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我国现行的村民自治制度是党的十一届三中全会后的产物，但其理论和历史实践却是源远流长。在中国几千年的历史进程中，尽管很长时间都是处于封建专制之下，但由于中国幅员辽阔，在统治阶级政权的最“末端”往往存在着“自治”的因素。我国从第一个统一的政权秦朝出现后，就在地方实行郡县制，县以下则是乡（亭）制，由“三老”具体负责地方事务，“三老”虽由民众举荐，但最后要由统治者选任，以便取舍［1］。可见管理地方的“三老”虽受中央控制，但仍由民众举荐，体现了在中央集权下的封建专制体制中存在的自治因素。
到魏晋南北朝时期，才出现了“村”、“村长”的名称。从这一时期开始乡官的职能日渐喪失，乡官也逐渐由官派向民选过渡。直到宋代王安石变法后，国家行政权退缩到县级，乡不再是基层行政区域，在县级政权下面设置保长和甲头等。保长和甲头不属于国家行政编制，这就为我国历史上的乡村自治提供了可能。［2］
比较完整意义上的中国村民自治的历史应始于元明时期。［3］在《元史》卷九十三《食货一》中，记载“县邑所属村庄，凡五十家立一社，择年高晓事者一个为之长。”可见，社长是由村民选举产生，负责监督生产、维持风纪等。到了清代，受内忧外患的局势影响，中央政府对地方的控制有所松动，出现了乡镇自治。具体是，县以下的基层机构是一种以“地方之人”“按地方公共之意”“治地方公共之事务”的制度体制。第一，清代保甲制明文规定，保甲组织的执事人员须是本地域内的居民；第二，地方之意通过公举执事人员和乡老议事来体现；第三，保甲制的管理区域具有地域性，但职责却又具有一定的政务性质，包括维护社会治安和催办钱粮赋税等。［4］
1911年的辛亥革命以后，孙中山先生认为地方自治是宪政的基础，实施地方自治可以讯速“移官治为民治”，实现中央和地方关系的“均权主义”。而地方自治就是将地方的事情让本地自己去治，政府毫不干涉。孙中山的“地方自治论”有着诸多积极的意义，但由于并没有从根本上解决事关农民切身利益的土地问题，所以并没有得到民众的普遍支持。同时，“政治下层，实由官治而为半官式之绅治。故所谓地方政治者，不操于官，即操于绅，甚或操于地痞恶棍，生杀予夺，为所欲为，民之所能自存、自立、自治者，亦几希矣。”［5］这种状况直到中国共产党领导创建农村政权，开展土地革命才发生了根本变化。
由此可见，中国历史上的乡治，可以分为两个阶段，第一个阶段的乡治主要依靠乡官、朝廷和官府对于乡土社会实行全面严密的控制；而第二个阶段，朝廷在乡间的代理人由职官变成了职役，官府对于乡土社会的管制有所放松，乡绅成为乡治的重要角色。从乡官制到职役制，这是一种乡村治理方式的简化，国家政权从乡级退缩到县级。同时，中国古代乡里制度中的“自治”因子，虽然在专制主义体制下显得比较弱小，但其中所蕴含的某些自治精神却不可忽略，如农村社会内部的自我管理约束功能、教化和互助合作功能等。可以说，当前村民自治中的许多方面在中国古代都不同程度和以一定的方式存在着，只是性质有所区别而已。［6］
二、建国后实行村民自治的成因
建国初期，我国为了巩固新生政权，开展土地改革，在1950年6月30日，中央政府颁布了《中华人民共和国土地改革法》，它规定废除封建剥削的地主阶级土地所有制，实行农民的土地所有制，“村”作为政权的一级组织重新建立。到后来，为了应对国内外的严峻形式，国家进一步加强了对农村的管理。1958年8月，中共中央做出了《关于在农村建立人民公社问题的决议》，规定人民公社实行政社合一的管理体制，乡党委就是社党委，乡人民委员会就是社人民委员会，改“村”一级组织为生产大队或耕作区，其既是基层的集体经济组织，又是基层政权组织。到1962年9月，中共中央颁布《农村人民公社条例》，对生产大队作了进一步明确规定：生产大队的权力机关是生产大队社员代表大会和生产队社员大会，生产大队设立管理委员会。从此，人民公社生产大队的农村政权体制在我国存在了近二十年。直到党的十一届三中全会以后，才出现了现在的“村民自治”。我国在广大农村实行这一制度，其原因主要有以下几个方面：
（一）政治体制改革与社会管理的需要
我国在党的十一届三中全会以后，村民自治制度逐渐发展起来，这主要是源于农村生产方式和分配方式的变化。1958年的开始人民公社化运动，即吃“大锅饭”，造成的结果是饭越吃越少、人越过越穷。到了七十年代末凤阳县小岗村搞起了“包产到户”的家庭联产承包责任制。1980年9月，中共中央发出当时著名的75号文件，对包产到户的形式予以肯定，“大包干，大包干，直来直去不拐弯，交够国家的、留足集体的、剩下全是自己的”，这一制度的实行，使农民有了真正的自主权，受到中国各地农民的广泛欢迎。但是，土地分包到户之后,原来那些关系农民切身利益的社会公共职能,如社会治安、公共设施建设、社会福利、土地管理、水利建设等开始处于无人问津的状态，非常不利于农业的规模化生产和规模化经营。这种情况下，在1981年初，在广西壮族自治区宜山县三岔公社产生了历史上第一个村民委员会，并很快得到当时的全国人大常委会副委员长、中央政法委书记彭真的关注。［7］在彭真的努力之下，1987年11月24日，六届全国人大常委会第 23 次会议以 113 票赞成、1 票反对、6 票弃权正式通过《村民委员会组织法（试行）》,从而使村民自治作为一项新型的群众自治制度和直接民主制度在法律上正式确立下来。
（二）经济体制改革与市场发展的需要
马克思主义认为，经济基础决定上层建筑。村民自治作为一种基层民主制度，是在中国经济体制改革深入发展中产生和形成的新型民主制度,也是农村政治管理体制改革和民主政治建设的重要成果。因为，任何一种制度的背后,都有其经济和政治需要,村民自治制度也不例外。市场经济是自主经济,其运行前提是参与经济活动的主体都具有独立的法人地位,能够自由地出入市场。发展市场经济，对政府的要求就是要改变计划经济的管理模式,转变政府职能,减少不必要的干预；对社会,市场经济要求参与经济生活的市场主体要具有独立的法律地位和自主能力,能够依据市场的原则和机制实现有效的自我协调和发展。显然,社会主义市场经济的推行和发展, 直接为村民自治制度的发展提供了重要的基础和动力，也使以村民自治为主要内容的基层民主成为中国民主发展的必然取向。
（三）我国现阶段的社会环境为发展村民自治提供了空间
现在我国正进入全面建成小康社会的决定性阶段，已经实现了城乡人口按相同比例选举人大代表，并且政治体制改革还将继续推进。而实行村民自治，无疑是充分发挥人民主人翁精神，最广泛动员和组织人民依法管理各项社会事务的最好方式之一，更是保证人民当家作主的不二选择。还有，随着我国第二产业、第三产业的不断发展，已经开始采取由工业反哺农业，城市支持农村和多予少取的放活方针，党中央正在不断加大强农、惠农、富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程，共同分享现代化建设成果。以往那种为了支持整个国家现代化建设而不断汲取农村资源的方式已经不再需要，这就使得在农村设立政权不再成为必要。反而进一步完善基层民主，由群众行使自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的直接民主权利则成为当前政治体制改革的重点，这也为进一步发展村民自治制度提供了广阔空间。
第二节 村民自治的基本内容
根据2010年10月28日修订通过的《村民委员会组织法》规定，村民自治的基本组织机构有两个，即村民会议和村民委员会。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，负责办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作；村民会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作；有权撤销或者变更村民委员会不适当的决定；有权撤销或者变更村民代表会议不适当的决定。
因此，可以说村民委员会是执行机构，而村民会议则是决策机构，乡镇政府对村委会的工作则是“给予指导、支持和帮助”的职责。可见，村民自治的内容主要包括：1、以直接、平等、差额、无记名投票为基本原则的民主选举制度；2、以村民会议主要形式的民主决策制度；3、以村规民约、自治章程为基本形式的民主管理制度；4、以村务公开、财务公开、群众评议为重要特征的民主监督制度。而实行村民自治的目的，是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育、自我服务，有效处理与村民利益紧密相关的本村事务，将社会主义民主落实到农村基层，实现由农民自己对农村基层社会的有效管理。
注释：
［1］王禹.我国村民自治研究［M］.北京大学出版社，2004年.第27页.
［2］刘友田.村民自治:中国基层民主建设的实践与探索［M］.人民出版，1999年.第17页.
［3］傅伯言，汤乐毅，陈小青.中国村官［M］.南方日报出版社，2001年.第2页.
［4］于建嵘.岳村政治［M］.商务印书馆，2001年.第64-70页.
［5］黄强.中国保甲实验新编［M］.中正书局，1935年.第184页.
［6］赵秀玲.村民自治通论［M］.中国社会科学出版社，2004年［M］.第5页.
［7］白益华.中国基层政权的改革与探索［M］.中国社会出版社，1995 年.第 283 页.
到魏晋南北朝时期，才出现了“村”、“村长”的名称。从这一时期开始乡官的职能日渐喪失，乡官也逐渐由官派向民选过渡。直到宋代王安石变法后，国家行政权退缩到县级，乡不再是基层行政区域，在县级政权下面设置保长和甲头等。保长和甲头不属于国家行政编制，这就为我国历史上的乡村自治提供了可能。［2］
比较完整意义上的中国村民自治的历史应始于元明时期。［3］在《元史》卷九十三《食货一》中，记载“县邑所属村庄，凡五十家立一社，择年高晓事者一个为之长。”可见，社长是由村民选举产生，负责监督生产、维持风纪等。到了清代，受内忧外患的局势影响，中央政府对地方的控制有所松动，出现了乡镇自治。具体是，县以下的基层机构是一种以“地方之人”“按地方公共之意”“治地方公共之事务”的制度体制。第一，清代保甲制明文规定，保甲组织的执事人员须是本地域内的居民；第二，地方之意通过公举执事人员和乡老议事来体现；第三，保甲制的管理区域具有地域性，但职责却又具有一定的政务性质，包括维护社会治安和催办钱粮赋税等。［4］
1911年的辛亥革命以后，孙中山先生认为地方自治是宪政的基础，实施地方自治可以讯速“移官治为民治”，实现中央和地方关系的“均权主义”。而地方自治就是将地方的事情让本地自己去治，政府毫不干涉。孙中山的“地方自治论”有着诸多积极的意义，但由于并没有从根本上解决事关农民切身利益的土地问题，所以并没有得到民众的普遍支持。同时，“政治下层，实由官治而为半官式之绅治。故所谓地方政治者，不操于官，即操于绅，甚或操于地痞恶棍，生杀予夺，为所欲为，民之所能自存、自立、自治者，亦几希矣。”［5］这种状况直到中国共产党领导创建农村政权，开展土地革命才发生了根本变化。
由此可见，中国历史上的乡治，可以分为两个阶段，第一个阶段的乡治主要依靠乡官、朝廷和官府对于乡土社会实行全面严密的控制；而第二个阶段，朝廷在乡间的代理人由职官变成了职役，官府对于乡土社会的管制有所放松，乡绅成为乡治的重要角色。从乡官制到职役制，这是一种乡村治理方式的简化，国家政权从乡级退缩到县级。同时，中国古代乡里制度中的“自治”因子，虽然在专制主义体制下显得比较弱小，但其中所蕴含的某些自治精神却不可忽略，如农村社会内部的自我管理约束功能、教化和互助合作功能等。可以说，当前村民自治中的许多方面在中国古代都不同程度和以一定的方式存在着，只是性质有所区别而已。［6］
二、建国后实行村民自治的成因
建国初期，我国为了巩固新生政权，开展土地改革，在1950年6月30日，中央政府颁布了《中华人民共和国土地改革法》，它规定废除封建剥削的地主阶级土地所有制，实行农民的土地所有制，“村”作为政权的一级组织重新建立。到后来，为了应对国内外的严峻形式，国家进一步加强了对农村的管理。1958年8月，中共中央做出了《关于在农村建立人民公社问题的决议》，规定人民公社实行政社合一的管理体制，乡党委就是社党委，乡人民委员会就是社人民委员会，改“村”一级组织为生产大队或耕作区，其既是基层的集体经济组织，又是基层政权组织。到1962年9月，中共中央颁布《农村人民公社条例》，对生产大队作了进一步明确规定：生产大队的权力机关是生产大队社员代表大会和生产队社员大会，生产大队设立管理委员会。从此，人民公社生产大队的农村政权体制在我国存在了近二十年。直到党的十一届三中全会以后，才出现了现在的“村民自治”。我国在广大农村实行这一制度，其原因主要有以下几个方面：
（一）政治体制改革与社会管理的需要
我国在党的十一届三中全会以后，村民自治制度逐渐发展起来，这主要是源于农村生产方式和分配方式的变化。1958年的开始人民公社化运动，即吃“大锅饭”，造成的结果是饭越吃越少、人越过越穷。到了七十年代末凤阳县小岗村搞起了“包产到户”的家庭联产承包责任制。1980年9月，中共中央发出当时著名的75号文件，对包产到户的形式予以肯定，“大包干，大包干，直来直去不拐弯，交够国家的、留足集体的、剩下全是自己的”，这一制度的实行，使农民有了真正的自主权，受到中国各地农民的广泛欢迎。但是，土地分包到户之后,原来那些关系农民切身利益的社会公共职能,如社会治安、公共设施建设、社会福利、土地管理、水利建设等开始处于无人问津的状态，非常不利于农业的规模化生产和规模化经营。这种情况下，在1981年初，在广西壮族自治区宜山县三岔公社产生了历史上第一个村民委员会，并很快得到当时的全国人大常委会副委员长、中央政法委书记彭真的关注。［7］在彭真的努力之下，1987年11月24日，六届全国人大常委会第 23 次会议以 113 票赞成、1 票反对、6 票弃权正式通过《村民委员会组织法（试行）》,从而使村民自治作为一项新型的群众自治制度和直接民主制度在法律上正式确立下来。
（二）经济体制改革与市场发展的需要
马克思主义认为，经济基础决定上层建筑。村民自治作为一种基层民主制度，是在中国经济体制改革深入发展中产生和形成的新型民主制度,也是农村政治管理体制改革和民主政治建设的重要成果。因为，任何一种制度的背后,都有其经济和政治需要,村民自治制度也不例外。市场经济是自主经济,其运行前提是参与经济活动的主体都具有独立的法人地位,能够自由地出入市场。发展市场经济，对政府的要求就是要改变计划经济的管理模式,转变政府职能,减少不必要的干预；对社会,市场经济要求参与经济生活的市场主体要具有独立的法律地位和自主能力,能够依据市场的原则和机制实现有效的自我协调和发展。显然,社会主义市场经济的推行和发展, 直接为村民自治制度的发展提供了重要的基础和动力，也使以村民自治为主要内容的基层民主成为中国民主发展的必然取向。
（三）我国现阶段的社会环境为发展村民自治提供了空间
现在我国正进入全面建成小康社会的决定性阶段，已经实现了城乡人口按相同比例选举人大代表，并且政治体制改革还将继续推进。而实行村民自治，无疑是充分发挥人民主人翁精神，最广泛动员和组织人民依法管理各项社会事务的最好方式之一，更是保证人民当家作主的不二选择。还有，随着我国第二产业、第三产业的不断发展，已经开始采取由工业反哺农业，城市支持农村和多予少取的放活方针，党中央正在不断加大强农、惠农、富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程，共同分享现代化建设成果。以往那种为了支持整个国家现代化建设而不断汲取农村资源的方式已经不再需要，这就使得在农村设立政权不再成为必要。反而进一步完善基层民主，由群众行使自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的直接民主权利则成为当前政治体制改革的重点，这也为进一步发展村民自治制度提供了广阔空间。
第二节 村民自治的基本内容
根据2010年10月28日修订通过的《村民委员会组织法》规定，村民自治的基本组织机构有两个，即村民会议和村民委员会。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，负责办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作；村民会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作；有权撤销或者变更村民委员会不适当的决定；有权撤销或者变更村民代表会议不适当的决定。
因此，可以说村民委员会是执行机构，而村民会议则是决策机构，乡镇政府对村委会的工作则是“给予指导、支持和帮助”的职责。可见，村民自治的内容主要包括：1、以直接、平等、差额、无记名投票为基本原则的民主选举制度；2、以村民会议主要形式的民主决策制度；3、以村规民约、自治章程为基本形式的民主管理制度；4、以村务公开、财务公开、群众评议为重要特征的民主监督制度。而实行村民自治的目的，是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育、自我服务，有效处理与村民利益紧密相关的本村事务，将社会主义民主落实到农村基层，实现由农民自己对农村基层社会的有效管理。
注释：
［1］王禹.我国村民自治研究［M］.北京大学出版社，2004年.第27页.
［2］刘友田.村民自治:中国基层民主建设的实践与探索［M］.人民出版，1999年.第17页.
［3］傅伯言，汤乐毅，陈小青.中国村官［M］.南方日报出版社，2001年.第2页.
［4］于建嵘.岳村政治［M］.商务印书馆，2001年.第64-70页.
［5］黄强.中国保甲实验新编［M］.中正书局，1935年.第184页.
［6］赵秀玲.村民自治通论［M］.中国社会科学出版社，2004年［M］.第5页.
［7］白益华.中国基层政权的改革与探索［M］.中国社会出版社，1995 年.第 283 页.