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摘要：农村社会保障问题是我国社会保障体系发展的重要问题，由于长期的二元经济结构，使得我国社会保障城乡一体化建设存在诸多难题。发展中国家农村养老保障体系发展的取得了有益的经验，本文借鉴吸收发展中国家的经验对我国社会保障城乡一体化提出可行性建议。
关键词：发展中国家；养老保障；社会保障；城乡一体化
长期以来，农村社会保障始终处于中国社会保障体系的边缘，广大农民一直游离于社会的保障网之外。随着农村改革的深入和经济的发展，如何进一步完善和发展农村社会保障制度、缩小城乡差距，将成为完善我国社会保障体系的重要组成部分。就世界范围来看，发展中国家在农村养老保障制度的运行上取得了一定的成果，可以将其经验用以建立我国的城乡一体化社会保障体系的建立上。
一、发展中国家农村养老保障体系的现状
发展中国家农村养老保障基本上由纳费型养老保险计划、非纳费型养老金计划以及其他非正规保障制度三种类型所组成，其中纳费型农村社会保险制度在发展中国家实行的并不好，非纳费型养老金在养老保障中占据主导地位，非正规制度的养老保障在较多发展中国家仍然存在。
(一)农村纳费型养老保险制度
农村纳费型养老儇险制度在突尼斯、朝鲜、马来西亚、菲律宾、波兰、阿尔巴尼亚、中国、越南等国得到不同程度的发展。
农村纳费型养老保险制度有城镇养老保险制度与农村养老保险制度整合统一的制度安排，如突尼斯、马来西亚、菲律宾、朝鲜等国，也有分离并行的制度结构，如波兰、阿尔巴尼亚、中国等；同时在强制性上有，强制性农村养老保险制度，如阿尔巴尼亚、突尼斯、菲律宾、朝鲜与自愿性农村养老保险制度，如菲律宾、中国、越南等并行发展。在融资形式上都体现出政府融资为主，农民或农村自雇者纳费为辅的融资构架。
(二)农村非纳费型养老保障制度
全球有一半以上的人被排斥在强制性纳费型社会保险计划之外，在低收入国家如非洲撒哈那以南的地区、南亚有90％以上的人口在社会保险体系之外，而在中等牧人的发展中国家有20％－60％的人未能拥有社会保险计划。非纳费型养老金计划对提高农村养老保险覆盖率发挥了重要作用。
非纳费型养老金提高了非正规部门的农民及其他覆盏者的养老保障水平，使非正规部门的老人老有所养，2000年毛里求斯、纳里比亚、博茨瓦纳等国家基本上实现了100％的覆盖率，南非其保障面达到88％，养老金收人成为老人养老的重要收入来源。非纳费型养老金计划降低了发展中国家特别是低收入国家农村的贫困率，使阿根廷、巴西、哥斯达黎加、智利的赤贫率分别降低了67.1％，95.5％，21.4％和69.0％，贫困率分别降低了30.8％，29.2％，24.3％和18.7％。南非、毛里求斯贫困率的降低在较大程度上也得力于非纳费型养老金计划的实施。
非纳费型养老金计划年金给付的货币收人使得老年和残疾者能够享受更好的医疗服务，年金收人可以保证农民购买必需的生产资料，可以作为一种担保在商业银行贷款，商业银行代理社会保障的支付业务进而促进了商业银行其他业务的发展。此外，享受年金给付的老年人在家庭和社会的地位得以提高，接受年金给付的家庭其家庭凝聚力得以增强。
二、发展中国家农村养老保障发展的基本走向
(一)纳费型养老金计划与非纳费型养老计划将在制度整合中发展
纳费型养老金计划往往覆盖正规部门有纳费能力的雇员，而非正规部门规模的扩大，使其就业率和其创造的GDP越来越高，这就决定国民社会保障必须坚持纳费型养老金计划与非纳费型养老金计划配合发展。非纳费型计划的建立与发展受制于国家经济实力、原有的社会保障制度安排以及特定社会文化结构的制约和影响。
(二)在二元经济结构特征较深厚的发展中国家中，城镇养老保险计划与农村养老保险计划将在较长时间内、仍将按不同方式发展。发展中国家二元经济社会结构决定了其二元的社会保障制度结构，在农村经济比例较大的发展中国家基本上还没有出现整合统一的社会保险制度，即使在一些中等收入的发展中国家中，农村社会保险与城镇社会保险仍以不同的方式发展。
两种制度的调整统一取决于发展中国家的城市化进程及其他制度因素的制约，而城市化进程本身是一个自然的历史过程，盲目加快城市化进程的行为都将引致较多的经济与社会负面效应，所以城镇社会保险计划与农村社会保险计划应该在稳健与创新中有序发展。
(三)农村金融变革、政府财政支持、土地制度改革与农业生产力提高的配套发展，是从根本上提高农民收入解决农民养老保障问题、提高社会保护的有效路径。只有在根本上让农业生产力得到发展，农业生产形成一种良性发展的自增强机制，农民的自我发展与自我保障能力才能得到加强，农民的保障问题才能从根本上得到解决。
政府应加强对农业的政策性金融交代，加大农村的公共项目和基础项目建设，提高农业生产技术，改善农业生产条件，同时有效地对农村经营者提供金融服务，帮助农民进行农业项目的投资分析与风险控制。政府财政除直接增加对农业生产的财政支持外，应着重加强农村教育发展、农村卫生条件改善、农村反贫困计划的财政投人。
三、我国城乡社会保障体系的现状
近年来我国的“农村社会保障”有了较大的发展，如在农村推行医疗保健制度、农村社会养老保障制度和计划生育保险等等，而无论是农村医疗保健制度、或是农村社会养老保障制度或是农村计划生育保险都是在一定社区范围内，以本社区居民为保障对象的一种福利制度，它们都不是一种由国家强制实行的全国范围内统一实施的保障制度，这种城乡有别的“社会保障”体制是违背社会公平的。
(一)中国社会保障的前提：城乡二元分割
由于二元制经济结构，城乡差别制约着社会保障总体水平的提高。占人口20％的城镇居民享受89％的社会保障经费，而占人口80％的农村居民的社会保障仅占全国保障费的11％。城镇已初步建立了较高水平且完整的社会保障体系，养老保险金已基本实现了社会统筹，建立了国家、企业和个人共同负担的基金模式，医疗保险、失业保险、工伤保险以及女职工生育保险，都在原有的制度上进行了改革和逐步完善。而在广大的农村，仍然是以国家救济和乡村集体办福利事业为重点、以家庭保障为主体的社会保障，除养老保险和医疗保险进行了改革试点以外，其他保险项目基本上没有建立起来，城镇的社会保险覆盖率已达90％以上，而农村覆盖率不足2.4％。这种城乡社会保障发展水平的客观差距，具有深刻的经济和社会背景，在一个相当长的时期内是无法改变的。
(二)中国社会保障的基础：“土地保障”
广大乡村农民的经济收入无一定保障，主要依当年 的农业收成好坏而定，农业收入几乎成为农民的唯一经济来源，土地亦成为农民赖以维持生计的最后依托。自改革开放以来，由于“联产承包责任制”政策在农村的全面贯彻落实，打破了计划经济体制下形成的“一大二公”的农村经济格局，使农民拥有了自己的土地，极大地调动了农民的积极性，同时也在一定程度上加重了农民对土地的依赖感。据有关资料的统计显示，我国农户生产性纯收入的构成发生了很大的变化，其中非农业收入呈逐年上升的趋势，由1980年的17.0％上升到2001年的47.8％，农业收入则呈现逐年下降的趋势，由1980年的83.0％降至2001年的52.2％。可见，尽管农民的非农收入增长较快，但是，农业收入目前仍是农民收入的主要来源，靠土地谋生仍是绝大多数农民的理性选择。
(三)中国社会保障的实现机制：农村青壮年的城市化
改革开放后，大量的农村青壮年或通过特定的社会流动渠道定居城市或进城打工，城市化的进程明显加快。一方面，农村青壮年的城市化使城市的扶养者与被扶养者比例减小，城市社会保障中的大量空账也因此而变得充实起来，从而保证了城市社会保障体系的运行。另一方面，由于农村人口有土地作最后的保障，加之农村基本保障水平极低。城市化后的农村青壮年，只需少量的经济扶助就可以实现自己农村亲属的基本保障，一般情况下，城市化后的农村青壮年对农村亲属的扶助主要在于他们加强了这部分农民抵御风险的能力。
从总体上来看，农村为其城市化的青壮年提供了抚养、教育等相关费用，而这些人在城市化以后，借助于城乡差别，实际上给农村所做出的是不对称的回报。换句话讲，实际上是由农村投资，而同时由城市和农村共同来收益，甚至是城市收益大于农村。所以，从社会保障体系的资源上来说，城市化的过程就是农村资源凝结成人力资本的形式向城市转移的过程。因此在某种程度上可以说，城市化这一机制，使城市化的青壮年在支持城市社会保障运行的同时，也支持了农村基本保障的运行。
四、借鉴发展中国家农村养老制度建立我国城乡一体化社会保障制度
中国的社会保障制度应该借鉴国际经验，但关键是切切实实地把握中国国情，找准我国社会保障制度框架的基点。我国经济迅猛发展，但同时因起步晚，基础差，加之人口众多。历史包袱沉重，贫困与落后仍将是一个相当长的时期内不得不认真面对的客观事实。因此，我国社会保障制度的目标应建立在防止贫困和消灭贫困的低起点上。我国又是以农业人口为主的大国，贫困问题主要存在于农村。不能体现广大农村农民基本的社会保障权益就不是完整的真正意义的中国社会保障制度。中国的社会保障制度应该是低起点、广覆盖的城乡一体化社会保障制度。
我国城乡一体化社会保障制度的具体模式应借鉴发展中国家农村养老制度的经验，推行“缴费+救助”型。即建立自主缴费型为主导的、救助型为底限的复合型的城乡一体化社会保障体系。所谓自主缴费，就是国家从法律上建立起对劳动者自己对自己养老负责的强制积累制度。
1 建立全国统一的包括所有公民的个人社会保障编码和个人账户。
2 国家规定所有劳动者必须按收入的一定比例依法交纳社会保障金，费用由工人自己及其雇主分担，自营职业者及农民也要分别标准强制缴纳；将保障金及其利息全部记在每个人名下。
3 在投保人年老、残废或死亡等不测事故发生时付给投保人或一次性总付给其遗属全部的保障金及利息；投保人在生病、失业时可以中途支取一部分。
4 政府负责公共福利与文化设施投入，开征过渡性社会保障税。用做负担目前已退休人员费用及在职人员过渡费用。
5 对已退休人员和新办法实施前工作并逐步退休的职工在较长时期内实行过渡办法。
所谓救助，是国家通过社会保障的有关措施，保证每个社会成员在遇到不测事故时能得到救助而不致于陷入贫困，对已经处于极度贫困境地的人们，则发给最低生活保障金，以维持其基本生活。
关键词：发展中国家；养老保障；社会保障；城乡一体化
长期以来，农村社会保障始终处于中国社会保障体系的边缘，广大农民一直游离于社会的保障网之外。随着农村改革的深入和经济的发展，如何进一步完善和发展农村社会保障制度、缩小城乡差距，将成为完善我国社会保障体系的重要组成部分。就世界范围来看，发展中国家在农村养老保障制度的运行上取得了一定的成果，可以将其经验用以建立我国的城乡一体化社会保障体系的建立上。
一、发展中国家农村养老保障体系的现状
发展中国家农村养老保障基本上由纳费型养老保险计划、非纳费型养老金计划以及其他非正规保障制度三种类型所组成，其中纳费型农村社会保险制度在发展中国家实行的并不好，非纳费型养老金在养老保障中占据主导地位，非正规制度的养老保障在较多发展中国家仍然存在。
(一)农村纳费型养老保险制度
农村纳费型养老儇险制度在突尼斯、朝鲜、马来西亚、菲律宾、波兰、阿尔巴尼亚、中国、越南等国得到不同程度的发展。
农村纳费型养老保险制度有城镇养老保险制度与农村养老保险制度整合统一的制度安排，如突尼斯、马来西亚、菲律宾、朝鲜等国，也有分离并行的制度结构，如波兰、阿尔巴尼亚、中国等；同时在强制性上有，强制性农村养老保险制度，如阿尔巴尼亚、突尼斯、菲律宾、朝鲜与自愿性农村养老保险制度，如菲律宾、中国、越南等并行发展。在融资形式上都体现出政府融资为主，农民或农村自雇者纳费为辅的融资构架。
(二)农村非纳费型养老保障制度
全球有一半以上的人被排斥在强制性纳费型社会保险计划之外，在低收入国家如非洲撒哈那以南的地区、南亚有90％以上的人口在社会保险体系之外，而在中等牧人的发展中国家有20％－60％的人未能拥有社会保险计划。非纳费型养老金计划对提高农村养老保险覆盖率发挥了重要作用。
非纳费型养老金提高了非正规部门的农民及其他覆盏者的养老保障水平，使非正规部门的老人老有所养，2000年毛里求斯、纳里比亚、博茨瓦纳等国家基本上实现了100％的覆盖率，南非其保障面达到88％，养老金收人成为老人养老的重要收入来源。非纳费型养老金计划降低了发展中国家特别是低收入国家农村的贫困率，使阿根廷、巴西、哥斯达黎加、智利的赤贫率分别降低了67.1％，95.5％，21.4％和69.0％，贫困率分别降低了30.8％，29.2％，24.3％和18.7％。南非、毛里求斯贫困率的降低在较大程度上也得力于非纳费型养老金计划的实施。
非纳费型养老金计划年金给付的货币收人使得老年和残疾者能够享受更好的医疗服务，年金收人可以保证农民购买必需的生产资料，可以作为一种担保在商业银行贷款，商业银行代理社会保障的支付业务进而促进了商业银行其他业务的发展。此外，享受年金给付的老年人在家庭和社会的地位得以提高，接受年金给付的家庭其家庭凝聚力得以增强。
二、发展中国家农村养老保障发展的基本走向
(一)纳费型养老金计划与非纳费型养老计划将在制度整合中发展
纳费型养老金计划往往覆盖正规部门有纳费能力的雇员，而非正规部门规模的扩大，使其就业率和其创造的GDP越来越高，这就决定国民社会保障必须坚持纳费型养老金计划与非纳费型养老金计划配合发展。非纳费型计划的建立与发展受制于国家经济实力、原有的社会保障制度安排以及特定社会文化结构的制约和影响。
(二)在二元经济结构特征较深厚的发展中国家中，城镇养老保险计划与农村养老保险计划将在较长时间内、仍将按不同方式发展。发展中国家二元经济社会结构决定了其二元的社会保障制度结构，在农村经济比例较大的发展中国家基本上还没有出现整合统一的社会保险制度，即使在一些中等收入的发展中国家中，农村社会保险与城镇社会保险仍以不同的方式发展。
两种制度的调整统一取决于发展中国家的城市化进程及其他制度因素的制约，而城市化进程本身是一个自然的历史过程，盲目加快城市化进程的行为都将引致较多的经济与社会负面效应，所以城镇社会保险计划与农村社会保险计划应该在稳健与创新中有序发展。
(三)农村金融变革、政府财政支持、土地制度改革与农业生产力提高的配套发展，是从根本上提高农民收入解决农民养老保障问题、提高社会保护的有效路径。只有在根本上让农业生产力得到发展，农业生产形成一种良性发展的自增强机制，农民的自我发展与自我保障能力才能得到加强，农民的保障问题才能从根本上得到解决。
政府应加强对农业的政策性金融交代，加大农村的公共项目和基础项目建设，提高农业生产技术，改善农业生产条件，同时有效地对农村经营者提供金融服务，帮助农民进行农业项目的投资分析与风险控制。政府财政除直接增加对农业生产的财政支持外，应着重加强农村教育发展、农村卫生条件改善、农村反贫困计划的财政投人。
三、我国城乡社会保障体系的现状
近年来我国的“农村社会保障”有了较大的发展，如在农村推行医疗保健制度、农村社会养老保障制度和计划生育保险等等，而无论是农村医疗保健制度、或是农村社会养老保障制度或是农村计划生育保险都是在一定社区范围内，以本社区居民为保障对象的一种福利制度，它们都不是一种由国家强制实行的全国范围内统一实施的保障制度，这种城乡有别的“社会保障”体制是违背社会公平的。
(一)中国社会保障的前提：城乡二元分割
由于二元制经济结构，城乡差别制约着社会保障总体水平的提高。占人口20％的城镇居民享受89％的社会保障经费，而占人口80％的农村居民的社会保障仅占全国保障费的11％。城镇已初步建立了较高水平且完整的社会保障体系，养老保险金已基本实现了社会统筹，建立了国家、企业和个人共同负担的基金模式，医疗保险、失业保险、工伤保险以及女职工生育保险，都在原有的制度上进行了改革和逐步完善。而在广大的农村，仍然是以国家救济和乡村集体办福利事业为重点、以家庭保障为主体的社会保障，除养老保险和医疗保险进行了改革试点以外，其他保险项目基本上没有建立起来，城镇的社会保险覆盖率已达90％以上，而农村覆盖率不足2.4％。这种城乡社会保障发展水平的客观差距，具有深刻的经济和社会背景，在一个相当长的时期内是无法改变的。
(二)中国社会保障的基础：“土地保障”
广大乡村农民的经济收入无一定保障，主要依当年 的农业收成好坏而定，农业收入几乎成为农民的唯一经济来源，土地亦成为农民赖以维持生计的最后依托。自改革开放以来，由于“联产承包责任制”政策在农村的全面贯彻落实，打破了计划经济体制下形成的“一大二公”的农村经济格局，使农民拥有了自己的土地，极大地调动了农民的积极性，同时也在一定程度上加重了农民对土地的依赖感。据有关资料的统计显示，我国农户生产性纯收入的构成发生了很大的变化，其中非农业收入呈逐年上升的趋势，由1980年的17.0％上升到2001年的47.8％，农业收入则呈现逐年下降的趋势，由1980年的83.0％降至2001年的52.2％。可见，尽管农民的非农收入增长较快，但是，农业收入目前仍是农民收入的主要来源，靠土地谋生仍是绝大多数农民的理性选择。
(三)中国社会保障的实现机制：农村青壮年的城市化
改革开放后，大量的农村青壮年或通过特定的社会流动渠道定居城市或进城打工，城市化的进程明显加快。一方面，农村青壮年的城市化使城市的扶养者与被扶养者比例减小，城市社会保障中的大量空账也因此而变得充实起来，从而保证了城市社会保障体系的运行。另一方面，由于农村人口有土地作最后的保障，加之农村基本保障水平极低。城市化后的农村青壮年，只需少量的经济扶助就可以实现自己农村亲属的基本保障，一般情况下，城市化后的农村青壮年对农村亲属的扶助主要在于他们加强了这部分农民抵御风险的能力。
从总体上来看，农村为其城市化的青壮年提供了抚养、教育等相关费用，而这些人在城市化以后，借助于城乡差别，实际上给农村所做出的是不对称的回报。换句话讲，实际上是由农村投资，而同时由城市和农村共同来收益，甚至是城市收益大于农村。所以，从社会保障体系的资源上来说，城市化的过程就是农村资源凝结成人力资本的形式向城市转移的过程。因此在某种程度上可以说，城市化这一机制，使城市化的青壮年在支持城市社会保障运行的同时，也支持了农村基本保障的运行。
四、借鉴发展中国家农村养老制度建立我国城乡一体化社会保障制度
中国的社会保障制度应该借鉴国际经验，但关键是切切实实地把握中国国情，找准我国社会保障制度框架的基点。我国经济迅猛发展，但同时因起步晚，基础差，加之人口众多。历史包袱沉重，贫困与落后仍将是一个相当长的时期内不得不认真面对的客观事实。因此，我国社会保障制度的目标应建立在防止贫困和消灭贫困的低起点上。我国又是以农业人口为主的大国，贫困问题主要存在于农村。不能体现广大农村农民基本的社会保障权益就不是完整的真正意义的中国社会保障制度。中国的社会保障制度应该是低起点、广覆盖的城乡一体化社会保障制度。
我国城乡一体化社会保障制度的具体模式应借鉴发展中国家农村养老制度的经验，推行“缴费+救助”型。即建立自主缴费型为主导的、救助型为底限的复合型的城乡一体化社会保障体系。所谓自主缴费，就是国家从法律上建立起对劳动者自己对自己养老负责的强制积累制度。
1 建立全国统一的包括所有公民的个人社会保障编码和个人账户。
2 国家规定所有劳动者必须按收入的一定比例依法交纳社会保障金，费用由工人自己及其雇主分担，自营职业者及农民也要分别标准强制缴纳；将保障金及其利息全部记在每个人名下。
3 在投保人年老、残废或死亡等不测事故发生时付给投保人或一次性总付给其遗属全部的保障金及利息；投保人在生病、失业时可以中途支取一部分。
4 政府负责公共福利与文化设施投入，开征过渡性社会保障税。用做负担目前已退休人员费用及在职人员过渡费用。
5 对已退休人员和新办法实施前工作并逐步退休的职工在较长时期内实行过渡办法。
所谓救助，是国家通过社会保障的有关措施，保证每个社会成员在遇到不测事故时能得到救助而不致于陷入贫困，对已经处于极度贫困境地的人们，则发给最低生活保障金，以维持其基本生活。