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[摘要] 检察权内外部运行模式,决定了检察机关司法与行政并行的角色定位。检察权运行过程中所表现出来的行政色彩与司法属性并存的特征,决定了检察管理的基本内涵。检察管理不仅要完全适应纯粹的司法属性,也要完全适应较强的行政特征,并使二者有机结合,相辅相成。在倡导社会主义法治理念、强化党的领导的新形势下,有必要大胆借鉴世界上最先进的科学管理经验和制度,使检察管理符合科学发展观,最大化发挥检察管理的效能。
[关键词]检察权;检察;管理
检察机关是行使检察权的法律监督机关,检察工作具有较强的司法属性,同时也具有浓厚的行政色彩。“检察”所体现的更多的是司法属性,而“管理”所体现的更多的是行政特征。如何使二者有机结合,使检察管理发挥其最大效能,是新形势下检察事业发展所面临的最基本的问题。笔者结合检察工作实际,浅谈一下关于检察管理的几点思考。
一、现行检察权内外部运行模式
(一)现行检察权的外部运行模式
1.上级检察院领导下级检察院。我国宪法和检察院组织法明确规定,在上下级检察机关之间,我国实行的是上级检察机关领导下级检察机关,最高人民检察院领导地方各级人民检察院的工作体制。
2.同级党委领导同级人民检察院。我国宪法在序言中规定:“中国各族人民将继续在中国共产党领导下,……把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。”检察机关是国家的法律监督机关,必须在共产党的领导下行使检察权力,使党的方针、政策、路线在检察业务中得到充分体现。
3.检察机关由人民代表大会选举产生并对它负责。有的法学理论也将之称为领导与被领导的关系,主要依据的是《宪法》第133条:“……地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。”认为这种“负责制”是对检察院双重领导原则的确定。但更多的法学理论和实践者否定了这一观点,认为检察机关与同级人民代表大会及其常务委员会的关系是监督与被监督的关系,并逐渐成为共识。
以上可以看出,现行检察权的外部运行模式实际上是双重领导模式。上级检察院更多体现的是对检察业务工作的领导,而党委更多体现的是对行政管理的领导,而人大则是对包涵业务与行政管理等内容全方位的监督。
(二)现行检察权的内部运行模式
1.检察长负责制。《人民检察院刑事诉讼规则》第6条规定:检察长统一领导检察院的工作。《人民检察院组织法》第3条规定:“各级人民检察院设检察长一人,副检察长和检察员若干人。检察长统一领导检察院的工作。”
2.检察委员会民主决策制。《人民检察院组织法》第3条规定:“各级人民检察院设立检察委员会。检察委员会实行民主集中制,在检察长的主持下,讨论决定重大案件和其他重大问题。如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定,可以报请本级人民代表大会常务委员会决定。”
3.党组领导制。《党章》第46条规定:“在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中,可以成立党组。党组发挥领导核心作用。党组的任务,主要是负责贯彻执行党的路线、方针、政策;讨论和决定本单位的重大问题;做好干部管理工作;团结非党干部和群众,完成党和国家交给的任务;指导机关和直属单位党组织的工作。”第47条规定:“党组的成员,由批准成立党组的党组织决定;党组设书记,必要时还可以设副书记。党组必须服从批准它成立的党组织领导。”
以上可以看出,检察权的内部运行模式是三重领导模式。党组更多的体现在行政管理内容上,检察委员会更多的体现在检察业务等重大问题的决策上,而检察长则是全方位的承担起领导的责任。
二、检察权运行模式决定检察管理制度建设的现实性分析
(一)检察权的外部运行模式更多体现的是浓厚的行政色彩
从检察权的外部运行模式来看,同级党委和上级检察院的领导,以及人大对检察业务与行政管理全方位的监督,在实践中,检察权的实现更多体现的是行政特征,表现出来的是浓厚的行政色彩。
党委对检察工作的领导主要包括政治、思想和组织上三方面的领导,它通过组织领导、组织建设、工作监督、 支持保证等方式来实现党的方针政策的贯彻实施。我国宪法明确规定:“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。” 党对检察工作的领导是实施党的领导权的重要内容,检察机关独立行使检察权与坚持党的领导是辩证统一的关系,二者并不矛盾。
人大对检察工作的监督主要表现为:一是检察机关的设置由人大决定,受人大监督;二是检察人员由人大任免,受人大监督;三是检察机关的工作,受人大监督;四是检察长提交的重要事项由人大决定,受人大监督;五是最高人民检察院的司法解释权,受全国人大常委会监督。全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》规定,最高人民检察院作出的司法解释必须报全国人大常委会备案,接受人大常委会监督。
上级检察院安排部署检察工作,单纯的检察业务工作,具有纯粹的司法属性,也主要是通过行政命令的方式来落实。
检察权高度行政化,一定程度上掩盖了检察工作的司法属性。
(二)检察权的内部运行模式更多体现的是较强的司法属性
从表面上看,在检察机关内部,实行的不是单一的检察长负责制,而是检察长负责制和检察委员会集体领导相结合的检察院负责制,检察长和检察委员会都是检察机关的领导机构。在检察长的主持下,检察委员会讨论决定重大案件和其他重大问题。为维护首长负责制的权威,又赋予检察长将问题提交本级权力机关决定的权力。如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定,可以报请本级人民代表大会常务委员会决定。单纯从检察业务来讲,检察委员会制度最显著的特征,就是民主集中制,它对“一长制”形成了限制。
但在具体的实践中,党组在检察事业的发展中发挥着举足轻重的作用。很多涉及检察业务的重大问题,包括执法责任的追究、主诉检察官考评机制的确定与执行以及检察事业发展的长远规划等,都是由检察长任党组书记带领的党组一班人所决定的。既包含有纯粹司法属性的检察业务内容,也包含着行政管理内容。
(三)检察权内外部运行模式决定了检察管理的内容与形式
检察权内外部运行模式,决定了检察机关司法与行政并行的角色定位。检察权运行过程中,所表现出来的行政色彩与司法属性并存的特征,决定了检察管理的基本内涵。检察管理不仅要完全适应纯粹的司法属性,也要完全适应较强的行政特征,并使二者有机结合,相辅相成。笔者在这里想要说明的是,通过上述检察权运行模式的分析,可以看出,在现行体制下,检察管理不可避免地呈现出行政色彩与司法属性的双重特征。既然不可避免,无法回避,那么,在倡导社会主义法治理念、强化党的领导的新形势下,如何更加科学的体现独立行使检察权,构建科学、有效的检察管理机制,是当前检察工作中面临的一个主要问题。
三、关于检察管理的制度性思考
现行检察机关的管理,主要采用的是公务员式的管理模式。对检察官的考核主要以“德、能、勤、绩、廉”为基本内容,以量化考核为基本特征。从执法质量、责任要求,到检察官的考核标准,内容比较全面,范围比较广泛,在实践中也收到了一定的效果。但是,随着检察事业的飞速发展,尤其以二级机要通道开通为标志,信息化特征日益凸显。从目前的形势看,还没有一套完全成熟的检察管理办法应用于检察管理。检察机关特殊的司法属性,要求必须有一套真正适应检察机关的管理方法,既符合党委与上级检察机关的双重领导模式,也完全适应党组、检察长和检察委员会的三重内部领导模式,这就必然要求有一套现代化的管理制度与之相适应,以更加合理的、现代化的组织形式和管理方法、手段,使各种资源达到最优的结合。这种结合包括空间上的联系、协调与选择,内容和要求上的广泛、具体与准确。
从制度建设方面考虑,笔者以为,应更新观念,开阔思路,大胆借鉴世界上最先进的科学管理经验和制度,有机吸收,融会贯通,为我所用。
(一)构建检察管理制度性建设机制,要强调科学,追求规范,注重效率
管理是生产力形成的要素,管理就是决策。被称为“科学管理之父”的美国人弗雷德里克·泰罗,提出了“科学管理”这一理论,他提出了管理控制原理。在检察管理的制度性建设中,完全可以借鉴其理论精髓。新形势下的检察管理,就是要借鉴科学管理的方法,保证工作质量,谋求最高的工作效率。科学管理的内涵,首要的是要求所有检察干警,包括管理干部和普通干警在思想上和精神上来个彻底变革,要适应形势发展的需求。科学管理强调高层管理者,即党组和检察长,把例行的一般日常事务放权给下级管理者去处理,自己保留对重要事项的决定权和监督权。
在追求规范和注重效率方面,我们可以充分借鉴ISO9001:2000质量标准体系。ISO成立于1947年2月23日,负责除电工、电子领域之外的所有其他领域的标准化活动,是国际上公认的质量管理标准。全世界有155个国家成为ISO9000成员国。它包含八大质量原则,具体包括以顾客为关注焦点、领导作用、全员参与、过程方法、管理的系统方法、持续改进、基于事实的决策方法和互利的供方关系等。
运用该体系进行检察管理,在检察系统中有成功的经验可以借鉴。湖南省株洲市石峰区检察院2005年3月起试行ISO9001:2000质量标准体系,并于2006年1月顺利通过中国质量认证中心(CQC)湖南评审中心现场审核。通过建立满足标准要求的质量管理体系,实现了由人情管理向制度管理、结果管理向过程控制、无序管理向流程管理的转变,推动了与检察工作相关的其他工作健康有序发展,达到了抓执法质量促检察工作全面发展的目的。
(二)构建检察管理制度性建设机制,要对“正式组织成员”与“非正式组织成员”一视同仁
在这里,笔者将“正式组织”与“非正式组织”理论进行一下延伸与扩展。社团类“非正式组织”在实际工作中的重要性显而易见,不再赘述。笔者将事业类、合同制工人、临时工等称为“非正式组织成员”。在检察机关中,除了拥有大量检察官系列和书记员系列的“正式组织成员”外,同样,还拥有一定比例的事业编制人员、合同制工人、临时工和物业、保安公司等单位的雇佣人员等“非正式组织成员”。现实中,检察管理注重的是“正式组织成员”,对权利义务、任务目标明确的较为详尽,对“正式组织”的意见和建议也很容易接受,而对“非正式组织成员”,往往忽视它的存在,对这部分人员的感受考虑的不是很充分,在管理中,不是过于强硬,就是过于随意。但所有人又都不否认,“非正式组织成员”对整个队伍具有非常大的影响力。而且,一旦这些成员成为“组织”,它的影响力更是非同一般。
美国的心理学家马斯洛,将需求分为五个层次,即生理的欲望、安全的欲望、社交的欲望、自尊的欲望和实现自我的欲望。行为科学理论也提出,把工作和人统一起来,使之相互联系,进而从人的行为、单位行为方面把握住整个管理。
基于分类管理的考虑,未来的“组织”分工会更加复杂。因此对“非正式组织成员”高度重视,并与“正式组织成员”相互结合、相互补充,使其个体自我价值能够得到实现和认定,才能保证检察管理目标的实现。构建检察管理制度性建设机制,应充分考虑到这一点。要对“非正式组织成员”高度重视,将工作任务转化为目标,激发其潜能和热情,要让每名在检察机关工作的人员都参与到检察管理中,人人都成为检察制度的制定者、执行者和检查者,让各项管理制度都成为提升个人履职能力的催化剂。
(三)构建检察管理制度性建设机制,要以系统论、信息论和控制论为基础
系统论、信息论和控制论是现代科学的综合性的基础理论,也为检察管理现代化提供了理论依据。当前构建执法责任、执法管理和执法监督三大体系建设,规范办案流程管理和案件质量管理,可以有效借鉴此理论。检察管理机制,实际上就是系统论、信息论和控制论的有机结合,一套完善的检察管理机制,首先是一个复杂的系统,也是一个信息系统。一个现代化的管理系统必须具有功能良好的管理信息系统,能够对单位内部和外部的各种信息进行完整的搜集、及时的加工、迅速的传递、有效的使用,以保证信息流的畅通。而控制是管理的基本职能,信息是控制的基础条件,一切信息传递都是为了控制。系统、信息和控制贯穿于检察管理的全过程。学会系统论、信息论和控制论,并将其有机融入执法责任、执法管理、执法监督三大体系建设之中,对进一步规范办案流程管理和案件质量管理,实现科学的检察管理目标,必将产生巨大的促进作用。
四、关于检察管理的实践性思考
基于检察管理目标的实现,根据检察权的运行模式和检察管理的现状,笔者结合具体工作实际,从实践角度谈几点粗浅看法。
(一)分类管理,定岗定责,定责选人
分类管理理念的提出,是基于检察司法属性和行政管理特征的考虑。加之衡量执法责任、执法监督和执法管理三大体系内容。定岗定责,定责选人,克服人浮于事、不能胜任等弊端。实践中,分类管理的难点在于,检察人员的管理归属于《公务员法》,限定于“比照公务员”进行管理。同时,还有行政式“处级”、“副处级”、“科级”等晋级评定,还有一级检察官、二级检察官等级评定,加之行政式内部机构职务的确定,如处长、科长等。多重方式的管理,造成了分类的困难。基于以上现实,可以考虑完善内设机构设置基础之上,进行分类管理,实行检察官序列、书记员序列,后勤人员序列等。队伍、业务、信息化三位一体,业务与行政简要划分,因为检察权内外部运行模式决定了业务与行政无法割舍开来,简要划分,是为了让执法责任、执法监督、执法管理便于操作。
根据工作性质,确定岗位。现今推行的职位准入制度,其一好处就是把岗位职责进行了明确。岗位确定,职责明确了,再根据工作量、难易度进行选人。现实中,上级院与下级院,甚至平级院与院之间工作量都不尽相同。部门设定全国统一,上级院每个岗位都设定一个人专人负责,而到下级院,一个人可能负责三四项工作,俗话称之为:上有千条线,下有一根针。这在综合部门如办公室、政治处体现非常明显。定岗定责的最大好处在于,选择能够胜任的人选来担当,不能胜任的人选无法进入这个岗位上来。岗位重要性、工作辛苦度,年底评优选秀也能够通过定岗定责体现出来。
(二)坚持政治思想工作是生命线的原则
信息化条件下,这条原则并不过时。在检察管理模式上,笔者设想最理想的状态应该是制度规范、政治处教育和纪检监察部门的检务督察三者有机结合。三种效能齐发挥,形成广大干警不能违、不愿违、不敢违的良好局面。把政治处加强教育作为其中一项重要内容,是因为思想政治工作的重要性。现代化管理的一项重要特征是以人为本的管理。人既是管理的主体,也是管理的对象。管理已由科学管理向现代化管理发展。因此,思想政治工作在现代化管理中有着十分重要的作用。思想政治工作是现代化管理的一项重要功能。政治导向、思想领先是进行任何一项管理工作所必须遵循的原则。现代化管理的各项功能的实施和发挥,都离不开思想政治工作,凡是以人为主题进行的一切管理工作,都要以思想政治工作作为保证条件。思想政治工作为各项管理功能提供共同的思想基础和前提条件。
(三)坚持垂直领导和部门管理相结合
按照检察一体化的目标,最佳的管理方式应该是垂直领导和部门管理有机结合。垂直领导主要涉及到检察长、检察委员会和党组三重领导的关系。基于分类管理的考虑,应进一步完善职位准入制度。实行职位说明书,并且按照分类管理的原则,积极探索充分发挥司法属性效能的检察权运行模式,逐步淡化行政色彩,从而使三重领导有机结合,相互促进,相互提高。部门管理,主要基于加大部门负责人责任的考虑,充分发挥中层干部的管理、组织、协调能力,使检察权运行畅通,令行禁止。
(四)突出管理的执行、检查和考核三项重点
单纯从管理手段上讲,检察管理的内容应主要包括执行、检查和考核。一流的决策三流的执行,比不上三流的决策一流的执行。管理效果的好坏,直接反映在制度、决策等内容的执行上,中层以上领导干部的执行力,直接决定着检察事业发展的成败。检查是管理的重要内容,检查不到位、不彻底,或是根本就不检查,犹如有制度而不去执行。这比没有制度更具有危害性。细节决定成败,细节决定形象。检查就反映着细节。考核是检察管理的重中之重。笔者以为,考核应坚持以下原则:1.党组统一领导原则。有民主但一定要有集中。党组必要时要行使决定权。2.分类考核原则。以各处室为单位,副处级以上领导单独考核,中层以上干部单独考核,非正式员工单独考核。处级领导由上级考核不必多言,中层干部和非正式员工单独考核有利于调动其工作积极性,现实中,中层干部一般和其他干警同等考核,此种情况下,中层干部大都会主动退让或是退出。非正式员工一般没有考核,干好干坏没有区别,不利于工作。对中层干部的考评应由党组决定,对非正式员工的考核,由职权部门制定一定的标准进行考核。3.鼓励创新原则。对在工作中有创新思路并在实践中取得非常好的效果的人员,要给予一定的奖励。4.鼓励冒尖。应单独增设一些如“侦查能手”、“优秀公诉人”、“优秀书记员”、“优秀中层干部”等各类鼓励冒尖奖项的评比。
(五)实现制度、教育和监督并重管理机制
最终应形成制度、教育和监督并重的管理机制。既要科学规范,又要便于执行落实;既要管理严密,又能发挥人的最大潜能;既要符合党的领导,又要实现独立行使检察权;既要满足司法属性,又要切合检察管理实际。总之,使检察管理符合科学发展观,检察管理的效能能够得到最大化发挥。
[作者简介] 韩殿云,北京市怀柔区人民检察院副检察长;杨同祝,北京市怀柔区人民检察院预防处处长;堵久虎,北京市怀柔区人民检察院法律政策研究室主任;赵鹏飞,北京市怀柔区人民检察院反贪局干部。
[基金项目]本文为北京市怀柔区人民检察院2009年检察基础理论课题。课题负责人:韩殿云。
[关键词]检察权;检察;管理
检察机关是行使检察权的法律监督机关,检察工作具有较强的司法属性,同时也具有浓厚的行政色彩。“检察”所体现的更多的是司法属性,而“管理”所体现的更多的是行政特征。如何使二者有机结合,使检察管理发挥其最大效能,是新形势下检察事业发展所面临的最基本的问题。笔者结合检察工作实际,浅谈一下关于检察管理的几点思考。
一、现行检察权内外部运行模式
(一)现行检察权的外部运行模式
1.上级检察院领导下级检察院。我国宪法和检察院组织法明确规定,在上下级检察机关之间,我国实行的是上级检察机关领导下级检察机关,最高人民检察院领导地方各级人民检察院的工作体制。
2.同级党委领导同级人民检察院。我国宪法在序言中规定:“中国各族人民将继续在中国共产党领导下,……把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。”检察机关是国家的法律监督机关,必须在共产党的领导下行使检察权力,使党的方针、政策、路线在检察业务中得到充分体现。
3.检察机关由人民代表大会选举产生并对它负责。有的法学理论也将之称为领导与被领导的关系,主要依据的是《宪法》第133条:“……地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。”认为这种“负责制”是对检察院双重领导原则的确定。但更多的法学理论和实践者否定了这一观点,认为检察机关与同级人民代表大会及其常务委员会的关系是监督与被监督的关系,并逐渐成为共识。
以上可以看出,现行检察权的外部运行模式实际上是双重领导模式。上级检察院更多体现的是对检察业务工作的领导,而党委更多体现的是对行政管理的领导,而人大则是对包涵业务与行政管理等内容全方位的监督。
(二)现行检察权的内部运行模式
1.检察长负责制。《人民检察院刑事诉讼规则》第6条规定:检察长统一领导检察院的工作。《人民检察院组织法》第3条规定:“各级人民检察院设检察长一人,副检察长和检察员若干人。检察长统一领导检察院的工作。”
2.检察委员会民主决策制。《人民检察院组织法》第3条规定:“各级人民检察院设立检察委员会。检察委员会实行民主集中制,在检察长的主持下,讨论决定重大案件和其他重大问题。如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定,可以报请本级人民代表大会常务委员会决定。”
3.党组领导制。《党章》第46条规定:“在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中,可以成立党组。党组发挥领导核心作用。党组的任务,主要是负责贯彻执行党的路线、方针、政策;讨论和决定本单位的重大问题;做好干部管理工作;团结非党干部和群众,完成党和国家交给的任务;指导机关和直属单位党组织的工作。”第47条规定:“党组的成员,由批准成立党组的党组织决定;党组设书记,必要时还可以设副书记。党组必须服从批准它成立的党组织领导。”
以上可以看出,检察权的内部运行模式是三重领导模式。党组更多的体现在行政管理内容上,检察委员会更多的体现在检察业务等重大问题的决策上,而检察长则是全方位的承担起领导的责任。
二、检察权运行模式决定检察管理制度建设的现实性分析
(一)检察权的外部运行模式更多体现的是浓厚的行政色彩
从检察权的外部运行模式来看,同级党委和上级检察院的领导,以及人大对检察业务与行政管理全方位的监督,在实践中,检察权的实现更多体现的是行政特征,表现出来的是浓厚的行政色彩。
党委对检察工作的领导主要包括政治、思想和组织上三方面的领导,它通过组织领导、组织建设、工作监督、 支持保证等方式来实现党的方针政策的贯彻实施。我国宪法明确规定:“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。” 党对检察工作的领导是实施党的领导权的重要内容,检察机关独立行使检察权与坚持党的领导是辩证统一的关系,二者并不矛盾。
人大对检察工作的监督主要表现为:一是检察机关的设置由人大决定,受人大监督;二是检察人员由人大任免,受人大监督;三是检察机关的工作,受人大监督;四是检察长提交的重要事项由人大决定,受人大监督;五是最高人民检察院的司法解释权,受全国人大常委会监督。全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》规定,最高人民检察院作出的司法解释必须报全国人大常委会备案,接受人大常委会监督。
上级检察院安排部署检察工作,单纯的检察业务工作,具有纯粹的司法属性,也主要是通过行政命令的方式来落实。
检察权高度行政化,一定程度上掩盖了检察工作的司法属性。
(二)检察权的内部运行模式更多体现的是较强的司法属性
从表面上看,在检察机关内部,实行的不是单一的检察长负责制,而是检察长负责制和检察委员会集体领导相结合的检察院负责制,检察长和检察委员会都是检察机关的领导机构。在检察长的主持下,检察委员会讨论决定重大案件和其他重大问题。为维护首长负责制的权威,又赋予检察长将问题提交本级权力机关决定的权力。如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定,可以报请本级人民代表大会常务委员会决定。单纯从检察业务来讲,检察委员会制度最显著的特征,就是民主集中制,它对“一长制”形成了限制。
但在具体的实践中,党组在检察事业的发展中发挥着举足轻重的作用。很多涉及检察业务的重大问题,包括执法责任的追究、主诉检察官考评机制的确定与执行以及检察事业发展的长远规划等,都是由检察长任党组书记带领的党组一班人所决定的。既包含有纯粹司法属性的检察业务内容,也包含着行政管理内容。
(三)检察权内外部运行模式决定了检察管理的内容与形式
检察权内外部运行模式,决定了检察机关司法与行政并行的角色定位。检察权运行过程中,所表现出来的行政色彩与司法属性并存的特征,决定了检察管理的基本内涵。检察管理不仅要完全适应纯粹的司法属性,也要完全适应较强的行政特征,并使二者有机结合,相辅相成。笔者在这里想要说明的是,通过上述检察权运行模式的分析,可以看出,在现行体制下,检察管理不可避免地呈现出行政色彩与司法属性的双重特征。既然不可避免,无法回避,那么,在倡导社会主义法治理念、强化党的领导的新形势下,如何更加科学的体现独立行使检察权,构建科学、有效的检察管理机制,是当前检察工作中面临的一个主要问题。
三、关于检察管理的制度性思考
现行检察机关的管理,主要采用的是公务员式的管理模式。对检察官的考核主要以“德、能、勤、绩、廉”为基本内容,以量化考核为基本特征。从执法质量、责任要求,到检察官的考核标准,内容比较全面,范围比较广泛,在实践中也收到了一定的效果。但是,随着检察事业的飞速发展,尤其以二级机要通道开通为标志,信息化特征日益凸显。从目前的形势看,还没有一套完全成熟的检察管理办法应用于检察管理。检察机关特殊的司法属性,要求必须有一套真正适应检察机关的管理方法,既符合党委与上级检察机关的双重领导模式,也完全适应党组、检察长和检察委员会的三重内部领导模式,这就必然要求有一套现代化的管理制度与之相适应,以更加合理的、现代化的组织形式和管理方法、手段,使各种资源达到最优的结合。这种结合包括空间上的联系、协调与选择,内容和要求上的广泛、具体与准确。
从制度建设方面考虑,笔者以为,应更新观念,开阔思路,大胆借鉴世界上最先进的科学管理经验和制度,有机吸收,融会贯通,为我所用。
(一)构建检察管理制度性建设机制,要强调科学,追求规范,注重效率
管理是生产力形成的要素,管理就是决策。被称为“科学管理之父”的美国人弗雷德里克·泰罗,提出了“科学管理”这一理论,他提出了管理控制原理。在检察管理的制度性建设中,完全可以借鉴其理论精髓。新形势下的检察管理,就是要借鉴科学管理的方法,保证工作质量,谋求最高的工作效率。科学管理的内涵,首要的是要求所有检察干警,包括管理干部和普通干警在思想上和精神上来个彻底变革,要适应形势发展的需求。科学管理强调高层管理者,即党组和检察长,把例行的一般日常事务放权给下级管理者去处理,自己保留对重要事项的决定权和监督权。
在追求规范和注重效率方面,我们可以充分借鉴ISO9001:2000质量标准体系。ISO成立于1947年2月23日,负责除电工、电子领域之外的所有其他领域的标准化活动,是国际上公认的质量管理标准。全世界有155个国家成为ISO9000成员国。它包含八大质量原则,具体包括以顾客为关注焦点、领导作用、全员参与、过程方法、管理的系统方法、持续改进、基于事实的决策方法和互利的供方关系等。
运用该体系进行检察管理,在检察系统中有成功的经验可以借鉴。湖南省株洲市石峰区检察院2005年3月起试行ISO9001:2000质量标准体系,并于2006年1月顺利通过中国质量认证中心(CQC)湖南评审中心现场审核。通过建立满足标准要求的质量管理体系,实现了由人情管理向制度管理、结果管理向过程控制、无序管理向流程管理的转变,推动了与检察工作相关的其他工作健康有序发展,达到了抓执法质量促检察工作全面发展的目的。
(二)构建检察管理制度性建设机制,要对“正式组织成员”与“非正式组织成员”一视同仁
在这里,笔者将“正式组织”与“非正式组织”理论进行一下延伸与扩展。社团类“非正式组织”在实际工作中的重要性显而易见,不再赘述。笔者将事业类、合同制工人、临时工等称为“非正式组织成员”。在检察机关中,除了拥有大量检察官系列和书记员系列的“正式组织成员”外,同样,还拥有一定比例的事业编制人员、合同制工人、临时工和物业、保安公司等单位的雇佣人员等“非正式组织成员”。现实中,检察管理注重的是“正式组织成员”,对权利义务、任务目标明确的较为详尽,对“正式组织”的意见和建议也很容易接受,而对“非正式组织成员”,往往忽视它的存在,对这部分人员的感受考虑的不是很充分,在管理中,不是过于强硬,就是过于随意。但所有人又都不否认,“非正式组织成员”对整个队伍具有非常大的影响力。而且,一旦这些成员成为“组织”,它的影响力更是非同一般。
美国的心理学家马斯洛,将需求分为五个层次,即生理的欲望、安全的欲望、社交的欲望、自尊的欲望和实现自我的欲望。行为科学理论也提出,把工作和人统一起来,使之相互联系,进而从人的行为、单位行为方面把握住整个管理。
基于分类管理的考虑,未来的“组织”分工会更加复杂。因此对“非正式组织成员”高度重视,并与“正式组织成员”相互结合、相互补充,使其个体自我价值能够得到实现和认定,才能保证检察管理目标的实现。构建检察管理制度性建设机制,应充分考虑到这一点。要对“非正式组织成员”高度重视,将工作任务转化为目标,激发其潜能和热情,要让每名在检察机关工作的人员都参与到检察管理中,人人都成为检察制度的制定者、执行者和检查者,让各项管理制度都成为提升个人履职能力的催化剂。
(三)构建检察管理制度性建设机制,要以系统论、信息论和控制论为基础
系统论、信息论和控制论是现代科学的综合性的基础理论,也为检察管理现代化提供了理论依据。当前构建执法责任、执法管理和执法监督三大体系建设,规范办案流程管理和案件质量管理,可以有效借鉴此理论。检察管理机制,实际上就是系统论、信息论和控制论的有机结合,一套完善的检察管理机制,首先是一个复杂的系统,也是一个信息系统。一个现代化的管理系统必须具有功能良好的管理信息系统,能够对单位内部和外部的各种信息进行完整的搜集、及时的加工、迅速的传递、有效的使用,以保证信息流的畅通。而控制是管理的基本职能,信息是控制的基础条件,一切信息传递都是为了控制。系统、信息和控制贯穿于检察管理的全过程。学会系统论、信息论和控制论,并将其有机融入执法责任、执法管理、执法监督三大体系建设之中,对进一步规范办案流程管理和案件质量管理,实现科学的检察管理目标,必将产生巨大的促进作用。
四、关于检察管理的实践性思考
基于检察管理目标的实现,根据检察权的运行模式和检察管理的现状,笔者结合具体工作实际,从实践角度谈几点粗浅看法。
(一)分类管理,定岗定责,定责选人
分类管理理念的提出,是基于检察司法属性和行政管理特征的考虑。加之衡量执法责任、执法监督和执法管理三大体系内容。定岗定责,定责选人,克服人浮于事、不能胜任等弊端。实践中,分类管理的难点在于,检察人员的管理归属于《公务员法》,限定于“比照公务员”进行管理。同时,还有行政式“处级”、“副处级”、“科级”等晋级评定,还有一级检察官、二级检察官等级评定,加之行政式内部机构职务的确定,如处长、科长等。多重方式的管理,造成了分类的困难。基于以上现实,可以考虑完善内设机构设置基础之上,进行分类管理,实行检察官序列、书记员序列,后勤人员序列等。队伍、业务、信息化三位一体,业务与行政简要划分,因为检察权内外部运行模式决定了业务与行政无法割舍开来,简要划分,是为了让执法责任、执法监督、执法管理便于操作。
根据工作性质,确定岗位。现今推行的职位准入制度,其一好处就是把岗位职责进行了明确。岗位确定,职责明确了,再根据工作量、难易度进行选人。现实中,上级院与下级院,甚至平级院与院之间工作量都不尽相同。部门设定全国统一,上级院每个岗位都设定一个人专人负责,而到下级院,一个人可能负责三四项工作,俗话称之为:上有千条线,下有一根针。这在综合部门如办公室、政治处体现非常明显。定岗定责的最大好处在于,选择能够胜任的人选来担当,不能胜任的人选无法进入这个岗位上来。岗位重要性、工作辛苦度,年底评优选秀也能够通过定岗定责体现出来。
(二)坚持政治思想工作是生命线的原则
信息化条件下,这条原则并不过时。在检察管理模式上,笔者设想最理想的状态应该是制度规范、政治处教育和纪检监察部门的检务督察三者有机结合。三种效能齐发挥,形成广大干警不能违、不愿违、不敢违的良好局面。把政治处加强教育作为其中一项重要内容,是因为思想政治工作的重要性。现代化管理的一项重要特征是以人为本的管理。人既是管理的主体,也是管理的对象。管理已由科学管理向现代化管理发展。因此,思想政治工作在现代化管理中有着十分重要的作用。思想政治工作是现代化管理的一项重要功能。政治导向、思想领先是进行任何一项管理工作所必须遵循的原则。现代化管理的各项功能的实施和发挥,都离不开思想政治工作,凡是以人为主题进行的一切管理工作,都要以思想政治工作作为保证条件。思想政治工作为各项管理功能提供共同的思想基础和前提条件。
(三)坚持垂直领导和部门管理相结合
按照检察一体化的目标,最佳的管理方式应该是垂直领导和部门管理有机结合。垂直领导主要涉及到检察长、检察委员会和党组三重领导的关系。基于分类管理的考虑,应进一步完善职位准入制度。实行职位说明书,并且按照分类管理的原则,积极探索充分发挥司法属性效能的检察权运行模式,逐步淡化行政色彩,从而使三重领导有机结合,相互促进,相互提高。部门管理,主要基于加大部门负责人责任的考虑,充分发挥中层干部的管理、组织、协调能力,使检察权运行畅通,令行禁止。
(四)突出管理的执行、检查和考核三项重点
单纯从管理手段上讲,检察管理的内容应主要包括执行、检查和考核。一流的决策三流的执行,比不上三流的决策一流的执行。管理效果的好坏,直接反映在制度、决策等内容的执行上,中层以上领导干部的执行力,直接决定着检察事业发展的成败。检查是管理的重要内容,检查不到位、不彻底,或是根本就不检查,犹如有制度而不去执行。这比没有制度更具有危害性。细节决定成败,细节决定形象。检查就反映着细节。考核是检察管理的重中之重。笔者以为,考核应坚持以下原则:1.党组统一领导原则。有民主但一定要有集中。党组必要时要行使决定权。2.分类考核原则。以各处室为单位,副处级以上领导单独考核,中层以上干部单独考核,非正式员工单独考核。处级领导由上级考核不必多言,中层干部和非正式员工单独考核有利于调动其工作积极性,现实中,中层干部一般和其他干警同等考核,此种情况下,中层干部大都会主动退让或是退出。非正式员工一般没有考核,干好干坏没有区别,不利于工作。对中层干部的考评应由党组决定,对非正式员工的考核,由职权部门制定一定的标准进行考核。3.鼓励创新原则。对在工作中有创新思路并在实践中取得非常好的效果的人员,要给予一定的奖励。4.鼓励冒尖。应单独增设一些如“侦查能手”、“优秀公诉人”、“优秀书记员”、“优秀中层干部”等各类鼓励冒尖奖项的评比。
(五)实现制度、教育和监督并重管理机制
最终应形成制度、教育和监督并重的管理机制。既要科学规范,又要便于执行落实;既要管理严密,又能发挥人的最大潜能;既要符合党的领导,又要实现独立行使检察权;既要满足司法属性,又要切合检察管理实际。总之,使检察管理符合科学发展观,检察管理的效能能够得到最大化发挥。
[作者简介] 韩殿云,北京市怀柔区人民检察院副检察长;杨同祝,北京市怀柔区人民检察院预防处处长;堵久虎,北京市怀柔区人民检察院法律政策研究室主任;赵鹏飞,北京市怀柔区人民检察院反贪局干部。
[基金项目]本文为北京市怀柔区人民检察院2009年检察基础理论课题。课题负责人:韩殿云。