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摘要农村公共产品的供给是区域经济发展的基础。我国当前的行政管理体制呈现出自上而下的压力性特点,这与农村对公共产品需求的自下而上性正好形成矛盾与错位。而要解决这种矛盾只能从政治体制上改革现存的过度压力性行政体制,使之向民主合作制转变。
关键词农村公共产品 压力型体制 供给不足
中图分类号:F3文献标识码:A
农村公共产品的供给关系到地方经济的发展潜力,也关系到社会主义新农村的建设的成败。目前,我国学者对这一领域的研究主要侧重于经济学上的财政供给途径,而很少对其耐以运转的宏观制度环境作出考察。本文拟对我国行政管理体制的压力型特点,探讨制度因素对农村公共产品供给的影响及对策。
1 我国当前农村公共产品供给的现状
改革开放三十年来,我国农村各项事业虽然取得了巨大变化,但是随着人们的物质文化需求不断增长,农村各项公共产品的供给明显不足。(1)农村偏僻地区的公共产品供给尤为不足。如果说农村地区的公共产品供给相比城市地区显得明显不足的话,那么在农村偏僻地区由于其在农村中的区位劣势,而显得尤为不足。这其中既有偏僻地区的自然条件导致的客观因素,也有政府领导不重视等人为因素。以村村通水泥公路为例,有的偏僻地区地广人稀,一条路十多公里最后只连接一个村,这无疑给这条路的水泥硬化改造带来了客观上的巨大成本,相比村落密集地区的公路硬化其社会效益也相差很大。其结果是这样的路只能修修补补,而很难有财力对其硬化。客观因素的欠缺,就很容易导致人为的主观不重视。(2)供给结构不优。按照时间和效益因素来划分公共产品的供给的话,可以分为战略性供给和短暂性供给。目前农村发展受到全社会的普遍关注,中央在对农村的公共产品战略性供给上下了很大力气。如免除农村九年义务教育学杂费和改善校舍、农村医疗保障体制的建立、广播电视村村通工程这些战略性供给有效提高了农村的长远发展潜力。但是在农业信息供给、农业技能培训和就业指导、农村生活设施特别是供水、公厕、巷道等投资明显不足。(3)供给质量不优。由于农村公共产品的承包、监督等方面的混乱,许多公共产品质量得不到保障,既浪费了资金,也成了滋生腐败的温床。(4)供给能力不强。这主要是由于农村经济发展水平有限,乡镇财力不足。特别是农村税费体制改革后,乡镇财政捉襟见肘,有些乡镇连自身运转都有困难,且主要财政收入都要上交,乡镇可支配资金较少等。(5)供给制度不健全。农村公共产品的供给必须建立在县、乡政府行政决策的科学化、民主化制度基础上。没有决策的科学化和民主化,有效的公共产品供给便不可能。在决策前轻调查研究、倾听民意,决策中民主决策没有落到实处,许多地方仍然是一把手说了算,这容易导致政绩工程。
2 农村公共产品的需求特点
农村地区由于其与城市地区在区位分布、生产方式和文化上都有很大的区别,在农村对公共产品的需求存在着以下特点:(1)需求主体的多元性。农村地区幅员广阔、人口众多,各民族之间的传统文化风俗不同,而且农村各地区的经济发展水平也不一等。这就必然会导致农村利益群体的多元化和不同利益群体基于其利益需要而产生对公共产品需求的多样性。(2)需求对象的变动性。农村对公共产品的需求是在生产生活过程中逐渐形成的。受到科技和经济发展水平的影响比较大。事实上解决农村的公共厕所问题是缩小城乡卫生差距的关键,而这个问题随着时代的发展变得越来越迫切了。(3)需求内容的客观性。农村公共产品的需求是基于农村生产生活中的现实客观需要为前提的,而不是以地方领导人的主观意愿为基础的。(4)需求期望的强烈性。长期以来,国家利用价格上的“剪刀差”从农民手里剥夺了大量的资源,为整个国民工业体系的建立提供了物质基础。可是农民世世代代为了改变自己生存状况而努力着,他们对医疗、教育、社保、交通、卫生环境等的改善抱有强烈的期待。
3 压力型体制运作下农村公共产品的供给特点
虽然对公共产品的供给在许多发达国家及我国城市地区部分行业已经实现了民营运作,但在我国尤其是农村地区还是主要由政府作为,所以了解农村基层政府的运作对研究农村公共产品的供给就显得十分必要。我国学者荣敬本提出,中国的行政体制具有压力性特征。所谓压力型体制实际上是由于我国条块体制下,条条职能部门为了保障行政职能自上而下的实行,在科层的设置上赋予上下级之间的权威落差,利用这种上级对下级的权威落差来保障行政职能的贯彻实施。具体实践中就表现为,上级对下级下达一些目标和任务,并制定相应的目标任务考核和奖惩制度。这也是传统组织模式的普遍特点。
压力型体制的运行过程大致分为“目标责任书的签订、目标责任的督导和落实、目标责任的考核”几个阶段。在这四个阶段中,压力自上而下逐层加码。“在层层压力下,县乡两级的经济承包制就演化为政治承包制,即县政府一乡镇党委、政府一村党支书、村委会主任连坐制压力型体制,它从本质上反映的是中国农村建立起来的牢固的以行政关系为特征的管理体制。”
在压力型的行政体制下,我国农村公共产品的供给呈现出与行政体制相应的特点。主要体现在以下几方面:(1)供给主体的单一性。农村地区由于落后贫困,投资成本大且投资周期漫长,往往许多企业不愿投资在公共产品,客观上只能由政府提供。所以在农村实际上政府垄断了所(下转第108页)(上接第105页)有公共产品的供给。但是,在许多完全可以引进民营资本,进行市场化运作的行业,如有线电视的连接、自来水的安装、固定电话的安装、中小学教育等方面都由政府的广电站、自来水厂、电信所、教育局垄断,供给主体呈现单一性,缺乏竞争性。(2)供给方式的僵硬性。由于现行农村公共产品的筹资方式僵硬,筹集资金非常困难,很难适应农村需求的时代变化。(3)供给决策的主观性。基层政府在提供某些公共产品时,长官意志太浓,未经科学决策就盲目上马,尽管有时出于推动地方经济发展、实现脱贫致富的良好动机,但结果非但没使农民收益增加反而受损,更严重的是,政府领导的经济利益动机膨胀,导致了大量的“豆腐渣”工程。此外,部分政府部门为了寻求本部门的利益,在向农民提供种子、化肥时,以次充好,坑害农民利益。(4)供给质量的低劣性。在科学的政绩考核体系尚未建立的情况下,“政绩工程”对于农村基层政府具有较强的激励功能,从而忽视地方的财力与农民的承受能力,强制性推动建设所谓的“形象工程”、“面子工程”以及完成各项达标升级活动,结果以摊派、集资的形式转嫁到农民身上,造成农民负担加重。此外,农村的生态环境恶化迅速,主要表现为:水土流失,土地沙化,水资源匮乏,旱涝灾害频繁,环境污染严重等。
4 农村公共产品的供需矛盾及对策
从上述分析可以看出,农村公共产品的需求是自下而上的需求模式,而压力型体制下农村公共产品的供给模式自上而下性。两者之间形成一种明显的结构错位和方向矛盾。具体反映在上述分析的五个方面,即压力型体制下的农村公共产品供给主体的单一性与需求主体的多元性的矛盾、供给方式的僵硬性与需求对象的变动性、供给目标的主观随意性与需求内容的客观实在性、供给质量的低劣性与群众预期的强烈性、供给能力的有限性与需求数量的无限性。
在压力型的行政体制下,从中央到乡镇形成了一个自上而下的目标任务承包系统。上级制定的每个重要目标都成为下级的中心工作,并必须确保完成。这种制度由于官本位意思严重而必然导致公共产品的强制性供给。这种自上而下的强制性供给模式建立在这样的假设之上,即上级的每个决策都是绝对正确的,政府提供的每项公共产品都是农民所需要的。而事实证明在这种行政体制下政府提供的公共产品往往和农村需求是相互矛盾和错位的,甚至成为产生腐败问题的高发区。如果上级的每个决策都能准确把握下面的需求,真正为农民群众解决生产生活中的困难,那么这种压力型体制就不会对农村公共产品供给造成制度壁垒,相反反而可以促进农村公共产品的供给。
所以,要想排除农村公共产品的制度性供需矛盾就必须从政治体制上对压力型体制进行改革,使自上而下的压力型体制走向上下级之间的民主合作制。其中关键是要大力发展农村基层民主政治,使农民能够对官员的行为进行制度性监督,实现对行政权力运行的自下而上的监督与制约,使行政权力真正在阳光下运行。
参考文献
[1]荣敬本等著.再论从压力型体制向民主合作体制的转变[M].中央编译出版社,2001:32.
[2]徐勇,黄辉祥.目标责任制:行政主控型的乡村治理及绩效——以河南L乡为个案[J].学海,2002(1).
[3]陈槟城.论压力型体制下的乡镇困境[J].四川行政学院学报,2005(6).
关键词农村公共产品 压力型体制 供给不足
中图分类号:F3文献标识码:A
农村公共产品的供给关系到地方经济的发展潜力,也关系到社会主义新农村的建设的成败。目前,我国学者对这一领域的研究主要侧重于经济学上的财政供给途径,而很少对其耐以运转的宏观制度环境作出考察。本文拟对我国行政管理体制的压力型特点,探讨制度因素对农村公共产品供给的影响及对策。
1 我国当前农村公共产品供给的现状
改革开放三十年来,我国农村各项事业虽然取得了巨大变化,但是随着人们的物质文化需求不断增长,农村各项公共产品的供给明显不足。(1)农村偏僻地区的公共产品供给尤为不足。如果说农村地区的公共产品供给相比城市地区显得明显不足的话,那么在农村偏僻地区由于其在农村中的区位劣势,而显得尤为不足。这其中既有偏僻地区的自然条件导致的客观因素,也有政府领导不重视等人为因素。以村村通水泥公路为例,有的偏僻地区地广人稀,一条路十多公里最后只连接一个村,这无疑给这条路的水泥硬化改造带来了客观上的巨大成本,相比村落密集地区的公路硬化其社会效益也相差很大。其结果是这样的路只能修修补补,而很难有财力对其硬化。客观因素的欠缺,就很容易导致人为的主观不重视。(2)供给结构不优。按照时间和效益因素来划分公共产品的供给的话,可以分为战略性供给和短暂性供给。目前农村发展受到全社会的普遍关注,中央在对农村的公共产品战略性供给上下了很大力气。如免除农村九年义务教育学杂费和改善校舍、农村医疗保障体制的建立、广播电视村村通工程这些战略性供给有效提高了农村的长远发展潜力。但是在农业信息供给、农业技能培训和就业指导、农村生活设施特别是供水、公厕、巷道等投资明显不足。(3)供给质量不优。由于农村公共产品的承包、监督等方面的混乱,许多公共产品质量得不到保障,既浪费了资金,也成了滋生腐败的温床。(4)供给能力不强。这主要是由于农村经济发展水平有限,乡镇财力不足。特别是农村税费体制改革后,乡镇财政捉襟见肘,有些乡镇连自身运转都有困难,且主要财政收入都要上交,乡镇可支配资金较少等。(5)供给制度不健全。农村公共产品的供给必须建立在县、乡政府行政决策的科学化、民主化制度基础上。没有决策的科学化和民主化,有效的公共产品供给便不可能。在决策前轻调查研究、倾听民意,决策中民主决策没有落到实处,许多地方仍然是一把手说了算,这容易导致政绩工程。
2 农村公共产品的需求特点
农村地区由于其与城市地区在区位分布、生产方式和文化上都有很大的区别,在农村对公共产品的需求存在着以下特点:(1)需求主体的多元性。农村地区幅员广阔、人口众多,各民族之间的传统文化风俗不同,而且农村各地区的经济发展水平也不一等。这就必然会导致农村利益群体的多元化和不同利益群体基于其利益需要而产生对公共产品需求的多样性。(2)需求对象的变动性。农村对公共产品的需求是在生产生活过程中逐渐形成的。受到科技和经济发展水平的影响比较大。事实上解决农村的公共厕所问题是缩小城乡卫生差距的关键,而这个问题随着时代的发展变得越来越迫切了。(3)需求内容的客观性。农村公共产品的需求是基于农村生产生活中的现实客观需要为前提的,而不是以地方领导人的主观意愿为基础的。(4)需求期望的强烈性。长期以来,国家利用价格上的“剪刀差”从农民手里剥夺了大量的资源,为整个国民工业体系的建立提供了物质基础。可是农民世世代代为了改变自己生存状况而努力着,他们对医疗、教育、社保、交通、卫生环境等的改善抱有强烈的期待。
3 压力型体制运作下农村公共产品的供给特点
虽然对公共产品的供给在许多发达国家及我国城市地区部分行业已经实现了民营运作,但在我国尤其是农村地区还是主要由政府作为,所以了解农村基层政府的运作对研究农村公共产品的供给就显得十分必要。我国学者荣敬本提出,中国的行政体制具有压力性特征。所谓压力型体制实际上是由于我国条块体制下,条条职能部门为了保障行政职能自上而下的实行,在科层的设置上赋予上下级之间的权威落差,利用这种上级对下级的权威落差来保障行政职能的贯彻实施。具体实践中就表现为,上级对下级下达一些目标和任务,并制定相应的目标任务考核和奖惩制度。这也是传统组织模式的普遍特点。
压力型体制的运行过程大致分为“目标责任书的签订、目标责任的督导和落实、目标责任的考核”几个阶段。在这四个阶段中,压力自上而下逐层加码。“在层层压力下,县乡两级的经济承包制就演化为政治承包制,即县政府一乡镇党委、政府一村党支书、村委会主任连坐制压力型体制,它从本质上反映的是中国农村建立起来的牢固的以行政关系为特征的管理体制。”
在压力型的行政体制下,我国农村公共产品的供给呈现出与行政体制相应的特点。主要体现在以下几方面:(1)供给主体的单一性。农村地区由于落后贫困,投资成本大且投资周期漫长,往往许多企业不愿投资在公共产品,客观上只能由政府提供。所以在农村实际上政府垄断了所(下转第108页)(上接第105页)有公共产品的供给。但是,在许多完全可以引进民营资本,进行市场化运作的行业,如有线电视的连接、自来水的安装、固定电话的安装、中小学教育等方面都由政府的广电站、自来水厂、电信所、教育局垄断,供给主体呈现单一性,缺乏竞争性。(2)供给方式的僵硬性。由于现行农村公共产品的筹资方式僵硬,筹集资金非常困难,很难适应农村需求的时代变化。(3)供给决策的主观性。基层政府在提供某些公共产品时,长官意志太浓,未经科学决策就盲目上马,尽管有时出于推动地方经济发展、实现脱贫致富的良好动机,但结果非但没使农民收益增加反而受损,更严重的是,政府领导的经济利益动机膨胀,导致了大量的“豆腐渣”工程。此外,部分政府部门为了寻求本部门的利益,在向农民提供种子、化肥时,以次充好,坑害农民利益。(4)供给质量的低劣性。在科学的政绩考核体系尚未建立的情况下,“政绩工程”对于农村基层政府具有较强的激励功能,从而忽视地方的财力与农民的承受能力,强制性推动建设所谓的“形象工程”、“面子工程”以及完成各项达标升级活动,结果以摊派、集资的形式转嫁到农民身上,造成农民负担加重。此外,农村的生态环境恶化迅速,主要表现为:水土流失,土地沙化,水资源匮乏,旱涝灾害频繁,环境污染严重等。
4 农村公共产品的供需矛盾及对策
从上述分析可以看出,农村公共产品的需求是自下而上的需求模式,而压力型体制下农村公共产品的供给模式自上而下性。两者之间形成一种明显的结构错位和方向矛盾。具体反映在上述分析的五个方面,即压力型体制下的农村公共产品供给主体的单一性与需求主体的多元性的矛盾、供给方式的僵硬性与需求对象的变动性、供给目标的主观随意性与需求内容的客观实在性、供给质量的低劣性与群众预期的强烈性、供给能力的有限性与需求数量的无限性。
在压力型的行政体制下,从中央到乡镇形成了一个自上而下的目标任务承包系统。上级制定的每个重要目标都成为下级的中心工作,并必须确保完成。这种制度由于官本位意思严重而必然导致公共产品的强制性供给。这种自上而下的强制性供给模式建立在这样的假设之上,即上级的每个决策都是绝对正确的,政府提供的每项公共产品都是农民所需要的。而事实证明在这种行政体制下政府提供的公共产品往往和农村需求是相互矛盾和错位的,甚至成为产生腐败问题的高发区。如果上级的每个决策都能准确把握下面的需求,真正为农民群众解决生产生活中的困难,那么这种压力型体制就不会对农村公共产品供给造成制度壁垒,相反反而可以促进农村公共产品的供给。
所以,要想排除农村公共产品的制度性供需矛盾就必须从政治体制上对压力型体制进行改革,使自上而下的压力型体制走向上下级之间的民主合作制。其中关键是要大力发展农村基层民主政治,使农民能够对官员的行为进行制度性监督,实现对行政权力运行的自下而上的监督与制约,使行政权力真正在阳光下运行。
参考文献
[1]荣敬本等著.再论从压力型体制向民主合作体制的转变[M].中央编译出版社,2001:32.
[2]徐勇,黄辉祥.目标责任制:行政主控型的乡村治理及绩效——以河南L乡为个案[J].学海,2002(1).
[3]陈槟城.论压力型体制下的乡镇困境[J].四川行政学院学报,2005(6).