论文部分内容阅读
摘要：经济全球化和竞争的加剧，迫切要求城市管理权力的分化，传统的城市管理模式正向城市治理模式转型。生态城市的未来发展目标客观上要求与之相适应的生态治理机制的对接。顺应这种可持续发展观，生态城市形态成为建构生态治理机制的内生动力。
关键词：城市治理；生态城市；城市政府；市民组织
中图分类号：F290 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2012）05-0094-04
“生态城市”这一概念产生于联合国教科文组织1971年发起的“人与生物圈计划（MAB）”。现代生态城市观是指运用生态学原理和方法，指导城乡发展而建立的空间布局合理，基础设施完善，环境整洁优美，生活安全舒适，物质、能量、信息高效利用，经济发展、社会进步、生态保护三者保持高度和谐，人与自然互惠共生的复合生态系统。[1] 从概念上看，城市可以视为一个由经济、社会、自然复合共生的一个生态系统，它包括了人与自然的协调关系和人与社会、人与环境的协调关系。要实现“生态”的城市，就必须建立城市社会经济利益与生态环境效益的统一协调机制，达到人与自然关系的协调以及人与人、人与社会关系的协调，以确保城市经济、社会、自然生态系统的持续、稳定、健康发展。
自生态城市理论创建以来，国际上城市生态的研究得到蓬勃发展，世界上许多城市开展了生态城市建设的积极探索，积累了很多国际经验，表现在：一是减物质化设计的运用；二是闭环制造的运用；三是向服务业转向的运用；四是向自然资本再投资的运用。[2] 瑞典、美国、波兰等西方国家在以上的城市生态管理实践中均有不俗的表现。中国在推进城市化发展的进程中，对生态城市的理解与实践也取得了重要成就，当前许多中国城市建设规划的生态模式主要有健康城市、园林城市、卫生城市、环保模范城、文明城市、绿色城市、山水城市等。尽管取得了成绩，但中国城市生态还存在诸如环境、人口等许多现实问题。正如《2005中国可持续发展战略报告》指出，到21世纪，如不合理控制，我国城市将不可避免地遭遇到环境与发展的巨大挑战，城市生态病将成为未来城市发展的瓶颈制约。[2]
一、城市生态治理理论的提出
（一）城市治理
“治理”已经日益成为现代公共管理的核心概念。全球治理委员会认为：“治理是或公或私的个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和。这是使相互冲突或不同利益得以调和并采取联合行动的持续过程”。[3] 治理理论对传统的以城市政府统治为主导的权力分配模式提出了挑战。城市权力分配模式由政府一元向社会多元的转变是对城市管理权力分配转型呼声的回应。源于“精英论和多元论”的城市管理模式争论，体现了现代城市治理内涵要求从行政统包的管理模式向多元主体合作促进的治理模式的转型。
在城市中，从统治到治理概念的转变往往被理解为资源分配、利益整合方式的转变，治理就是通过多个利益主体的对话、协调、合作以达到最大程度动员资源、实现利益关系双赢的利益调节机制和过程。[4]从广义角度讲，城市治理涉及到城市定位、城市规划、城市可持续发展等问题，主要是处理城市发展的各种因素。狭义上的城市治理主要涉及到治理主体的组织形式、利益冲突、利益整合，着眼于城市公共服务的提供。本文对城市治理的理解选择狭义视角，基于城市治理的权力体系构成。
在全球化经济结构转型和市场化推动下，城市政府的权力已经突破了行政区域，发生了各种转移，包括向上、向下、向外、平移等多维分解，趋向于形成一种多元的城市权力体系，并将导致城市权力的新运行方式。这种新的城市权力多维体系的建构就是城市治理理论的本质内涵。西方治理概念涉及的最核心的问题就是权力多中心化，由此引发主体多元化、结构网络化、过程互动化和方式协调化。加拿大学者吉利斯帕奎特提出，“政府、工商界和市民社会之间的合作正成为民族国家竞争力和国家繁荣的基本构成要素”。[5] 联合国人居署和一些学者对城市治理概念的界定都支持了这种观点。城市治理主体多元化最终形成了当前普遍认同的“三因素”基本结构，即城市政府、企业和市民组织。
1． 城市政府。城市政府作为传统城市管理的主体，在现代城市治理机制体系中承担着主导责任。它通过提供制度规范来协调各利益主体间合作协同关系的建立，以此为不同利益方规划共同的发展战略，规避传统治理模式下的各主体间各自为政、行动不统一、目标不明确的不足。城市政府拥有法律天然赋予的行政权力，能够克服诸多城市治理过程中产生的利益外部性和市场失灵现象，从而使得政府在整个城市治理体系中拥有比其他利益主体更大的权力，也相应承担更多的责任。因此，城市政府成为治理体系形成的引导者和维护者，具有其他行为主体难以替代的核心作用。
2． 企业。企业是城市的基本经济细胞，城市间的竞争更直接表现为城市企业之间的竞争，企业的快速发展能够提升城市品牌和竞争力。可以说，企业的活力决定着城市最终的发展潜力和竞争力。在全球化的进程中，企业是经济领域的主导者，在一定程度上企业的状况决定着地方发展的速度甚至决定城市的兴衰。城市中的私营企业参与城市治理，既是企业社会责任和伦理的要求，同时也是为了维护自身利益的具体措施。现代城市中的大企业，尤其是跨国的大企业集团对城市治理的影响越来越大，跨国公司有时被看作是城市中的“私人政府”，城市治理既需要它们在经济方面的强劲推动，也需要它们积极履行企业社会责任。总之，城市企业作为现代城市治理的另一主体将发挥越来越重要的作用。
3． 市民组织政府与市场在经济领域中被认为是两种基本的资源配置手段和方式，城市治理理论认为解决政府与市场在利益分配中出现的各种机会主义行为、整合二者之间利益差异的基础工作是培育良好的城市市民组织。中国的城市化、现代化已经导致市民社会开始出现并在形成之中，由此而来的城市间竞争的加剧、利益主体的多元，对传统城市治理的政府一元模式提出了挑战。从根本上来讲，市民社会出现的意义在于社会组织和社会功能的进步，是现代化的一个必然进程。因此，有学者提出“社区自治是城市治理的基础”的观点不无道理。
关键词：城市治理；生态城市；城市政府；市民组织
中图分类号：F290 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2012）05-0094-04
“生态城市”这一概念产生于联合国教科文组织1971年发起的“人与生物圈计划（MAB）”。现代生态城市观是指运用生态学原理和方法，指导城乡发展而建立的空间布局合理，基础设施完善，环境整洁优美，生活安全舒适，物质、能量、信息高效利用，经济发展、社会进步、生态保护三者保持高度和谐，人与自然互惠共生的复合生态系统。[1] 从概念上看，城市可以视为一个由经济、社会、自然复合共生的一个生态系统，它包括了人与自然的协调关系和人与社会、人与环境的协调关系。要实现“生态”的城市，就必须建立城市社会经济利益与生态环境效益的统一协调机制，达到人与自然关系的协调以及人与人、人与社会关系的协调，以确保城市经济、社会、自然生态系统的持续、稳定、健康发展。
自生态城市理论创建以来，国际上城市生态的研究得到蓬勃发展，世界上许多城市开展了生态城市建设的积极探索，积累了很多国际经验，表现在：一是减物质化设计的运用；二是闭环制造的运用；三是向服务业转向的运用；四是向自然资本再投资的运用。[2] 瑞典、美国、波兰等西方国家在以上的城市生态管理实践中均有不俗的表现。中国在推进城市化发展的进程中，对生态城市的理解与实践也取得了重要成就，当前许多中国城市建设规划的生态模式主要有健康城市、园林城市、卫生城市、环保模范城、文明城市、绿色城市、山水城市等。尽管取得了成绩，但中国城市生态还存在诸如环境、人口等许多现实问题。正如《2005中国可持续发展战略报告》指出，到21世纪，如不合理控制，我国城市将不可避免地遭遇到环境与发展的巨大挑战，城市生态病将成为未来城市发展的瓶颈制约。[2]
一、城市生态治理理论的提出
（一）城市治理
“治理”已经日益成为现代公共管理的核心概念。全球治理委员会认为：“治理是或公或私的个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和。这是使相互冲突或不同利益得以调和并采取联合行动的持续过程”。[3] 治理理论对传统的以城市政府统治为主导的权力分配模式提出了挑战。城市权力分配模式由政府一元向社会多元的转变是对城市管理权力分配转型呼声的回应。源于“精英论和多元论”的城市管理模式争论，体现了现代城市治理内涵要求从行政统包的管理模式向多元主体合作促进的治理模式的转型。
在城市中，从统治到治理概念的转变往往被理解为资源分配、利益整合方式的转变，治理就是通过多个利益主体的对话、协调、合作以达到最大程度动员资源、实现利益关系双赢的利益调节机制和过程。[4]从广义角度讲，城市治理涉及到城市定位、城市规划、城市可持续发展等问题，主要是处理城市发展的各种因素。狭义上的城市治理主要涉及到治理主体的组织形式、利益冲突、利益整合，着眼于城市公共服务的提供。本文对城市治理的理解选择狭义视角，基于城市治理的权力体系构成。
在全球化经济结构转型和市场化推动下，城市政府的权力已经突破了行政区域，发生了各种转移，包括向上、向下、向外、平移等多维分解，趋向于形成一种多元的城市权力体系，并将导致城市权力的新运行方式。这种新的城市权力多维体系的建构就是城市治理理论的本质内涵。西方治理概念涉及的最核心的问题就是权力多中心化，由此引发主体多元化、结构网络化、过程互动化和方式协调化。加拿大学者吉利斯帕奎特提出，“政府、工商界和市民社会之间的合作正成为民族国家竞争力和国家繁荣的基本构成要素”。[5] 联合国人居署和一些学者对城市治理概念的界定都支持了这种观点。城市治理主体多元化最终形成了当前普遍认同的“三因素”基本结构，即城市政府、企业和市民组织。
1． 城市政府。城市政府作为传统城市管理的主体，在现代城市治理机制体系中承担着主导责任。它通过提供制度规范来协调各利益主体间合作协同关系的建立，以此为不同利益方规划共同的发展战略，规避传统治理模式下的各主体间各自为政、行动不统一、目标不明确的不足。城市政府拥有法律天然赋予的行政权力，能够克服诸多城市治理过程中产生的利益外部性和市场失灵现象，从而使得政府在整个城市治理体系中拥有比其他利益主体更大的权力，也相应承担更多的责任。因此，城市政府成为治理体系形成的引导者和维护者，具有其他行为主体难以替代的核心作用。
2． 企业。企业是城市的基本经济细胞，城市间的竞争更直接表现为城市企业之间的竞争，企业的快速发展能够提升城市品牌和竞争力。可以说，企业的活力决定着城市最终的发展潜力和竞争力。在全球化的进程中，企业是经济领域的主导者，在一定程度上企业的状况决定着地方发展的速度甚至决定城市的兴衰。城市中的私营企业参与城市治理，既是企业社会责任和伦理的要求，同时也是为了维护自身利益的具体措施。现代城市中的大企业，尤其是跨国的大企业集团对城市治理的影响越来越大，跨国公司有时被看作是城市中的“私人政府”，城市治理既需要它们在经济方面的强劲推动，也需要它们积极履行企业社会责任。总之，城市企业作为现代城市治理的另一主体将发挥越来越重要的作用。
3． 市民组织政府与市场在经济领域中被认为是两种基本的资源配置手段和方式，城市治理理论认为解决政府与市场在利益分配中出现的各种机会主义行为、整合二者之间利益差异的基础工作是培育良好的城市市民组织。中国的城市化、现代化已经导致市民社会开始出现并在形成之中，由此而来的城市间竞争的加剧、利益主体的多元，对传统城市治理的政府一元模式提出了挑战。从根本上来讲，市民社会出现的意义在于社会组织和社会功能的进步，是现代化的一个必然进程。因此，有学者提出“社区自治是城市治理的基础”的观点不无道理。