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作者简介：李富慧(1972)，男，湖南茶陵人，南京市鼓楼区委党史工作办公室干事；鲍跃华(1972)，男，安徽庐江人，江苏省社会主义学院教研室人员，研究方向为政治学理论和中国政治。
摘要：当前社会不和谐现象的出现从一定意义上说，根源于政府管理的缺陷：政府职能错位和缺位、政府落后的发展观、政府管理缺失公平价值的考量、政府管理体制缺乏创新、政府腐败治理效能不足和政府未能引领社会资本的建设。与上述存在种种缺陷而引发社会不和谐现象的政府管理相对照，建设服务型政府的路径选择有：强化政府公共服务职能；树立科学发展观，塌实服务公民；凸显价值关怀，公平提供服务；持续创新，提供优质服务；有效遏制腐败，使官员诚实服务公民；政府官员引领社会资本的培育，并因此乐于服务公民。
关键词：和谐社会；公平；政府创新；服务型政府
2006年10月，中共中央十六届六中全会在海内外舆论的高度关注下，审议并通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》(下称《决定》)，《决定》作出了构建社会主义和谐社会的伟大战略构想，并对这一构想给予了高度评价：“是全面贯彻落实科学发展观，从中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会全局出发提出的重大战略任务。”《决定》认为，实现构建社会主义和谐社会的战略构想，要求建设服务型政府。《决定》何以提出这一要求，以及如何建设服务型政府?
一、建设服务型政府是治理社会不和谐现象的需要
《决定》之所以提出构建社会主义和谐社会的战略构想，是因为当前社会存在着种种不和谐现象：“城乡、区域、经济社会发展很不平衡，人口资源环境压力加大；就业、社会保障、收入分配、教育、医疗、住房、安全生产、社会治安等方面关系群众切身利益的问题比较突出；体制机制尚不完善，民主法制还不健全；一些社会成员诚信缺失、道德失范，一些领导干部的素质、能力和作风与新形势新任务的要求还不适应；一些领域的腐败现象仍然比较严重；敌对势力的渗透破坏活动危及国家安全和社会稳定。”
或许可以轻描淡写地将这些现象以“成长中的烦恼”一言以蔽之，也即这些现象的出现是我国后发现代化过程中必然要经历的阵痛。但是这样的措辞和解释不仅显得不负责任，而且于事无补。事实上，出现上述现象的根本原因应归结为政府管理的缺陷：
(一)政府职能错位和缺位行使
政府与市场是人类解决问题的两种基本办法。古典自由主义曾极力推崇市场的自发力量，创造了市场神话。但是1929－1933年西方世界的“大萧条”宣告了这一神话的结束。凯恩斯主义者无可辩驳地揭示了市场失灵的存在，不过其很快又以政府神话取代了市场神话，将政府对经济的干预作用吹嘘到了极点。1960年代以来公共选择理论发出了振聋发聩的声音：与市场一样，政府也会失灵，表现为：行政垄断、信息不充分、政策价值偏移或低效、政府职权的持续扩张、机构的膨胀和寻租行为。政府失灵源于政府官员“经济人”的自利本性、官僚机构对公共产品的供给实施垄断并且缺少利润观念。
市场和政府均会失灵的事实提醒了人们应该在政府与市场之间进行恰当的职能分工：政府强制力决定了政府优势在于提供法制、纯公共服务、公益服务，并间接生产自然垄断行业的公共服务；市场则因其资源配置的优势，应该在一般性竞争领域中发挥基础作用。事实上，恰恰在这一点上，我国政府长期以来处理严重不当：“种了市场的田，而荒了自家的地”。这也恰如温加宝总理所坦言：政府“管了很多不该管、管不了、又管不好的事情，而有些该管的事情却没有管或者没有管好”。具体来说：20多年来，政府在一般性竞争领域内主导经济建设、追求经济增长，充分施展其权能，尽管在改革初期曾由此推动了经济的发展，但在目前我国市场经济框架已经基本形成的情况下，这实际上表现出政府职能的严重“错位”——侵占了本该由市场发挥主要作用的领地。相反，政府在自身应该发挥主导作用的公共服务领域，却又表现出明显的缺位：对应当解决的就业、收入分配、社会保障、教育、卫生保健、住房、资源环境、城乡和区域差距等密切关系百姓生活和社会和谐及稳定的问题关注非常不够。
(二)政府单纯追求GDP的落后发展观
改革开放以来，由于培育市场的需要和对赶超型战略的强调，各级地方政府合法主导了经济建设，不仅以中立者身份调控经济运行，而且以所有者身份干预经济，成为“准市场主体”，分灶吃饭的财政体制则为此提供了必要手段和基础。而对各级地方政府官员的考核机制也逐渐形成了以其任期内GDP增长情况为主要依据的惯例，甚至由此实行任期内招商引资是否达标的“一票否决制”，这样就形成和助长了所谓地方政府官员单纯追求GDP的发展观和政绩观。
尽管单纯追求GDP的发展观或政绩观也确曾在一定时期内对我国市场经济的发展和地方经济的繁荣起到了不可磨灭的作用，但是一味追求GDP的恶果也逐渐呈现：许多地方脱离实际，不顾破坏自然资源和环境污染，不顾人民的生命安全，不考虑市场供求关系和原有工业基础，不考虑发展前景，而且想方设法对中央政府宏观调控政策采取变通做法，并且抛弃民主化、科学化的决策程序盲目上项目，大搞“形象工程”，乃至专干“显山露水”，“一时峥嵘”的事，以追求轰动效应，完全不考虑地方公众的长远利益。甚至为急于在届内出政绩，一些政府官员不惜对经济统计数据造假，所谓“官出数字数字出官”。此外，单纯追求GDP，大搞“做秀工程”、乱上项目还造成了各地土地资源的大量浪费性使用和日益严重的环境污染，经济增长和社会发展也很不平衡。这些都成为了影响社会和谐、稳定的重要因素。
(三)政府管理缺少公平价值的考量
基于对改革之前平均主义做法带来经济效率低下的反思，我国政府决策层确立了“效率优先、兼顾公平”的经济原则以及相应的“一部分人和地区先富，再带动后富最终实现共同富裕”的非均衡发展战略。这一原则和和战略尊重了市场经济规律以及从不平衡——平衡——不平衡的事物发展规律，因而有其客观必然性和合理性，并合乎逻辑地推动了我国经济的增长和繁荣：1978～2003年，我国GDP年平均增长率达到9.3％以上，2003年人均GDP终于超过1100美元。
然而，由于对“效率优先”的僵化理解，提高经济效率和单纯追求GDP往往被置于核心地位，公平和正义仅作为第二层次甚至是第三层次的发展理念。甚至为追求经济效率目标，不惜牺牲一个阶层的利益去满足另一阶层的利益、牺牲一些地区的发展去片面迎合另一些地区的发展、牺牲人口占70％以上的农村发展而一味强调城市经济的发展。
如此做法的结果必然是贫富分化的急剧拉大：根据联合国开发计划署的统计数字，中国目前的基尼系数为0.45。占总人口20％的最贫困人口占收入 或消费的份额只有4.7％，而占总人口20％的最富裕人口占收入或消费的份额高达50％。另据波士顿咨询公司的《2006全球财富报告》：中国大陆0.4％(约150万)的家庭占有全国财富的70％。地区经济之间的差距尽管考虑到近年来“西部大开发”和“中部崛起”等政策因素的输入也仍旧较大，以“十五”以来为例：东部、中部、西部GDP占全国的比重从2000年为59:27:14变为2005年的62:25:13；2000年三大地带人均GDP最高的东部是最低的西部的2．88倍，是中部的2.27倍，2004年东部是西部的2.88倍，是中部的2.23倍。此外，城乡差距也持续增加，也以“十五”以来为例：2000年全国城乡居民收入之比为2.78，2004和2005年进一步扩大到3.20和3.22。2000年东、中、西部城乡居民收入之比分别为2.30、2.49和3.62，2004年变化为2.57、2.85和3.82；与2000年相比，城乡差距均有所扩大。
此外，即便是以忽略阶层、地区和城乡之间的公平来谋求经济增长和效率的提高，这样的经济增长和效率也充满了种种虚假和机会不公平因素：一部分人靠官商勾结和权钱交易等寻租行为暴富；一些企业和政府部门靠行政垄断谋取暴利致富；一批国企当家人靠不正当手段大肆侵吞国有资产变富；另有一些收入不规范者则靠利用政府不健全的税收制度偷、逃税增富。
以上情况，显示了政府管理过程中严重缺乏公平因素的考量。毋庸置疑，这样的结果必然使得政府公信力受损、合法性程度下降；阶层之间、地区之间和城乡之间陷于对立；穷困阶层和地区的不满意甚至怨恨情绪不断蓄积和释放，从而带来并加重了上述社会种种不和谐现象。
(四)政府管理体制缺乏创新
政府管理体制创新，是指政府部门为了提高公共物品和公共服务的供给效率以及在此过程中凸现公平、民主等公共价值并增进“更广阔的公共利益”而对原有体制进行的“一种原创性的破坏行为”。
政府管理体制创新具有非常重要的意义：1.为公民服务是政府的神圣职责，而要为公民提供更优质的服务，就须进行持续的政府管理体制创新行为；2.置身当代的政府组织“正面对着一波又一波的新技术、新市场、新的竞争形式、新的社会关系、新的组织与管理形式、新观点与新信仰等变革浪潮，这就非常需要一种新型的管理方法和具有前瞻性的、以未来为导向的管理能力”和为此目的进行的政府管理学习和创新活动3.现阶段我国社会主义市场经济的发展，公民民主意识和能力的提高，社会管理事务的繁杂也进一步对政府管理体制创新提出了更高要求。
然而考察当前我国政府管理体制现实会发现，仍旧存在着许多阻碍创新的结构性问题：“政府管理制度存在许多不合理的规定，妨害了行政能力的提高；决策过程不够科学和民主，政策失误过多；政府管理职能越位、缺位和错位现象同时并存；公民对政府管理的参与程度较低，政府与公民在公共管理中的合作程度不高；政府行为不规范，依法行政水平不高，官僚主义行为比较突出；政府管理机构设置不够科学，机构臃肿和机构缺失现象同时存在；行政成本过高，行政效率偏低；政府管理过程不够透明，公民缺乏必要的知情权和参与渠道；一些地方政府和政府部门缺乏诚信，政府管理活动中弄虚作假、形式主义、欺上瞒下等现象较为普遍；政府管理中大量存在“公共腐败”和公共利益的“部门化”现象；缺乏科学的政绩观，‘形象工程’、‘政绩工程’还比较明显地存在。”
显然，政府管理体制中存在的这些问题，必定使得政府管理捉襟见肘，效能不足，水平低下，进而造成社会各界对政府管理的认同与信任危机，损害了政府与社会的融洽关系，这同样成为了危害社会稳定、造成上述社会各种不和谐现象的深刻根源。
(五)政府腐败治理效能不足
腐败是政府的“毒瘤”，是影响社会和谐安定和政府合法性的重要因素。当前，执政党和各级政府治理腐败的决心有目共睹，力度也逐步加大，不失时机地掀起一个又一个反腐风暴，比如审计风暴、环保风暴和反商业贿赂风暴等等，并取得了初步成效。同时，为加强反腐败的高压态势，中国在加强国际反腐败合作方面也作出了努力，比如签订了《联合国反腐败公约》和有关双边或多边司法协助条约、协定、双边或多边引渡条约、双边或多边移管被判刑人条约以及其他双边或多边国际公约。
但是由于较为健全的权力制约机制尚处于完善阶段，尤其是如何真正确立对“一把手”的有效监督和制约机制还在摸索之中，甚至一些地方政府在反腐败工作思路上根本不考虑建立对官员严格的监督和制约机制，而是不切实际地“幻想依靠反省、自律来建立良好的干部队伍”。因此导致当前政府治理腐败的效能明显不足，腐败由此呈现愈演愈烈之势，这些数据不由让人触目惊心：根据最高人民检察院公布的数据，2005年共有47306人被监察部门处以政纪处分，十六大以后受审的省部级高官达百余人之多，这是过去所未有的。另据统计，2005年共立案侦查涉嫌贪污、贿赂十万元以上和挪用公款百万元以上的国家工作人员8490人；立案侦查涉嫌犯罪的县处级以上国家工作人员2799人，其中厅局级196人、省部级8人；立案侦查金融、教育、医疗、电力、土地、交通等行业和领域涉嫌犯罪的人员7805人；立案侦查私分、侵吞、挪用国有资产的国企人员9117人；立案侦查贪污、挪用公共财产的农村基层组织人员1931人。
政府官员腐败如此严重的发展势头，必然造成公众对政府的严重不满、不信任，并且败坏了社会道德和风气，甚至颠倒了社会是非、善恶的标准，从而对社会的和谐与安定产生致命伤害。
(六)政府官员未能引领社会资本的建设
罗伯特·普特南将社会资本定义为：“社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过推动协调的行动来提高社会的效率”。按照这一定义，社会资本可作三方面理解：首先，社会资本主要是由公民的信任、互惠和合作有关的一系列态度和价值观构成的，其关键是使人们倾向于相互合作、去信任、去理解、去同情的主观世界观；其次，社会资本的主要特征体现在那些将朋友、家庭、社区、工作以及公私生活联系起来的人格网络；再次，社会资本是社会结构和社会关系的有助于推动社会行动和搞定事情的特性。
以社会资本这一分析框架来检视我国社会，可以得出：引起前述社会种种不和谐现象，比如诚信缺失、道德失范、腐败蔓延和对社会风气的败坏，甚至城乡和区域差距的扩大、阶层的剧烈分化，其中一个很重要的因素即是各种社会资本价值观——人与人之间(邻里之间、官民之间、城乡居民之间、发达地区与不发达地区的人们之间、高收入群体与低收入群体之间)的信任、合作、同情、互惠、友谊、尊重他人、乐于助人的品格均严重不足。
建设社会资本，政府及其官员担负着领导者重 任。新公共行政代表弗雷德里克森强调了政府公务员对社会资本的培育肩负引领职责：公务员应成为代表性公民——具有乐善好施的爱国主义的公民道德楷模；哈特也认为公务员的主要责任是成为“公民的榜样”；新公共服务的倡导者登哈特夫妇则同样认为公务员应努力促进信任、合作、尊重他人等社会资本价值观的形成：公务员“需要一种符合民主理想、信任和尊重的方式相互对待以及对待公民。我们之所以要这样做，其原因在于我们相信人们会关注这样的价值观并且会为这样的价值观所促动，并且还因为我们相信公共服务对于促动和鼓励人性的那些方面具有一种特殊的作用。因此，从实际上来说，新公共服务的价值观规定了我们应该鼓励、模仿并且实践我们对民主理想的承诺和我们对他人的信任。”
但是，当前我国各级政府在引领社会资本的培育方面显然与上述要求相去甚远：一方面，并未能在政府公共服务中普遍自觉地实践乐善好施的爱国主义以及成为公民的道德楷模、努力促进政府与公民以及公民之间信任、合作关系的形成，并尊重、鼓励公民更多地参与公共事务；另一方面，不少政府官员由于自利心理的膨胀，利用体制漏洞大搞腐败，严重败坏了社会道德和阻碍了政府与公民之间信任、合作关系的建立，因此这不仅于社会资本的培育无益，反而极大侵蚀了社会资本。由于这样的原因，政府对于当前社会资本的虚弱进而这一状况对和谐社会的各种消极影响负有不可推卸的责任。
概言之，当前社会许多不和谐现象的涌现根本上乃是上述政府管理各方面缺陷所致。由此，有效治理各种社会不和谐现象，构建社会主义和谐社会，就必然要求政府管理的转型，转型的方向即如《决定》所言：“按照转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的要求，深化行政管理体制改革，优化机构设置，更加注重履行社会管理和公共服务职能”，也即建设服务型政府。
二、建设服务型政府的路径选择
服务型政府，就是指以公民本位理念为指引，坚持公平、高效地服务公民并乐意承担服务责任的政府。从这一定义出发，服务型政府的内涵具体体现为：第一，坚持公民本位的服务理念。将服务公民、关心民生作为政府管理的至善追求；第二，坚持公平导向的服务原则。强调一视同仁地服务公民，并通过公平的制度、政策保障公民各项权利的平等实现；第三，坚持高效优质的服务品格。力求通过管理体制的创新和持续的学习、改进活动，为公民提供优良、便捷的服务。第四，坚持诚实高尚的服务精神。以价值观、伦理观和人生观的净化和提升，发自内心地、快乐地为公民服务。
依照服务型政府的定义及其内涵，以及与上述存在种种缺陷而引发社会不和谐的政府管理相对照，建设服务型政府的路径选择有以下方面：
(一)政府应强化公共服务职能
具体而言，要厘清政府与市场以及社会的行为边界，改变政府职能错位和缺位现象，减少政府对经济领域的不合适于预、管制和许可行为。政府权能的发挥如前所述应主要局限于建立和完善体现公益的法制、提供纯公共服务(如国防)和公益服务(如基础教育、医疗、)以及某些自然垄断行业(如电信、供水等行业的特许经营、补贴等)的公共服务。即便在这些方面，也并不一定需要政府亲历亲为。根据对政府官僚成本和市场交易成本的权衡，可以进一步尝试将提供环节和生产环节区别开来，积极引进私营部门和志愿部门参与生产环节以提高服务效率。
(二)政府应树立科学发展观，塌实服务公众
1.贯彻落实科学发展观，坚持五个统筹的要求；2.确立对政府官员的科学评价体系，在任期考核指标中除了经济GDP要求之外，还应引入绿色GDP、人文GDP等综合指标；3.加强宏观调控和建立地区间协作体系，减少地方政府间招、投资恶性竞争行为；4.为减少政绩工程和维护地方长远利益，根本上应考虑真正由地方权力机关和公众掌握地方政府官员的考核、任免权，以及完善地方权力机关和公众参与并主导地方重大决策的机制；5.施行政府问责制，对政府官员胡乱招、投资行为和做秀工程实施问责。
(三)政府应凸显价值关怀，公平提供服务
正如弗雷德里克森所谆谆告诫的：“无论在理论上还是实践上，公共行政对公平和平等的承诺，都应该与对效率、经济、和效能的承诺同等重要。遵循公平与平等原则能够把我们时代的人民紧紧联系在一起，同时也使我们与未来一代的联系更加紧密。”就我国政府而言，今后在提高经济效率的同时，应着力在这些方面体现服务的公平价值：1.落实公民平等的民主政治权利，为公平价值的实现提供政治保障；2.规范及完善收入分配制度，并实施均等化公共财政，以缩小阶层、城乡和区域差距；3.改革不合理的教育政策、医疗保障政策、住房政策、户籍政策等等，从而让所有公民均能公平地分享经济成果。
(四)政府应通过持续创新，提供优质服务
为切实承担起为公民服务的使命，不断提供更优质的公共服务，减少公众对政府的不满和社会不和谐因素，政府管理再不能按部就班，必须使组织形式更加灵活，更容易适应不断变化的环境，并且“采用不同于——非常不同于——过去它曾采用过的运作方式”：前瞻管理、战略管理、全面质量管理、标杆管理、目标管理、绩效评估等等，通过对这些管理方式的采用，持续推进政府管理体制创新和建构创新导向的学习型政府，直至在这样的创新活动中，政府管理者的思维方式、价值观和伦理观发生脱胎换骨的变化：愿意以不知休止的学习和创新活动投身服务公益事业为至善追求，进而实现自己高尚的人生价值。
(五)政府应通过制度创新遏制腐败，使官员诚实服务公众
具体应在如下方面实现制度创新：1.“不能为”的制度创新：完善法制，创造公开、公正、公平竞争的市场环境，使欲腐败者无机可乘；2.“不敢为”的制度创新：建立科学的事前监督机制与强有力的事后惩罚机制，加大腐败成本，使想腐败者不敢腐败；3.“不必为”的制度创新：创建适合国情的以俸养廉制度，使官员不必腐败；4.“不愿为”的制度创新：建立思想教育和道德约束体系，使官员内心主动抵制腐败。
(六)政府官员应引领社会资本的培育，并因此乐于服务公民
政府官员要倡扬诚信、尊重公民、与公民合作、乐善好施的爱国主义等优秀品质，进而引领全社会形成社会资本所要求的信任、合作、同情、互惠、友谊、尊重他人、乐于助人等价值观，在此过程中，政府官员和社会成员均得到心灵的荡涤：官员乐于献身公共服务，公民积极参与公共服务，如此即可有效化解社会不和谐因素。
三、结语
综上所述，当前社会种种不和谐现象的出现根源于政府管理的缺陷：政府职能错位和缺位、政府落后的发展观、政府管理缺失公平价值的考量、政府管理体制缺乏创新、政府腐败治理效能不足和政府未能引领社会资本的建设。因此《决定》方提出建设服务型政府的要求。与以上存在种种缺陷而引发社会不和谐的政府管理相对照，建设服务型政府的路径选择有：强化政府公共服务职能；树立科学发展观，塌实服务公民；凸显价值关怀，公平提供服务；持续创新，提供优质服务；有效遏制腐败，使官员诚实服务公民；政府官员引领社会资本的培育，并因此乐于服务公民。通过这些路径建构的服务型政府，可以从根本上消除上述政府管理的缺陷，因此必将有效化解和减少《决定》所揭示的各种社会不和谐现象，最终确保构建社会主义和谐社会宏伟蓝图的顺利实现。
[编 辑：华 阅]
摘要：当前社会不和谐现象的出现从一定意义上说，根源于政府管理的缺陷：政府职能错位和缺位、政府落后的发展观、政府管理缺失公平价值的考量、政府管理体制缺乏创新、政府腐败治理效能不足和政府未能引领社会资本的建设。与上述存在种种缺陷而引发社会不和谐现象的政府管理相对照，建设服务型政府的路径选择有：强化政府公共服务职能；树立科学发展观，塌实服务公民；凸显价值关怀，公平提供服务；持续创新，提供优质服务；有效遏制腐败，使官员诚实服务公民；政府官员引领社会资本的培育，并因此乐于服务公民。
关键词：和谐社会；公平；政府创新；服务型政府
2006年10月，中共中央十六届六中全会在海内外舆论的高度关注下，审议并通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》(下称《决定》)，《决定》作出了构建社会主义和谐社会的伟大战略构想，并对这一构想给予了高度评价：“是全面贯彻落实科学发展观，从中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会全局出发提出的重大战略任务。”《决定》认为，实现构建社会主义和谐社会的战略构想，要求建设服务型政府。《决定》何以提出这一要求，以及如何建设服务型政府?
一、建设服务型政府是治理社会不和谐现象的需要
《决定》之所以提出构建社会主义和谐社会的战略构想，是因为当前社会存在着种种不和谐现象：“城乡、区域、经济社会发展很不平衡，人口资源环境压力加大；就业、社会保障、收入分配、教育、医疗、住房、安全生产、社会治安等方面关系群众切身利益的问题比较突出；体制机制尚不完善，民主法制还不健全；一些社会成员诚信缺失、道德失范，一些领导干部的素质、能力和作风与新形势新任务的要求还不适应；一些领域的腐败现象仍然比较严重；敌对势力的渗透破坏活动危及国家安全和社会稳定。”
或许可以轻描淡写地将这些现象以“成长中的烦恼”一言以蔽之，也即这些现象的出现是我国后发现代化过程中必然要经历的阵痛。但是这样的措辞和解释不仅显得不负责任，而且于事无补。事实上，出现上述现象的根本原因应归结为政府管理的缺陷：
(一)政府职能错位和缺位行使
政府与市场是人类解决问题的两种基本办法。古典自由主义曾极力推崇市场的自发力量，创造了市场神话。但是1929－1933年西方世界的“大萧条”宣告了这一神话的结束。凯恩斯主义者无可辩驳地揭示了市场失灵的存在，不过其很快又以政府神话取代了市场神话，将政府对经济的干预作用吹嘘到了极点。1960年代以来公共选择理论发出了振聋发聩的声音：与市场一样，政府也会失灵，表现为：行政垄断、信息不充分、政策价值偏移或低效、政府职权的持续扩张、机构的膨胀和寻租行为。政府失灵源于政府官员“经济人”的自利本性、官僚机构对公共产品的供给实施垄断并且缺少利润观念。
市场和政府均会失灵的事实提醒了人们应该在政府与市场之间进行恰当的职能分工：政府强制力决定了政府优势在于提供法制、纯公共服务、公益服务，并间接生产自然垄断行业的公共服务；市场则因其资源配置的优势，应该在一般性竞争领域中发挥基础作用。事实上，恰恰在这一点上，我国政府长期以来处理严重不当：“种了市场的田，而荒了自家的地”。这也恰如温加宝总理所坦言：政府“管了很多不该管、管不了、又管不好的事情，而有些该管的事情却没有管或者没有管好”。具体来说：20多年来，政府在一般性竞争领域内主导经济建设、追求经济增长，充分施展其权能，尽管在改革初期曾由此推动了经济的发展，但在目前我国市场经济框架已经基本形成的情况下，这实际上表现出政府职能的严重“错位”——侵占了本该由市场发挥主要作用的领地。相反，政府在自身应该发挥主导作用的公共服务领域，却又表现出明显的缺位：对应当解决的就业、收入分配、社会保障、教育、卫生保健、住房、资源环境、城乡和区域差距等密切关系百姓生活和社会和谐及稳定的问题关注非常不够。
(二)政府单纯追求GDP的落后发展观
改革开放以来，由于培育市场的需要和对赶超型战略的强调，各级地方政府合法主导了经济建设，不仅以中立者身份调控经济运行，而且以所有者身份干预经济，成为“准市场主体”，分灶吃饭的财政体制则为此提供了必要手段和基础。而对各级地方政府官员的考核机制也逐渐形成了以其任期内GDP增长情况为主要依据的惯例，甚至由此实行任期内招商引资是否达标的“一票否决制”，这样就形成和助长了所谓地方政府官员单纯追求GDP的发展观和政绩观。
尽管单纯追求GDP的发展观或政绩观也确曾在一定时期内对我国市场经济的发展和地方经济的繁荣起到了不可磨灭的作用，但是一味追求GDP的恶果也逐渐呈现：许多地方脱离实际，不顾破坏自然资源和环境污染，不顾人民的生命安全，不考虑市场供求关系和原有工业基础，不考虑发展前景，而且想方设法对中央政府宏观调控政策采取变通做法，并且抛弃民主化、科学化的决策程序盲目上项目，大搞“形象工程”，乃至专干“显山露水”，“一时峥嵘”的事，以追求轰动效应，完全不考虑地方公众的长远利益。甚至为急于在届内出政绩，一些政府官员不惜对经济统计数据造假，所谓“官出数字数字出官”。此外，单纯追求GDP，大搞“做秀工程”、乱上项目还造成了各地土地资源的大量浪费性使用和日益严重的环境污染，经济增长和社会发展也很不平衡。这些都成为了影响社会和谐、稳定的重要因素。
(三)政府管理缺少公平价值的考量
基于对改革之前平均主义做法带来经济效率低下的反思，我国政府决策层确立了“效率优先、兼顾公平”的经济原则以及相应的“一部分人和地区先富，再带动后富最终实现共同富裕”的非均衡发展战略。这一原则和和战略尊重了市场经济规律以及从不平衡——平衡——不平衡的事物发展规律，因而有其客观必然性和合理性，并合乎逻辑地推动了我国经济的增长和繁荣：1978～2003年，我国GDP年平均增长率达到9.3％以上，2003年人均GDP终于超过1100美元。
然而，由于对“效率优先”的僵化理解，提高经济效率和单纯追求GDP往往被置于核心地位，公平和正义仅作为第二层次甚至是第三层次的发展理念。甚至为追求经济效率目标，不惜牺牲一个阶层的利益去满足另一阶层的利益、牺牲一些地区的发展去片面迎合另一些地区的发展、牺牲人口占70％以上的农村发展而一味强调城市经济的发展。
如此做法的结果必然是贫富分化的急剧拉大：根据联合国开发计划署的统计数字，中国目前的基尼系数为0.45。占总人口20％的最贫困人口占收入 或消费的份额只有4.7％，而占总人口20％的最富裕人口占收入或消费的份额高达50％。另据波士顿咨询公司的《2006全球财富报告》：中国大陆0.4％(约150万)的家庭占有全国财富的70％。地区经济之间的差距尽管考虑到近年来“西部大开发”和“中部崛起”等政策因素的输入也仍旧较大，以“十五”以来为例：东部、中部、西部GDP占全国的比重从2000年为59:27:14变为2005年的62:25:13；2000年三大地带人均GDP最高的东部是最低的西部的2．88倍，是中部的2.27倍，2004年东部是西部的2.88倍，是中部的2.23倍。此外，城乡差距也持续增加，也以“十五”以来为例：2000年全国城乡居民收入之比为2.78，2004和2005年进一步扩大到3.20和3.22。2000年东、中、西部城乡居民收入之比分别为2.30、2.49和3.62，2004年变化为2.57、2.85和3.82；与2000年相比，城乡差距均有所扩大。
此外，即便是以忽略阶层、地区和城乡之间的公平来谋求经济增长和效率的提高，这样的经济增长和效率也充满了种种虚假和机会不公平因素：一部分人靠官商勾结和权钱交易等寻租行为暴富；一些企业和政府部门靠行政垄断谋取暴利致富；一批国企当家人靠不正当手段大肆侵吞国有资产变富；另有一些收入不规范者则靠利用政府不健全的税收制度偷、逃税增富。
以上情况，显示了政府管理过程中严重缺乏公平因素的考量。毋庸置疑，这样的结果必然使得政府公信力受损、合法性程度下降；阶层之间、地区之间和城乡之间陷于对立；穷困阶层和地区的不满意甚至怨恨情绪不断蓄积和释放，从而带来并加重了上述社会种种不和谐现象。
(四)政府管理体制缺乏创新
政府管理体制创新，是指政府部门为了提高公共物品和公共服务的供给效率以及在此过程中凸现公平、民主等公共价值并增进“更广阔的公共利益”而对原有体制进行的“一种原创性的破坏行为”。
政府管理体制创新具有非常重要的意义：1.为公民服务是政府的神圣职责，而要为公民提供更优质的服务，就须进行持续的政府管理体制创新行为；2.置身当代的政府组织“正面对着一波又一波的新技术、新市场、新的竞争形式、新的社会关系、新的组织与管理形式、新观点与新信仰等变革浪潮，这就非常需要一种新型的管理方法和具有前瞻性的、以未来为导向的管理能力”和为此目的进行的政府管理学习和创新活动3.现阶段我国社会主义市场经济的发展，公民民主意识和能力的提高，社会管理事务的繁杂也进一步对政府管理体制创新提出了更高要求。
然而考察当前我国政府管理体制现实会发现，仍旧存在着许多阻碍创新的结构性问题：“政府管理制度存在许多不合理的规定，妨害了行政能力的提高；决策过程不够科学和民主，政策失误过多；政府管理职能越位、缺位和错位现象同时并存；公民对政府管理的参与程度较低，政府与公民在公共管理中的合作程度不高；政府行为不规范，依法行政水平不高，官僚主义行为比较突出；政府管理机构设置不够科学，机构臃肿和机构缺失现象同时存在；行政成本过高，行政效率偏低；政府管理过程不够透明，公民缺乏必要的知情权和参与渠道；一些地方政府和政府部门缺乏诚信，政府管理活动中弄虚作假、形式主义、欺上瞒下等现象较为普遍；政府管理中大量存在“公共腐败”和公共利益的“部门化”现象；缺乏科学的政绩观，‘形象工程’、‘政绩工程’还比较明显地存在。”
显然，政府管理体制中存在的这些问题，必定使得政府管理捉襟见肘，效能不足，水平低下，进而造成社会各界对政府管理的认同与信任危机，损害了政府与社会的融洽关系，这同样成为了危害社会稳定、造成上述社会各种不和谐现象的深刻根源。
(五)政府腐败治理效能不足
腐败是政府的“毒瘤”，是影响社会和谐安定和政府合法性的重要因素。当前，执政党和各级政府治理腐败的决心有目共睹，力度也逐步加大，不失时机地掀起一个又一个反腐风暴，比如审计风暴、环保风暴和反商业贿赂风暴等等，并取得了初步成效。同时，为加强反腐败的高压态势，中国在加强国际反腐败合作方面也作出了努力，比如签订了《联合国反腐败公约》和有关双边或多边司法协助条约、协定、双边或多边引渡条约、双边或多边移管被判刑人条约以及其他双边或多边国际公约。
但是由于较为健全的权力制约机制尚处于完善阶段，尤其是如何真正确立对“一把手”的有效监督和制约机制还在摸索之中，甚至一些地方政府在反腐败工作思路上根本不考虑建立对官员严格的监督和制约机制，而是不切实际地“幻想依靠反省、自律来建立良好的干部队伍”。因此导致当前政府治理腐败的效能明显不足，腐败由此呈现愈演愈烈之势，这些数据不由让人触目惊心：根据最高人民检察院公布的数据，2005年共有47306人被监察部门处以政纪处分，十六大以后受审的省部级高官达百余人之多，这是过去所未有的。另据统计，2005年共立案侦查涉嫌贪污、贿赂十万元以上和挪用公款百万元以上的国家工作人员8490人；立案侦查涉嫌犯罪的县处级以上国家工作人员2799人，其中厅局级196人、省部级8人；立案侦查金融、教育、医疗、电力、土地、交通等行业和领域涉嫌犯罪的人员7805人；立案侦查私分、侵吞、挪用国有资产的国企人员9117人；立案侦查贪污、挪用公共财产的农村基层组织人员1931人。
政府官员腐败如此严重的发展势头，必然造成公众对政府的严重不满、不信任，并且败坏了社会道德和风气，甚至颠倒了社会是非、善恶的标准，从而对社会的和谐与安定产生致命伤害。
(六)政府官员未能引领社会资本的建设
罗伯特·普特南将社会资本定义为：“社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过推动协调的行动来提高社会的效率”。按照这一定义，社会资本可作三方面理解：首先，社会资本主要是由公民的信任、互惠和合作有关的一系列态度和价值观构成的，其关键是使人们倾向于相互合作、去信任、去理解、去同情的主观世界观；其次，社会资本的主要特征体现在那些将朋友、家庭、社区、工作以及公私生活联系起来的人格网络；再次，社会资本是社会结构和社会关系的有助于推动社会行动和搞定事情的特性。
以社会资本这一分析框架来检视我国社会，可以得出：引起前述社会种种不和谐现象，比如诚信缺失、道德失范、腐败蔓延和对社会风气的败坏，甚至城乡和区域差距的扩大、阶层的剧烈分化，其中一个很重要的因素即是各种社会资本价值观——人与人之间(邻里之间、官民之间、城乡居民之间、发达地区与不发达地区的人们之间、高收入群体与低收入群体之间)的信任、合作、同情、互惠、友谊、尊重他人、乐于助人的品格均严重不足。
建设社会资本，政府及其官员担负着领导者重 任。新公共行政代表弗雷德里克森强调了政府公务员对社会资本的培育肩负引领职责：公务员应成为代表性公民——具有乐善好施的爱国主义的公民道德楷模；哈特也认为公务员的主要责任是成为“公民的榜样”；新公共服务的倡导者登哈特夫妇则同样认为公务员应努力促进信任、合作、尊重他人等社会资本价值观的形成：公务员“需要一种符合民主理想、信任和尊重的方式相互对待以及对待公民。我们之所以要这样做，其原因在于我们相信人们会关注这样的价值观并且会为这样的价值观所促动，并且还因为我们相信公共服务对于促动和鼓励人性的那些方面具有一种特殊的作用。因此，从实际上来说，新公共服务的价值观规定了我们应该鼓励、模仿并且实践我们对民主理想的承诺和我们对他人的信任。”
但是，当前我国各级政府在引领社会资本的培育方面显然与上述要求相去甚远：一方面，并未能在政府公共服务中普遍自觉地实践乐善好施的爱国主义以及成为公民的道德楷模、努力促进政府与公民以及公民之间信任、合作关系的形成，并尊重、鼓励公民更多地参与公共事务；另一方面，不少政府官员由于自利心理的膨胀，利用体制漏洞大搞腐败，严重败坏了社会道德和阻碍了政府与公民之间信任、合作关系的建立，因此这不仅于社会资本的培育无益，反而极大侵蚀了社会资本。由于这样的原因，政府对于当前社会资本的虚弱进而这一状况对和谐社会的各种消极影响负有不可推卸的责任。
概言之，当前社会许多不和谐现象的涌现根本上乃是上述政府管理各方面缺陷所致。由此，有效治理各种社会不和谐现象，构建社会主义和谐社会，就必然要求政府管理的转型，转型的方向即如《决定》所言：“按照转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的要求，深化行政管理体制改革，优化机构设置，更加注重履行社会管理和公共服务职能”，也即建设服务型政府。
二、建设服务型政府的路径选择
服务型政府，就是指以公民本位理念为指引，坚持公平、高效地服务公民并乐意承担服务责任的政府。从这一定义出发，服务型政府的内涵具体体现为：第一，坚持公民本位的服务理念。将服务公民、关心民生作为政府管理的至善追求；第二，坚持公平导向的服务原则。强调一视同仁地服务公民，并通过公平的制度、政策保障公民各项权利的平等实现；第三，坚持高效优质的服务品格。力求通过管理体制的创新和持续的学习、改进活动，为公民提供优良、便捷的服务。第四，坚持诚实高尚的服务精神。以价值观、伦理观和人生观的净化和提升，发自内心地、快乐地为公民服务。
依照服务型政府的定义及其内涵，以及与上述存在种种缺陷而引发社会不和谐的政府管理相对照，建设服务型政府的路径选择有以下方面：
(一)政府应强化公共服务职能
具体而言，要厘清政府与市场以及社会的行为边界，改变政府职能错位和缺位现象，减少政府对经济领域的不合适于预、管制和许可行为。政府权能的发挥如前所述应主要局限于建立和完善体现公益的法制、提供纯公共服务(如国防)和公益服务(如基础教育、医疗、)以及某些自然垄断行业(如电信、供水等行业的特许经营、补贴等)的公共服务。即便在这些方面，也并不一定需要政府亲历亲为。根据对政府官僚成本和市场交易成本的权衡，可以进一步尝试将提供环节和生产环节区别开来，积极引进私营部门和志愿部门参与生产环节以提高服务效率。
(二)政府应树立科学发展观，塌实服务公众
1.贯彻落实科学发展观，坚持五个统筹的要求；2.确立对政府官员的科学评价体系，在任期考核指标中除了经济GDP要求之外，还应引入绿色GDP、人文GDP等综合指标；3.加强宏观调控和建立地区间协作体系，减少地方政府间招、投资恶性竞争行为；4.为减少政绩工程和维护地方长远利益，根本上应考虑真正由地方权力机关和公众掌握地方政府官员的考核、任免权，以及完善地方权力机关和公众参与并主导地方重大决策的机制；5.施行政府问责制，对政府官员胡乱招、投资行为和做秀工程实施问责。
(三)政府应凸显价值关怀，公平提供服务
正如弗雷德里克森所谆谆告诫的：“无论在理论上还是实践上，公共行政对公平和平等的承诺，都应该与对效率、经济、和效能的承诺同等重要。遵循公平与平等原则能够把我们时代的人民紧紧联系在一起，同时也使我们与未来一代的联系更加紧密。”就我国政府而言，今后在提高经济效率的同时，应着力在这些方面体现服务的公平价值：1.落实公民平等的民主政治权利，为公平价值的实现提供政治保障；2.规范及完善收入分配制度，并实施均等化公共财政，以缩小阶层、城乡和区域差距；3.改革不合理的教育政策、医疗保障政策、住房政策、户籍政策等等，从而让所有公民均能公平地分享经济成果。
(四)政府应通过持续创新，提供优质服务
为切实承担起为公民服务的使命，不断提供更优质的公共服务，减少公众对政府的不满和社会不和谐因素，政府管理再不能按部就班，必须使组织形式更加灵活，更容易适应不断变化的环境，并且“采用不同于——非常不同于——过去它曾采用过的运作方式”：前瞻管理、战略管理、全面质量管理、标杆管理、目标管理、绩效评估等等，通过对这些管理方式的采用，持续推进政府管理体制创新和建构创新导向的学习型政府，直至在这样的创新活动中，政府管理者的思维方式、价值观和伦理观发生脱胎换骨的变化：愿意以不知休止的学习和创新活动投身服务公益事业为至善追求，进而实现自己高尚的人生价值。
(五)政府应通过制度创新遏制腐败，使官员诚实服务公众
具体应在如下方面实现制度创新：1.“不能为”的制度创新：完善法制，创造公开、公正、公平竞争的市场环境，使欲腐败者无机可乘；2.“不敢为”的制度创新：建立科学的事前监督机制与强有力的事后惩罚机制，加大腐败成本，使想腐败者不敢腐败；3.“不必为”的制度创新：创建适合国情的以俸养廉制度，使官员不必腐败；4.“不愿为”的制度创新：建立思想教育和道德约束体系，使官员内心主动抵制腐败。
(六)政府官员应引领社会资本的培育，并因此乐于服务公民
政府官员要倡扬诚信、尊重公民、与公民合作、乐善好施的爱国主义等优秀品质，进而引领全社会形成社会资本所要求的信任、合作、同情、互惠、友谊、尊重他人、乐于助人等价值观，在此过程中，政府官员和社会成员均得到心灵的荡涤：官员乐于献身公共服务，公民积极参与公共服务，如此即可有效化解社会不和谐因素。
三、结语
综上所述，当前社会种种不和谐现象的出现根源于政府管理的缺陷：政府职能错位和缺位、政府落后的发展观、政府管理缺失公平价值的考量、政府管理体制缺乏创新、政府腐败治理效能不足和政府未能引领社会资本的建设。因此《决定》方提出建设服务型政府的要求。与以上存在种种缺陷而引发社会不和谐的政府管理相对照，建设服务型政府的路径选择有：强化政府公共服务职能；树立科学发展观，塌实服务公民；凸显价值关怀，公平提供服务；持续创新，提供优质服务；有效遏制腐败，使官员诚实服务公民；政府官员引领社会资本的培育，并因此乐于服务公民。通过这些路径建构的服务型政府，可以从根本上消除上述政府管理的缺陷，因此必将有效化解和减少《决定》所揭示的各种社会不和谐现象，最终确保构建社会主义和谐社会宏伟蓝图的顺利实现。
[编 辑：华 阅]