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2007年7月26日，国务院公布施行《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》即503号令，是在特殊立法背景下制定的一项特殊立法。笔者根据对503号令的执法实践谈几点粗浅理解。
一、关于工商部门的监管范围问题
503号令的调整范围特别宽。503号令在对调整范围的定义中，采用两个立法技巧，一个是列举式，一个是定义式。列举式是把食品、食用农产品、药品都列举出来。定义式是与人体健康和生命安全有关的产品，这是一个非常大的概念，凡是与人体健康和生命安全有关的产品都在503号令的调整范围之内。《国家工商总局关于贯彻(国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定)的实施意见》(工商办字[2007]176号)中要求“各级工商行政管理机关要按照《特别规定》的要求，对流通领域食品、食用农产品的质量进行监管，还要依据《特别规定》的要求，加大对建材、农资、家用电器、低压电器、儿童玩具、劳动防护用品、汽车配件、电线电缆、燃气器具、危险化学品等与人体健康和生命安全密切相关的产品的监管力度，将食品安全监管中行之有效的监管制度，逐步扩大到相关产品监管工作中，认真履行《特别规定》明确的监管职责，确保执法到位，切实保障市场消费安全”。因此，工商机关应根据503号令对工商办字[2007]176号文件中所列举的产品进行监管。
二、关于不符合法定要求产品的理解
503号令中多次提到“不符合法定要求产品”。显然“不符合法定要求产品”在这部法规中是一个十分重要的法律词语，这种表述具有极强的实践意义，并对于今后管理产品、食品，包括进出口商品有长远的指导意义。503号令第2条第二款规定，对产品安全监督管理，法律有规定的，适用法律规定；法律没有规定或者规定不明确的，适用本规定。
首先，503号令明确了不符合法定要求的产品将受到严厉制裁。从503号令全文看，其核心内容就是加大对违法生产经营者的处罚力度，加重监管部门的法律责任。针对法律监管盲区和一些行政法规对某些违法行为处罚偏轻，导致违法成本过低问题，503号令提出对“不符合法定要求的产品”做出严厉处罚的规定，立法者的本意显而易见就是增加违法成本，扼制产品违法行为，提升中国制造影响力，改善中国国际形象。
有执法人员认为不符合法定要求的产品是指不符合内在质量要求的产品，未通过强制性认证或未取得许可证件的产品不能认为是不符合法定要求产品。有的执法人员认为包装、标识不符合法律、法规、规章、强制性标准要求的产品不能认为是不符合法定要求产品，如果把不符合法定要求产品理解为既包括内在质量又包括外在质量，一些关于包装标识等违法行为势必将受到503号令的严厉制裁，并且罚款额度很大，不好执行。笔者认为“不符合法定要求的产品”是指违反法律、法规、规章、强制性标准等的内在质量和外在要求，如包装及标识内容不符合要求、未取得相关许可证件、内在质量不达标等。
如果仅把不符合法定要求的产品理解为不符合内在质量要求的产品必然大大限制了503号令的作用。因为产品内在质量违法行为已有《产品质量法》、《农产品质量安全法》、《食品安全法》等法律规范，从而使503号令多次提到的具有重要法律意义的“不符合法定要求的产品”失去了存在的价值。不符合法定要求的产品在全文中多次出现，其法律含义理应前后一致，如果将不符合法定要求的产品理解为不包括未通过强制性认证或未取得许可证件的产品的话，那么503号令第6条第一款、第8条第三款、第15条第三项中的不符合法定要求的产品应该怎么理解呢?以经营未取得生产许可证食品和进口没有中文标签、中文说明书预包装食品为例。是不是产品集中交易市场的开办企业、产品经营柜台出租企业、产品展销会的举办企业发现该食品后就不制止、不报告呢?是不是质检部门就不能将该食品进货人、报检人、代理人列入不良记录名单?是不是相关职能部门不可以对该食品采取查封、扣押措施?显然不是的。我们很难想象未经生产许可的食品、未经3c认证的电线电缆、未取得批准文号的药品是符合法定要求的，如果是这样，国家监管部门为什么还要设立执行这些制度呢?
其次，违反503号令经营不符合标识、包装等外在要求方面的产品并不意味着必须依503号令予以严惩。尽管503号令是一部具有特殊地位的行政法规，但它的法律地位毕竟是低于法律的。《产品质量法》第27条、第54条有专门对产品标识的规定。有的产品标识内容要求是有国家强制性标准或相关法律专门规定的，如肥料、食品等就必须适用《标准化法》、《食品安全法》等法律。
再次，处罚力度大、执行难不能成为不适用503号令的理由。监管工作的前提就是要依法行政，我们可以变事后监管为事前指导。及时、全面、准确告知当事人注意事项，对屡劝不听或严重违法行为应适用503号令的就必须依据503号令对其进行严惩。无论如何依法行政，违法必究是我们都必须遵守的工作准则。
三、关于503号令的适用价值
首先，503号令为工商部门拓展流通领域产品监管提供了法律支撑。我国部门立法特征十分明显，很多行政法规、规章规定一些产品由某些部门监管，这种立法方式一定程度上削弱一些基本法律的作用，也一定程度排斥了工商部门对流通领域的产品监管工作。很多执法人员很迷茫，既然国家赋予我们流通领域产品质量执法权，但为什么有很多领域是我们管不了的呢?如《认证认可条例》规定国家认证认可部门对经营无3C认证的电线电缆监管，《农药管理条例》规定农业部门对经营冒用、伪造农药登记证的农药监管等。当我们清楚无3c认证的电线电缆、冒用、伪造农药登记证的农药、冒用、伪造肥料登记证的肥料都是不符合法定要求的产品时就有充分的法律依据对其大胆监管。
其次，503号令改变了工商部门以往查处一些违法行为的法规适用。对查处无照经营503号令所调整的产品范围的产品应适用503号令第3条第四款，而不能再适用《无照经营查处取缔办法》或《城乡个体工商户暂行条例》；对查处经营503号令所调整的产品范围中需要取得生产许可证未取得生产许可证的产品的行为，应适用503号令第3条第四款，而不能适用《工业产品生产许可证管理条例》；对销售农资未执行进货查验、进销货台账制度、不能提供检验报告或者检验报告复印件销售农资产品的，不能适用《农业生产资料市场监督管理办法》第9条、第14条，而适用503号令第5条；农资交易市场开办者未履行《农业生产资料市场监督管理办法》第lO条第一、二项内容要求的不能适用《农业生产资料市场监督管理办法》15条而应适用503号令第6条第二款。《农业生产资料市场监督管理办法》第9条、10条、14条、15条的规定是否与503号令第5条、6条冲突的问题有必要进一步探讨，笔者认为后出台的国家工商总局45号令应于国务院503令相关规定保持一致。
再次。503号令对工商日常监管工作提出了更高的要求。503号令不仅加重了监管部门法律责任，而且对监管具体工作提出要求。我们在工作中一定要按照503号令相关要求操作，否则将有可能承担工作风险。503号令第12条要求监管人员要依法行政。不得给予两次以上罚款的行政处罚，该移送的移送，还要对检查情况要记载、签字、归档，公众有权查阅监督检查记录。第14条要求相关监督管理部门发现违反本规定的行为，属于其他监督管理部门职责的，应当立即书面通知并移交有权处理的监督管理部门处理。有权处理的部门应当立即处理，不得推诿。因此工商执法人员在巡查中发现无证加工食品、无证经营餐饮时，应作好书面记录，也可以发出责令改正通知书，回来后进行汇总归类。属流通领域及餐饮、生产环节有证无照的由工商部门管理，尚未取得前置许可证的则应及时以书面形式告知有权部门，并抄报食品安全委员会，由有权部门进行查处。第16条规定相关监督管理部门应当建立生产经营者违法行为记录制度，对违法行为的情况予以记录并公布；对有多次违法行为记录的生产经营者，吊销许可证照。这要求我们建立业户经营档案，及时全面准确记录、公布业主违法经营行为。第19条规定：“举报的事项属于本部门职责的，应当受理，并依法进行核实、处理、答复；不属于本部门职责的，应当转交有权处理的部门，并告知举报人”。按上述规定，12315投诉中心和工商所接到无证无照举报的，也应转交有权部门并上报食品安全委员会。
责任编辑：吴凡
一、关于工商部门的监管范围问题
503号令的调整范围特别宽。503号令在对调整范围的定义中，采用两个立法技巧，一个是列举式，一个是定义式。列举式是把食品、食用农产品、药品都列举出来。定义式是与人体健康和生命安全有关的产品，这是一个非常大的概念，凡是与人体健康和生命安全有关的产品都在503号令的调整范围之内。《国家工商总局关于贯彻(国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定)的实施意见》(工商办字[2007]176号)中要求“各级工商行政管理机关要按照《特别规定》的要求，对流通领域食品、食用农产品的质量进行监管，还要依据《特别规定》的要求，加大对建材、农资、家用电器、低压电器、儿童玩具、劳动防护用品、汽车配件、电线电缆、燃气器具、危险化学品等与人体健康和生命安全密切相关的产品的监管力度，将食品安全监管中行之有效的监管制度，逐步扩大到相关产品监管工作中，认真履行《特别规定》明确的监管职责，确保执法到位，切实保障市场消费安全”。因此，工商机关应根据503号令对工商办字[2007]176号文件中所列举的产品进行监管。
二、关于不符合法定要求产品的理解
503号令中多次提到“不符合法定要求产品”。显然“不符合法定要求产品”在这部法规中是一个十分重要的法律词语，这种表述具有极强的实践意义，并对于今后管理产品、食品，包括进出口商品有长远的指导意义。503号令第2条第二款规定，对产品安全监督管理，法律有规定的，适用法律规定；法律没有规定或者规定不明确的，适用本规定。
首先，503号令明确了不符合法定要求的产品将受到严厉制裁。从503号令全文看，其核心内容就是加大对违法生产经营者的处罚力度，加重监管部门的法律责任。针对法律监管盲区和一些行政法规对某些违法行为处罚偏轻，导致违法成本过低问题，503号令提出对“不符合法定要求的产品”做出严厉处罚的规定，立法者的本意显而易见就是增加违法成本，扼制产品违法行为，提升中国制造影响力，改善中国国际形象。
有执法人员认为不符合法定要求的产品是指不符合内在质量要求的产品，未通过强制性认证或未取得许可证件的产品不能认为是不符合法定要求产品。有的执法人员认为包装、标识不符合法律、法规、规章、强制性标准要求的产品不能认为是不符合法定要求产品，如果把不符合法定要求产品理解为既包括内在质量又包括外在质量，一些关于包装标识等违法行为势必将受到503号令的严厉制裁，并且罚款额度很大，不好执行。笔者认为“不符合法定要求的产品”是指违反法律、法规、规章、强制性标准等的内在质量和外在要求，如包装及标识内容不符合要求、未取得相关许可证件、内在质量不达标等。
如果仅把不符合法定要求的产品理解为不符合内在质量要求的产品必然大大限制了503号令的作用。因为产品内在质量违法行为已有《产品质量法》、《农产品质量安全法》、《食品安全法》等法律规范，从而使503号令多次提到的具有重要法律意义的“不符合法定要求的产品”失去了存在的价值。不符合法定要求的产品在全文中多次出现，其法律含义理应前后一致，如果将不符合法定要求的产品理解为不包括未通过强制性认证或未取得许可证件的产品的话，那么503号令第6条第一款、第8条第三款、第15条第三项中的不符合法定要求的产品应该怎么理解呢?以经营未取得生产许可证食品和进口没有中文标签、中文说明书预包装食品为例。是不是产品集中交易市场的开办企业、产品经营柜台出租企业、产品展销会的举办企业发现该食品后就不制止、不报告呢?是不是质检部门就不能将该食品进货人、报检人、代理人列入不良记录名单?是不是相关职能部门不可以对该食品采取查封、扣押措施?显然不是的。我们很难想象未经生产许可的食品、未经3c认证的电线电缆、未取得批准文号的药品是符合法定要求的，如果是这样，国家监管部门为什么还要设立执行这些制度呢?
其次，违反503号令经营不符合标识、包装等外在要求方面的产品并不意味着必须依503号令予以严惩。尽管503号令是一部具有特殊地位的行政法规，但它的法律地位毕竟是低于法律的。《产品质量法》第27条、第54条有专门对产品标识的规定。有的产品标识内容要求是有国家强制性标准或相关法律专门规定的，如肥料、食品等就必须适用《标准化法》、《食品安全法》等法律。
再次，处罚力度大、执行难不能成为不适用503号令的理由。监管工作的前提就是要依法行政，我们可以变事后监管为事前指导。及时、全面、准确告知当事人注意事项，对屡劝不听或严重违法行为应适用503号令的就必须依据503号令对其进行严惩。无论如何依法行政，违法必究是我们都必须遵守的工作准则。
三、关于503号令的适用价值
首先，503号令为工商部门拓展流通领域产品监管提供了法律支撑。我国部门立法特征十分明显，很多行政法规、规章规定一些产品由某些部门监管，这种立法方式一定程度上削弱一些基本法律的作用，也一定程度排斥了工商部门对流通领域的产品监管工作。很多执法人员很迷茫，既然国家赋予我们流通领域产品质量执法权，但为什么有很多领域是我们管不了的呢?如《认证认可条例》规定国家认证认可部门对经营无3C认证的电线电缆监管，《农药管理条例》规定农业部门对经营冒用、伪造农药登记证的农药监管等。当我们清楚无3c认证的电线电缆、冒用、伪造农药登记证的农药、冒用、伪造肥料登记证的肥料都是不符合法定要求的产品时就有充分的法律依据对其大胆监管。
其次，503号令改变了工商部门以往查处一些违法行为的法规适用。对查处无照经营503号令所调整的产品范围的产品应适用503号令第3条第四款，而不能再适用《无照经营查处取缔办法》或《城乡个体工商户暂行条例》；对查处经营503号令所调整的产品范围中需要取得生产许可证未取得生产许可证的产品的行为，应适用503号令第3条第四款，而不能适用《工业产品生产许可证管理条例》；对销售农资未执行进货查验、进销货台账制度、不能提供检验报告或者检验报告复印件销售农资产品的，不能适用《农业生产资料市场监督管理办法》第9条、第14条，而适用503号令第5条；农资交易市场开办者未履行《农业生产资料市场监督管理办法》第lO条第一、二项内容要求的不能适用《农业生产资料市场监督管理办法》15条而应适用503号令第6条第二款。《农业生产资料市场监督管理办法》第9条、10条、14条、15条的规定是否与503号令第5条、6条冲突的问题有必要进一步探讨，笔者认为后出台的国家工商总局45号令应于国务院503令相关规定保持一致。
再次。503号令对工商日常监管工作提出了更高的要求。503号令不仅加重了监管部门法律责任，而且对监管具体工作提出要求。我们在工作中一定要按照503号令相关要求操作，否则将有可能承担工作风险。503号令第12条要求监管人员要依法行政。不得给予两次以上罚款的行政处罚，该移送的移送，还要对检查情况要记载、签字、归档，公众有权查阅监督检查记录。第14条要求相关监督管理部门发现违反本规定的行为，属于其他监督管理部门职责的，应当立即书面通知并移交有权处理的监督管理部门处理。有权处理的部门应当立即处理，不得推诿。因此工商执法人员在巡查中发现无证加工食品、无证经营餐饮时，应作好书面记录，也可以发出责令改正通知书，回来后进行汇总归类。属流通领域及餐饮、生产环节有证无照的由工商部门管理，尚未取得前置许可证的则应及时以书面形式告知有权部门，并抄报食品安全委员会，由有权部门进行查处。第16条规定相关监督管理部门应当建立生产经营者违法行为记录制度，对违法行为的情况予以记录并公布；对有多次违法行为记录的生产经营者，吊销许可证照。这要求我们建立业户经营档案，及时全面准确记录、公布业主违法经营行为。第19条规定：“举报的事项属于本部门职责的，应当受理，并依法进行核实、处理、答复；不属于本部门职责的，应当转交有权处理的部门，并告知举报人”。按上述规定，12315投诉中心和工商所接到无证无照举报的，也应转交有权部门并上报食品安全委员会。
责任编辑：吴凡