是工业企业。即：“国有资产监督管理委员会及其办事机构——国有资产运营机构——企业”三个层级的国有资产管理体制。三个层级逐级负责，同时彼此之间又具有明确的权责划分，以完成国有资产的管理目标。
第一层级：组建国有资产管理委员会，代表各级政府将国有资产的处置权、使用权、收益权、投资权和担保权等权能集中起来行使，并由国资委承担清晰的资本管理责任，实现各级政府经济社会管理职能与国有资产所有者职能的分离，即政资分开。国有资产监督管理委员会成员由政府任命，可以是政府部门的主要领导，也可以是经济理财专家，设立常设办事机构。其职责为：
1、贯彻执行国有资产管理的法律、法规和政策，拟订有关实施 细则，报政府批准后组织实施；
2、制定国有资产管理的各项制度和国有资产总体发展规划和布局；
3、检查、监督国有资产管理的法律、法规和规章制度的执行情况，依法处罚违法行为；
4、决定国有资产运营机构的设立、变更和终止；审批国有资产运营机构的办事机构、人员定额、领导体制；
5、确认国有独资企业和国有控股投资企业董事长、经理、财务总监的任职资格；
6、确认国有资产产权代表资格。指定国有资产的保值增值指标体系，每年与资产运营机构签订《国有资产授权经营责任书》，奖惩国有资产产权代表；
7、按人事管理权限和程序任免、考核和奖惩国有运营机构的经理、副经理和监事会成员；
8、编制国有资产收益预算草案；
9、审查批准国有资产运营机构的长远发展规划、年度经营计划、收益运用计划和重大投资计划；负责组织对其重大投资计划评估论证；
10、审查批准国有资产运营机构的年度运营报告和重大事项报告：
11、监督行政事业单位国有资产的管理工作；
12、监管地方金融企业、集体企业和企业化管理事业单位的国有资产；
13、协助有关部门监督自然资源性国有资产管理工作；
¨、受理有关国有资产管理方面的重大事项报告；
15、法律、法规和政府交办的其他事项。
第二层级：国有资产运营机构(国有资产授权经营公司即中间层公司)。国有资产运营机构是国有资产的产权经营机构，它受国资委的委托，具体经营国有资产，其经营目标是国有资产收益的最大化。中间层公司即国有控股公司，有两种类型：一种是纯粹型的控股经营公司，包括投资管理公司、建设投资控股公司和商贸投资控股公司；二是混合型的控股公司——授权经营集团公司。通过设立国有资产运营公司，实现国有资产所有权与经营权的分离，即政企分开。中间层公司(即资产运营机构)是新的国有资产管理体制的核心，关系到国有资产管理体制改革的成败。中间层公司可以在原主管局的基础上增加，其优点是易于过度，可以加大资本运作力度，提高运营效率，优化资本总量和质量。资产运营机构不是行政机构，是国有控股公司，其以国有资本出资人身份，代表政府对授权范围内的国有资产直接行使资产受益、重大决策和选择经营者等出资人权利，但是不介入国资参与企业(第三层级)的日常经营。
第三层级：国有资产参与企业，即从事生产经营活动的企业。国有独资企业、国有控股企业和国有参股企业。国有资产参与企业与国有资产运营机构之间存在产权关系，它接受国有资产运营机构对自己行使股东权利，但不接受前两层级的行政命令，政企不分的状况有望借此得以解决。
三、加快构建新型国有资产管理体制的思路、对策与建议
(一)建章建制，規范运作，强化管理
1、针对目前国有资产管理中存在的突出问题，制定国有资产管理体制改革方案，经批准后付诸实施；拟定《行政事业单位国有资产管理办法》、《行政事业单位国有资产处置实施办法》、《行政事业单位房屋、店面资产拍租实施办法》等文件、办法、细则，并组织实施。
2、建立行政事业性国有资产调剂中心，建立资产调剂制度，制定调剂办法，对行政事业单位需要新购、新建的资产，首先从现有资产中调剂。可以运用拍卖、联营、租赁等形式实现资产的合理流动，采取激励与惩罚措施相结合方式，促使资产占用单位及时清理闲置资产。
3、建立企业、行政事业单位国有资产信息化管理系统，通过国有资产的使用效率分析，可以发现闲置资产的数量与分布状况。
(二)创新“非转经”国有资产的管理形式，具体为：
1、所有权的集中化管理。改变目前这种财政资金拨付到单位后转化为实物资产，该项资产则为使用单位终极所有的现状，明确占用单位只具有事先与财政(国资)部门约定好用途的使用权，委托管理权。而不拥有所有权。所有权应集中于出资人即政府。从根本上消除旧体制下所有权执行主体多元化所带来的产权不清，权责不明的弊端，在制定上硬化所有者对使用者的制约。
2、使用权的动态化管理。即政府可以依据各单位的实际需要情况与实际占用使用情况。随时进行调剂使用。在财政部门内，设立国有资产总台帐、“国有资本金”专户和受托管理、使用部门的分户帐，记录实物资产总量和分布状况，并进行微机信息化系统管理。
3、收支的预算化管理。资产管理和配置的优化，还应与财政预算收支分配统一起来，才能从根本上解决“非转经”的问题。
(三)摸清家底，明确职责，加大监管力度。要进一步采取强有力的措施，切实加强国有资产监管力度。表现为：
1、对行政事业单位开展清产核资工作。
2、要落实国有资产管理责任。财政(国资)部门与各主管部门要明确职责、分工配套、权责分明，各自负担起资产管理的责任。政府与主管部门签订《非经营性国有资产委托保全管理责任书》、与国有资产运营机构(中间层公司)签定《国有资产授权经营责任书》，切实解决好职责不清、无人管理、无人负责、资产流失严重的问题。
3、规范资产处置行为。无论是什么单位，什么人，只要涉及处置国有资产。都必须报经政府国有资产管理部门批准，并一定要经中介机构对资产进行评估鉴定，通过公开拍卖的形式。公开、公正地处置国有资产。且将处置资产的收益和收入上缴“国有资产”专户，统一集中管理，用于资产更新、重置，扩大再生产。
4、继续加强国有资产管理的基础工作。财政部门要继续依法进行行政、企事业单位国有资产产权界定、产权登记、年度检查，搞好资产统计报告，资产评估管理，加强对国有资产产权变动行为的监督管理。