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摘 要： 城市规划是国家对城市发展实行宏观调控的重要依据和基本手段，是国家调节城市和区域经济的一种直接或者间接的工具。科学合理的城市规划，将能推动国家的经济结构、 社会结构和空间结构发生深刻的变化。本文笔者对我国城市规划发展等方面提出了若干建议。
关键词： 城市规划； 发展；建议
一、前言
城市规划工作有很强的整体性和综合性，和其他领域的改革一样，城市规划的改革是一个艰巨的系统工程。改进和完善我国的城市规划制度，逐步建立和形成适应市场经济要求的工作框架，需要在正确认识城市规划作用和地位的前提下，运用综合的手段，从经济、法制、 行政、技术等多个方面入手，并从理论和实践两个方面积极尝试，不断探索。
二、 对城市规划作用的思考与认识
在我国城市规划制度创新过程中，这一问题之所以显得更为重要、 更为迫切，原因在于，观念的创新是制度创新的灵魂，城市规划工作能否在不断变化的社会政治环境中有一个正确的定位，规划观念的转变以及规划制度的创新能否保持一个正确的方向，这与我们对城市规划作用的认识有着非常密切的联系。对城市规划作用的正确认识首先必须在城市规划界建立起来，只有这样，才能为城市规划制度创新奠定思想基础。
2.1城市规划对国家发展的作用
在国民经济和社会发展中，城市占据着主导的地位。在快速城市化的大背景下，在科学合理的城市规划的指导下，我国城市将迎来史无前例的大发展时期，并将推动国家的经济结构、 社会结构和空间结构发生深刻的变化。
城市规划是国家对城市发展实行宏观调控的重要依据和基本手段，是国家调节城市和区域经济的一种直接或者间接的工具。在市场经济下，基于对可能的“市场失效”的认识和预设，国家从全社会的整体利益出发，可以通过城市规划对土地使用的管理来干预土地市场的运作。城市规划在调控土地使用和空间资源配置的过程中，体现了国家和政府干预和调整宏观经济发展的意志，因此城市规划本身可以说是一种具有经济意义的活动，可以成为宏观经济的调节手段之一。当然，城市规划对经济关系所起的作用是调节，而不是修正和变革，其发挥作用的空间是限定在特定的社会经济和政治框架之中的。
2.2城市规划对城市发展的作用
城市规划体现了城市的整体利益和公共利益。在城市发展中，城市规划的作用首先表现为对城市各种功能安排、各个利益集团需求的综合平衡作用。
在城市的层面上，作为城市发展的指引和 “蓝图” ，城市规划要确定城市在一定时期内的发展目标、发展方向、发展战略以及空间架构，因而对城市的整体水平和综合竞争力以及可持续发展能力的提升，都是极为重要、不可缺少的。同时，城市规划是编制—实施的连续统一体，规划编制的文件是建设管理的依据，建设管理是实施规划的主要手段和途径，通过对具体建设项目在选址和建设过程中重要环节的管理，达到控制和引导城市发展的目标。在城市建设和实施管理层面，城市规划对土地使用施加的作用，可以分为四种类型：
(1)控制作用：这个作用是城市规划建设管理的主要特征和在社会中形成已久的认知，也是现代城市规划最初的作用。在开发管制实践中，规划管理工作对控制作用的体现是主要的。关注如何能够加强控制，这实质上反映出对城市规划社会作用的基本理解。
(2)引导作用：对有益于改善城市物质环境、有益于形成城市空间秩序的行为给予激励，从而能够更加明确地引导城市建设的方向。引导作用反映了城市规划较为灵活的管理机制，在不损害原则的前提下，激励措施可以加强规划的引导作用，对城市规划的控制效应起到积极的补充作用。
(3)整合作用：城市规划以城市的整体利益和公共利益为准则，对城市土地使用中存在的矛盾进行调节，其实质是对冲突各方利益的平衡。城市规划所具有的综合作用是建立在自身没有直接开发建设利益的基础之上的，因此，需要通过城市规划对土地和空间资源的分配做出判断，使得冲突各方的土地使用活动能够有效纳入到共同接受的规则中来。由此而言，城市规划在价值观和角色定位上超然于利益冲突的各方，是有效发挥城市规划整合作用的基本前提。
(4)保障作用：对于关系到公共物品、 低收入者住房以及那些在社会价值和目标方面有特别意义的土地使用活动，给予土地和空间资源分配方面的优先考虑，通过城市规划的途径对空间资源进行有效的再分配，促进社会分配的公平。保障作用实际体现了政府在社会发展中的作用，是一个社会财富再分配的过程，目的是使城市发展能够兼顾到各种利益。 所以说，城市规划是一种重要的公共政策，不仅要体现政府政策具有的效率，而且要尽可能兼顾和体现政策的公平性。城市规划正是通过控制、引导、整合、保障这四种作用，才使得城市土地使用活动能够既有效率，同时又体现公平，能够符合城市规划所确定的目标。通过城市规划的管理，可以调节各种土地使用活动中的利益冲突，使得土地使用活动的各个主体间的相互作用能够物化为城市空间系统的结构和形态，这构成了城市规划作用发挥的基本逻辑路线。
2.3 城市规划有效作用的标准
城市规划是否正确体现国家整体发展的利益，是否能够服务于城市的整体利益和公共利益，是衡量城市规划作用有效性的重要标准。在实际工作中，许多城市的政府将发展经济作为根本的目标，城市规划部门的工作也在围绕这个目标开展，为了吸引投资，往往不仅简化城市规划审批的程序，同时也在放松规划条件，强调市场的效率，忽视了对城市整体利益和公共利益的考虑，造成公众对规划工作和政府工作公正性的怀疑。因此，有必要明确的是，城市规划作为一种政府行为，在市场经济环境下不仅要考虑对城市经济增长的促进作用，更要有综合的观念，在社会、经济、政治、环境效益方面全面权衡，保障城市的可持续发展能力。
在看待城市规划作用是否有效的问题上，要建立起一个较为完整科学的认识，避免由局部工作中的得失来判定整体上的作用;此外，从根本上来说，体制问题对城市规划地位作用的影响是非常显著的。
2.4城市规划作用的有限性
城市规划实质上是城市发展过程中控制目标偏离的一种作用机制，其技术核心是控制城市土地使用及其变化，以此来调整或建立城市空间系统的秩序，使之符合社会的利益选择和价值导向。应当看到，城市规划只是整个社会发展计划中的一部分，它有自己的作用对象和活动范围，即主要针对的是土地使用的管理，所以城市发展的某种结果无论理想与否，都不应当是城市规划所能决定的，城市规划的作用会表现出一定的有限性，以城市发展中出现的负面问题来判定城市规划的失败是不妥当的，认清这一点非常重要。对城市规划的作用既不能低估，也不能过分夸大，而应当有一个客观的认识。
在规划实务界，对规划的认识也是有一定局限性的。在实际工作中，通常将城市规划作用形象地比作 “龙头” ，这只是表明了在建设决策和实施过程中城市规划所处的位置是一个统率和综合的环节，而在一定程度上影响着城市规划，两者之间存在着一种相互作用的关系，城市规划作用的发挥是建立在合乎整个社会、 经济、政治发展规律，并且正确把握和顺应这些规律的基础之上。
因此，城市规划界对于城市规划作用应当有一个客观的认识和理解，要澄清现今很多的模糊认识，防止各种夸大其辞的做法，太高的目标以及不严格的表达会造成认识混乱和集体的失落感; 但同时又要在体制中积极地争取合理的位置和权限，以更有效地发挥自身的作用。
总的来说，虽然城市规划的作用是有一定限度的，但是城市规划对现实问题的关注并不排斥它所具有的理想性，它貫穿了城市社会实践的不同层次，在社会行动的过程中，从思想层面到实施层面都有一套机制来保障其基本思想、原则得到贯彻。
三、推进我国城市规划制度创新的若干建议
3.1 明确认识，充分发挥城市规划的综合协调和宏观调控能力
随着国民经济持续稳定的发展和改革的进一步深化，随着区域统筹、 城乡统筹等宏观政策的进一步落实和引导，今后一段时间将是我国城市发展的关键时期，对我国国民经济和社会发展关系重大，将会直接影响和决定我国城市的整体水平和综合竞争能力。在科学发展观的框架指导下，高质量地实现建设目标，改善城镇环境质量，同时有效地保护耕地，促进社会和经济的可持续发展，是摆在城市规划工作者面前的任务。在这一过程中，城市规划的地位和作用将日益突出，必须重新正确认识; 应当借鉴和学习传统市场经济国家将城市规划作为政府重要调控手段的成功经验和有益做法，使城市规划真正成为国家对城市发展实行宏观调控的重要依据和基本手段。
此外，城市规划工作直接关系到经济社会的可持续发展问题，健全的城市规划制度不仅可以实现对资源的保护，而且可以促进资源并不意味着城市规划在城市发展中能够起到决定性的作用，因为城市规划所直接作用的城市的各种要素，其发展演变并不都是城市规划所能直接决定的。城市规划为城市发展提供了空间的政策框架，使城市功能在空间上的扩展更加有序，而这种秩序的设定却是由城市发展过程内在的社会、 经济、政治的机制支配的。事实上，城市发展又的增值，维护资源的永续利用，保障资源利用收益的公平分配。因此，城市规划问题丝毫不亚于土地和环境问题，必须把城市规划工作提高到与土地、 环境问题相当的地位来认识。
3.2 转变观念，确立城市规划工作的指导思想和整体思路
在城市化进入加速发展的阶段，我国城市的发展面临着前所未有的复杂性，现阶段既是黄金机遇期，同时又是矛盾多发期。 城市的发展与经济社会环境的关联日益密切，城市化的推进将直接导致城市乃至国家的经济结构、 社会结构和空间结构发生深刻的变化。在这一背景和趋势下，必须积极、 主动地推动城市规划的制度创新。在整个规划工作的指导思想和发展思路上，必须跳出传统的思维和认识框架，转变观念，避免把城市规划简单地等同于城市建设;必须认识到城市规划不同于工程设计，不能认为规划编制完成之后 “按蓝图实施” 就行;必须跳出工程技术或建筑学的狭隘思路的局限，自觉接受法律、 行政、 经济、 社会等知识的交叉渗透。在实践中，要努力转变城市规划工作的思路和观念，改变 “重编制轻管理、 重技术轻政策、 重行政轻法制、 重建设问题轻土地问题”的传统思维定势，重视规划的实施管理问题，重视规划的公共政策属性，重视土地的调控问题。
3.3 尽快建立和完善我国的地域空间规划体系
作为城市规划制度创新的一个根本性目标，从实施可持续发展战略的角度出发，必须尽快建立和完善以国土规划、 区域规划和城市规划为中心的地域空间规划体系，加大中央政府宏观规划事权的控制力度，以切实加强整个地域空间规划的综合协调职能，加强国家对区域和城市在地域空间规划方面的宏观调控管理，确保国民经济和社会发展计划(规划)在空间地域上落到实处。
3.4 从改进和完善规划编制体系入手，持续推动城市规划制度的创新
我国城市规划的制度创新是一项系统工程，其工作必然千头万绪，并要求综合统筹地考虑问题。由于编制技术体系是城市规划的核心制度，因此基于规划实践的实际要求，首先要加强和改进城乡规划的编制工作，从规划编制体系入手，对城市规划编制的层次类型、 阶段划分、 技术要点等内容加以改进，按照城市规划编制技术体系创新的基本思路，对各层次规划的任务、 内容等作出界定，即先从核心制度干起，推动整个城市规划工作的变革，逐步建立起适应市场经济要求、 与国际惯例接轨的城市规划制度框架和体系。
城市规划是政府管理城市、 指导城市发展和建设的基本手段，规划编制目的是提供政府管理城市土地使用和建设活动的行政依据，规划编制体系是政府实现发展目标和管治意图的基本平台，要实现城市规划制度的创新和完善，前提是要建立适应我国城市发展实际并符合市场经济要求的、 科学合理的空间规划体系。因此应当坚持以规划编制体系的改进和完善为突破口，逐步有序、 持之以恒地推进城市规划制度创新工作。
3.5 减少自由裁量权力，逐步推行和建立以通则审批控制为主导的开发管制制度
针对我国城市规划实施管理相对薄弱、规划失控、建设混乱的突出问题，应当紧紧抓住城市土地使用的规划管理环节，完善以 “一书两证”为核心的实施管理基本制度，加强对土地使用性质、开发强度和环境容量等的开发管制。在控制性详细规划十几年来丰富实践的基础上，吸取其中成功和有益的经验，弥补其效力不足、科学性不够等方面的缺陷，同时借鉴国外的有益做法，在我国采用通则审批和个案审批相结合的开发控制模式，推行以分区通则控制审批為核心的开发管制制度，减少自由裁量的权力，提高法制化(特别是程序法制化)的程度。以此为突破口，逐步扭转规划管理失控、人治大于法治的被动局面。
经过多年努力，新的 《城乡规划法》 已颁布并于 2008 年起开始实施。今后，围绕 《城乡规划法》这一母法，应逐步建立健全规划法规体系，加强相关配套的辅助性法规(行政法规、部门规章、 地方规章等)的制订和完善工作。同时，应当全力推动各级地方政府制订和完善有关的规划法规，特别要重视地方性城市规划法规的建设和完善。
关键词： 城市规划； 发展；建议
一、前言
城市规划工作有很强的整体性和综合性，和其他领域的改革一样，城市规划的改革是一个艰巨的系统工程。改进和完善我国的城市规划制度，逐步建立和形成适应市场经济要求的工作框架，需要在正确认识城市规划作用和地位的前提下，运用综合的手段，从经济、法制、 行政、技术等多个方面入手，并从理论和实践两个方面积极尝试，不断探索。
二、 对城市规划作用的思考与认识
在我国城市规划制度创新过程中，这一问题之所以显得更为重要、 更为迫切，原因在于，观念的创新是制度创新的灵魂，城市规划工作能否在不断变化的社会政治环境中有一个正确的定位，规划观念的转变以及规划制度的创新能否保持一个正确的方向，这与我们对城市规划作用的认识有着非常密切的联系。对城市规划作用的正确认识首先必须在城市规划界建立起来，只有这样，才能为城市规划制度创新奠定思想基础。
2.1城市规划对国家发展的作用
在国民经济和社会发展中，城市占据着主导的地位。在快速城市化的大背景下，在科学合理的城市规划的指导下，我国城市将迎来史无前例的大发展时期，并将推动国家的经济结构、 社会结构和空间结构发生深刻的变化。
城市规划是国家对城市发展实行宏观调控的重要依据和基本手段，是国家调节城市和区域经济的一种直接或者间接的工具。在市场经济下，基于对可能的“市场失效”的认识和预设，国家从全社会的整体利益出发，可以通过城市规划对土地使用的管理来干预土地市场的运作。城市规划在调控土地使用和空间资源配置的过程中，体现了国家和政府干预和调整宏观经济发展的意志，因此城市规划本身可以说是一种具有经济意义的活动，可以成为宏观经济的调节手段之一。当然，城市规划对经济关系所起的作用是调节，而不是修正和变革，其发挥作用的空间是限定在特定的社会经济和政治框架之中的。
2.2城市规划对城市发展的作用
城市规划体现了城市的整体利益和公共利益。在城市发展中，城市规划的作用首先表现为对城市各种功能安排、各个利益集团需求的综合平衡作用。
在城市的层面上，作为城市发展的指引和 “蓝图” ，城市规划要确定城市在一定时期内的发展目标、发展方向、发展战略以及空间架构，因而对城市的整体水平和综合竞争力以及可持续发展能力的提升，都是极为重要、不可缺少的。同时，城市规划是编制—实施的连续统一体，规划编制的文件是建设管理的依据，建设管理是实施规划的主要手段和途径，通过对具体建设项目在选址和建设过程中重要环节的管理，达到控制和引导城市发展的目标。在城市建设和实施管理层面，城市规划对土地使用施加的作用，可以分为四种类型：
(1)控制作用：这个作用是城市规划建设管理的主要特征和在社会中形成已久的认知，也是现代城市规划最初的作用。在开发管制实践中，规划管理工作对控制作用的体现是主要的。关注如何能够加强控制，这实质上反映出对城市规划社会作用的基本理解。
(2)引导作用：对有益于改善城市物质环境、有益于形成城市空间秩序的行为给予激励，从而能够更加明确地引导城市建设的方向。引导作用反映了城市规划较为灵活的管理机制，在不损害原则的前提下，激励措施可以加强规划的引导作用，对城市规划的控制效应起到积极的补充作用。
(3)整合作用：城市规划以城市的整体利益和公共利益为准则，对城市土地使用中存在的矛盾进行调节，其实质是对冲突各方利益的平衡。城市规划所具有的综合作用是建立在自身没有直接开发建设利益的基础之上的，因此，需要通过城市规划对土地和空间资源的分配做出判断，使得冲突各方的土地使用活动能够有效纳入到共同接受的规则中来。由此而言，城市规划在价值观和角色定位上超然于利益冲突的各方，是有效发挥城市规划整合作用的基本前提。
(4)保障作用：对于关系到公共物品、 低收入者住房以及那些在社会价值和目标方面有特别意义的土地使用活动，给予土地和空间资源分配方面的优先考虑，通过城市规划的途径对空间资源进行有效的再分配，促进社会分配的公平。保障作用实际体现了政府在社会发展中的作用，是一个社会财富再分配的过程，目的是使城市发展能够兼顾到各种利益。 所以说，城市规划是一种重要的公共政策，不仅要体现政府政策具有的效率，而且要尽可能兼顾和体现政策的公平性。城市规划正是通过控制、引导、整合、保障这四种作用，才使得城市土地使用活动能够既有效率，同时又体现公平，能够符合城市规划所确定的目标。通过城市规划的管理，可以调节各种土地使用活动中的利益冲突，使得土地使用活动的各个主体间的相互作用能够物化为城市空间系统的结构和形态，这构成了城市规划作用发挥的基本逻辑路线。
2.3 城市规划有效作用的标准
城市规划是否正确体现国家整体发展的利益，是否能够服务于城市的整体利益和公共利益，是衡量城市规划作用有效性的重要标准。在实际工作中，许多城市的政府将发展经济作为根本的目标，城市规划部门的工作也在围绕这个目标开展，为了吸引投资，往往不仅简化城市规划审批的程序，同时也在放松规划条件，强调市场的效率，忽视了对城市整体利益和公共利益的考虑，造成公众对规划工作和政府工作公正性的怀疑。因此，有必要明确的是，城市规划作为一种政府行为，在市场经济环境下不仅要考虑对城市经济增长的促进作用，更要有综合的观念，在社会、经济、政治、环境效益方面全面权衡，保障城市的可持续发展能力。
在看待城市规划作用是否有效的问题上，要建立起一个较为完整科学的认识，避免由局部工作中的得失来判定整体上的作用;此外，从根本上来说，体制问题对城市规划地位作用的影响是非常显著的。
2.4城市规划作用的有限性
城市规划实质上是城市发展过程中控制目标偏离的一种作用机制，其技术核心是控制城市土地使用及其变化，以此来调整或建立城市空间系统的秩序，使之符合社会的利益选择和价值导向。应当看到，城市规划只是整个社会发展计划中的一部分，它有自己的作用对象和活动范围，即主要针对的是土地使用的管理，所以城市发展的某种结果无论理想与否，都不应当是城市规划所能决定的，城市规划的作用会表现出一定的有限性，以城市发展中出现的负面问题来判定城市规划的失败是不妥当的，认清这一点非常重要。对城市规划的作用既不能低估，也不能过分夸大，而应当有一个客观的认识。
在规划实务界，对规划的认识也是有一定局限性的。在实际工作中，通常将城市规划作用形象地比作 “龙头” ，这只是表明了在建设决策和实施过程中城市规划所处的位置是一个统率和综合的环节，而在一定程度上影响着城市规划，两者之间存在着一种相互作用的关系，城市规划作用的发挥是建立在合乎整个社会、 经济、政治发展规律，并且正确把握和顺应这些规律的基础之上。
因此，城市规划界对于城市规划作用应当有一个客观的认识和理解，要澄清现今很多的模糊认识，防止各种夸大其辞的做法，太高的目标以及不严格的表达会造成认识混乱和集体的失落感; 但同时又要在体制中积极地争取合理的位置和权限，以更有效地发挥自身的作用。
总的来说，虽然城市规划的作用是有一定限度的，但是城市规划对现实问题的关注并不排斥它所具有的理想性，它貫穿了城市社会实践的不同层次，在社会行动的过程中，从思想层面到实施层面都有一套机制来保障其基本思想、原则得到贯彻。
三、推进我国城市规划制度创新的若干建议
3.1 明确认识，充分发挥城市规划的综合协调和宏观调控能力
随着国民经济持续稳定的发展和改革的进一步深化，随着区域统筹、 城乡统筹等宏观政策的进一步落实和引导，今后一段时间将是我国城市发展的关键时期，对我国国民经济和社会发展关系重大，将会直接影响和决定我国城市的整体水平和综合竞争能力。在科学发展观的框架指导下，高质量地实现建设目标，改善城镇环境质量，同时有效地保护耕地，促进社会和经济的可持续发展，是摆在城市规划工作者面前的任务。在这一过程中，城市规划的地位和作用将日益突出，必须重新正确认识; 应当借鉴和学习传统市场经济国家将城市规划作为政府重要调控手段的成功经验和有益做法，使城市规划真正成为国家对城市发展实行宏观调控的重要依据和基本手段。
此外，城市规划工作直接关系到经济社会的可持续发展问题，健全的城市规划制度不仅可以实现对资源的保护，而且可以促进资源并不意味着城市规划在城市发展中能够起到决定性的作用，因为城市规划所直接作用的城市的各种要素，其发展演变并不都是城市规划所能直接决定的。城市规划为城市发展提供了空间的政策框架，使城市功能在空间上的扩展更加有序，而这种秩序的设定却是由城市发展过程内在的社会、 经济、政治的机制支配的。事实上，城市发展又的增值，维护资源的永续利用，保障资源利用收益的公平分配。因此，城市规划问题丝毫不亚于土地和环境问题，必须把城市规划工作提高到与土地、 环境问题相当的地位来认识。
3.2 转变观念，确立城市规划工作的指导思想和整体思路
在城市化进入加速发展的阶段，我国城市的发展面临着前所未有的复杂性，现阶段既是黄金机遇期，同时又是矛盾多发期。 城市的发展与经济社会环境的关联日益密切，城市化的推进将直接导致城市乃至国家的经济结构、 社会结构和空间结构发生深刻的变化。在这一背景和趋势下，必须积极、 主动地推动城市规划的制度创新。在整个规划工作的指导思想和发展思路上，必须跳出传统的思维和认识框架，转变观念，避免把城市规划简单地等同于城市建设;必须认识到城市规划不同于工程设计，不能认为规划编制完成之后 “按蓝图实施” 就行;必须跳出工程技术或建筑学的狭隘思路的局限，自觉接受法律、 行政、 经济、 社会等知识的交叉渗透。在实践中，要努力转变城市规划工作的思路和观念，改变 “重编制轻管理、 重技术轻政策、 重行政轻法制、 重建设问题轻土地问题”的传统思维定势，重视规划的实施管理问题，重视规划的公共政策属性，重视土地的调控问题。
3.3 尽快建立和完善我国的地域空间规划体系
作为城市规划制度创新的一个根本性目标，从实施可持续发展战略的角度出发，必须尽快建立和完善以国土规划、 区域规划和城市规划为中心的地域空间规划体系，加大中央政府宏观规划事权的控制力度，以切实加强整个地域空间规划的综合协调职能，加强国家对区域和城市在地域空间规划方面的宏观调控管理，确保国民经济和社会发展计划(规划)在空间地域上落到实处。
3.4 从改进和完善规划编制体系入手，持续推动城市规划制度的创新
我国城市规划的制度创新是一项系统工程，其工作必然千头万绪，并要求综合统筹地考虑问题。由于编制技术体系是城市规划的核心制度，因此基于规划实践的实际要求，首先要加强和改进城乡规划的编制工作，从规划编制体系入手，对城市规划编制的层次类型、 阶段划分、 技术要点等内容加以改进，按照城市规划编制技术体系创新的基本思路，对各层次规划的任务、 内容等作出界定，即先从核心制度干起，推动整个城市规划工作的变革，逐步建立起适应市场经济要求、 与国际惯例接轨的城市规划制度框架和体系。
城市规划是政府管理城市、 指导城市发展和建设的基本手段，规划编制目的是提供政府管理城市土地使用和建设活动的行政依据，规划编制体系是政府实现发展目标和管治意图的基本平台，要实现城市规划制度的创新和完善，前提是要建立适应我国城市发展实际并符合市场经济要求的、 科学合理的空间规划体系。因此应当坚持以规划编制体系的改进和完善为突破口，逐步有序、 持之以恒地推进城市规划制度创新工作。
3.5 减少自由裁量权力，逐步推行和建立以通则审批控制为主导的开发管制制度
针对我国城市规划实施管理相对薄弱、规划失控、建设混乱的突出问题，应当紧紧抓住城市土地使用的规划管理环节，完善以 “一书两证”为核心的实施管理基本制度，加强对土地使用性质、开发强度和环境容量等的开发管制。在控制性详细规划十几年来丰富实践的基础上，吸取其中成功和有益的经验，弥补其效力不足、科学性不够等方面的缺陷，同时借鉴国外的有益做法，在我国采用通则审批和个案审批相结合的开发控制模式，推行以分区通则控制审批為核心的开发管制制度，减少自由裁量的权力，提高法制化(特别是程序法制化)的程度。以此为突破口，逐步扭转规划管理失控、人治大于法治的被动局面。
经过多年努力，新的 《城乡规划法》 已颁布并于 2008 年起开始实施。今后，围绕 《城乡规划法》这一母法，应逐步建立健全规划法规体系，加强相关配套的辅助性法规(行政法规、部门规章、 地方规章等)的制订和完善工作。同时，应当全力推动各级地方政府制订和完善有关的规划法规，特别要重视地方性城市规划法规的建设和完善。