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【摘 要】自2007年中央财政实施财政补贴的农业保险试点以来，财政补贴的农业保险经过十年的发展，对于化解农业生产发展，促进农村社会稳定都发挥了重要作用，但保险机构骗取保险补贴资金的问题时有发生。为加强保费补贴资金管理，2016年12月30日，财政部印发了《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》（财金〔2016〕123号）。本文根据财政部新出台的补贴管理办法，结合农业保险工作实际，分析了保费补贴资金管理中的主要问题和原因分析，提出了加强补贴资金管理的建议，对于加强农业保险保费补贴资金管理具有十分重要的现实意义。
【关键词】农业保险；补贴资金；问题；加强管理
一、农业保险补贴资金管理中存在的主要问题
自2013年3月1日起施行的《农业保险条例》，第四条规定了国务院保险监督管理机构对农业保险业务实施监督管理。国务院财政、农业、林业、发展改革、税务、民政等有关部门按照各自的职责，负责农业保险推进、管理的相关工作。也就是说，农业保险的监管部门，除了中国保监会和保监会各省监督管理局外，财政、农业、林业、发展改革、税务、民政等部门按照部门职责，也要承担一定的农业保险监管责任。《农业保险条例》第二十三条更进一步明确了财政部门对骗取农业保险的保险费补贴行为的监管职责，第三十条规定了“骗取保险费补贴的，由财政部门依照《财政违法行为处罚处分条例》的有关规定予以处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。根据笔者对H省调研情况，目前农业保险保费补贴资金管理中主要存在以下问题：
1.保险机构垫付农户自缴保费骗取财政补贴资金。面对我国分散耕种的小农经济开办农业保险，保监会“惠农政策公开、承保情况公开、理赔结果公开、服务标准公开、监管要求公开和承保到户、定损到户、理赔到户”的要求难以落实，保险经办机构为降低经营成本，甚至通过“大规模、有组织”的垫付农户自缴保费骗取财政补贴资金。H省在2016年开展农业保险专项检查中，在一个省辖市就发现了两家保险机构连续两年在全市范围内垫付农户保费骗取财政补贴资金的严重违规行为。
2.同一保险标的重复投保骗取财政补贴资金。由于目前各家保险机构业务系统尚未联网，各家公司分头承保和理赔。投保人向保险机构提出投保申请，保险机构无法查询其在其他保险机构是否已经入保。H省在2016年检查中，发现了某农场耕地分别在两家保险公司参保小麦保险和小麦制种保险，造成中央财政资金重复负担保险补贴。
3.种植大户骗保。随着近年来土地规模经营，种植大户经营风险较大，参保意愿强烈。由于种植业保险农户只需要负担20%的保费资金，各级财政负担80%的保费补贴，部分地方出现了种植大户在不同保险机构重复投保，出险后在不同保险机构分别报案理赔，以保险理赔作为盈利的手段。H省在检查中就发现了种植大户分别在3家保险公司以同一保险标的物投保花生种植保险，分别在3家公司报案获取理赔款。
二、存在问题的原因分析
针对分散耕种的小农经济如何开办农业保险，各省积极探索，目前尚没有一种模式是可以在全国各省通用的成功模式。原因主要是：
1.农业保险第三方定损机制尚未建立。按照中国保监会农业保险承保理赔管理办法，农业保险的现场查勘和定损由保险机构自行组织安排，并自行决定是否聘请农业专家定损，但应确保“查看到村、理赔到户”。实际操作中，保险机构为节约经营成本，很多先确定一个行政村的赔款总金额，再由协保员分配到每个农户。从保险机构各行政村查勘照片重复使用来看，公司没有做到查勘到村。纵使聘请了农业专家，专家资质、专业水平、个人素质无法保障，且以县为单位出具粗略损失率的定损报告，无法體现各行政村损失程度，定损报告无实际使用价值。某些地方甚至发现气象部门气象证明造假。公司理赔服务不到位的深层次原因，由于农业保险政府划分经营区域、政府负担保费补贴资金的特殊性，让基层政府满意而不是农户满意成了保险机构的首要目标。
2.保险机构惜赔问题难以检查和处罚。长期以来农户和基层政府意见最大的惜赔问题在难以通过检查发现和查实，主要原因，一是农业保险的季节性强，事后的检查已无法通过实地查看了解当时受灾程度，保险机构的查勘定损报告和赔款计算书只要没有逻辑错误，无法发现惜赔问题。二是定损专家为保险机构聘请，定损报告内容已与保险公司协商一致。三是协保员为保险公司聘请，与保险机构说法一致，近年来甚至出现了保险机构、基层政府、农户三方“合谋”的现象，说法完全一致而无法查实。四是村民碍于村干部不愿作证，检查过程中，随机走访中发现的惜赔问题，也农户由于害怕村干部报复而不愿作证或者更改证词。惜赔问题无法查实和处罚，使保险机构更加有恃无恐。
3.农业保险监管部门监管不力，加重了保险机构侥幸心理。一是保险监管部门监管力量严重不足。《农业保险条例》第四条规定：“国务院保险监督管理机构对农业保险业务实施监督管理”，各省保监局负责农业保险监管业务的也就1—3个人，要监管全省面向千家万户的农业保险，难以实现有效全面监管。二是监管部门处罚轻微，保险机构违规成本低。按照《农业保险条例》，对于保险机构的违法违规行为，保险监督管理机构最多只能给予50万元罚款，相对于骗取的上亿的保费补贴资金，违法违规成本过低。就算是存在“责令停业整顿或者吊销经营保险业务许可证”的规定，由于检查工作量巨大且难以全区域全面的检查，处罚威慑性不够。比如，H省2016年组织50多人开展了为期半年的专项检查，检查结果当地保监局也只是对一个县级公司停办新业务一年，花费大量人力时间的检查，处罚威慑力也有限。
三、农业保险保费补贴资金管理规范化发展之路
财政部《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》（财金〔2016〕123号）文件的出台，为财政部门加强保费补贴资金管理指明了方向。同时，《农业保险条例》明确，省级人民政府可确定适合本地区实际的农业保险经营模式。财政部门对保费补贴资金的管理，可以采取合理设计保险机构经营规则、界定政府引导职责边界、对违法违规行为实行退出机制等方式。 1.省政府层面出台制度，指导市县政府正确引导农业保险发展。《农业保险条例》明确了对农业保险经办机构的监管，而对地方政府出于监管真空。农户参保意愿低的现状，保险机构要开展业务需要基层政府从宣传发动、组织承保到协助查勘定损的全程深度介入，政府的正当干预直接关系到农业保险合规发展。可考虑经省政府下发规范农业保险发展的指导意见，从省级政府层面细化地方政府引导农业保险发展的合规途径，禁止不当参与行为。
2.完善保险机构选择办法，通过稳定经营预期提高保险机构服务质量。为避免保险机构为抢占市场恶性竞争，按照财政部“补贴险种经办机构要按优胜劣汰评选确定”的规定，市县政府可以通过公开招标等方式选择农业保险承办机构，但应充分考虑保险机构农业保险服务供给能力、农业保险投入、服务体系建设、科技手段使用、服务承诺以及操作合规性等因素。市县通过政府购买服务方式确定保险承办机构，引导保险机构建立以服务为导向的适度竞争机制。同时，市县通过签订三年服务协议，避免保险机构“短视”行为，通过稳定经营预期引导保险机构加大投入，着眼长远以服务质量占领市场。
3.对于垫付农户自缴保费等严重违规行为，建立严格的违规退出机制。《农业保险条例》第三十条规定，骗取保险费补贴的，由财政部门依照《财政违法行为处罚处分条例》的有关规定予以处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。实际操作中，对于保险机构骗取保费补贴资金的行为，财政部门可以通过取消一定期限内违规保险机构获取财政保险费补贴资格的途径，建立保险机构的违规退出机制。在一个县内发现保险机构骗取保费补贴资金的，在一定期限內该保险机构不得在该县开办财政补贴的农业保险业务，只能开办商业险业务，甚至可以在一个县内发现骗取保费补贴资金的，取消所属市区域内的开办资格。对于公司以市县为单位的“大规模、有组织”骗取财政补贴资金的，一经发现，可以直接取消该公司全省范围内一定期限内的经营资格。通过加大处罚力度，加大农业保险违规成本，威慑保险机构违规操作。
4.开展保险补贴资金绩效评价机制，建立保险品种、补贴区域、保险机构选择的动态调整机制。通过政府采购选定保险经办机构，在一定区域、一定年限内稳定了保险机构经营预期。为激励保险机构不断改善管理和服务，可以探索建立保险经办机构服务绩效评价。对于评价过低的保险机构，减少农业保险服务区域，减少的区域由服务评价高的保险机构开办业务。同时，为完善农业保险政策，提高财政资金使用效益，可以分险种、分区域对补贴政策实施的社会效益、规范操作程度等开展绩效评价，评价结果作为调整补贴险种和补贴区域的重要依据，建立农业保险补贴政策的动态调整机制。
【关键词】农业保险；补贴资金；问题；加强管理
一、农业保险补贴资金管理中存在的主要问题
自2013年3月1日起施行的《农业保险条例》，第四条规定了国务院保险监督管理机构对农业保险业务实施监督管理。国务院财政、农业、林业、发展改革、税务、民政等有关部门按照各自的职责，负责农业保险推进、管理的相关工作。也就是说，农业保险的监管部门，除了中国保监会和保监会各省监督管理局外，财政、农业、林业、发展改革、税务、民政等部门按照部门职责，也要承担一定的农业保险监管责任。《农业保险条例》第二十三条更进一步明确了财政部门对骗取农业保险的保险费补贴行为的监管职责，第三十条规定了“骗取保险费补贴的，由财政部门依照《财政违法行为处罚处分条例》的有关规定予以处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。根据笔者对H省调研情况，目前农业保险保费补贴资金管理中主要存在以下问题：
1.保险机构垫付农户自缴保费骗取财政补贴资金。面对我国分散耕种的小农经济开办农业保险，保监会“惠农政策公开、承保情况公开、理赔结果公开、服务标准公开、监管要求公开和承保到户、定损到户、理赔到户”的要求难以落实，保险经办机构为降低经营成本，甚至通过“大规模、有组织”的垫付农户自缴保费骗取财政补贴资金。H省在2016年开展农业保险专项检查中，在一个省辖市就发现了两家保险机构连续两年在全市范围内垫付农户保费骗取财政补贴资金的严重违规行为。
2.同一保险标的重复投保骗取财政补贴资金。由于目前各家保险机构业务系统尚未联网，各家公司分头承保和理赔。投保人向保险机构提出投保申请，保险机构无法查询其在其他保险机构是否已经入保。H省在2016年检查中，发现了某农场耕地分别在两家保险公司参保小麦保险和小麦制种保险，造成中央财政资金重复负担保险补贴。
3.种植大户骗保。随着近年来土地规模经营，种植大户经营风险较大，参保意愿强烈。由于种植业保险农户只需要负担20%的保费资金，各级财政负担80%的保费补贴，部分地方出现了种植大户在不同保险机构重复投保，出险后在不同保险机构分别报案理赔，以保险理赔作为盈利的手段。H省在检查中就发现了种植大户分别在3家保险公司以同一保险标的物投保花生种植保险，分别在3家公司报案获取理赔款。
二、存在问题的原因分析
针对分散耕种的小农经济如何开办农业保险，各省积极探索，目前尚没有一种模式是可以在全国各省通用的成功模式。原因主要是：
1.农业保险第三方定损机制尚未建立。按照中国保监会农业保险承保理赔管理办法，农业保险的现场查勘和定损由保险机构自行组织安排，并自行决定是否聘请农业专家定损，但应确保“查看到村、理赔到户”。实际操作中，保险机构为节约经营成本，很多先确定一个行政村的赔款总金额，再由协保员分配到每个农户。从保险机构各行政村查勘照片重复使用来看，公司没有做到查勘到村。纵使聘请了农业专家，专家资质、专业水平、个人素质无法保障，且以县为单位出具粗略损失率的定损报告，无法體现各行政村损失程度，定损报告无实际使用价值。某些地方甚至发现气象部门气象证明造假。公司理赔服务不到位的深层次原因，由于农业保险政府划分经营区域、政府负担保费补贴资金的特殊性，让基层政府满意而不是农户满意成了保险机构的首要目标。
2.保险机构惜赔问题难以检查和处罚。长期以来农户和基层政府意见最大的惜赔问题在难以通过检查发现和查实，主要原因，一是农业保险的季节性强，事后的检查已无法通过实地查看了解当时受灾程度，保险机构的查勘定损报告和赔款计算书只要没有逻辑错误，无法发现惜赔问题。二是定损专家为保险机构聘请，定损报告内容已与保险公司协商一致。三是协保员为保险公司聘请，与保险机构说法一致，近年来甚至出现了保险机构、基层政府、农户三方“合谋”的现象，说法完全一致而无法查实。四是村民碍于村干部不愿作证，检查过程中，随机走访中发现的惜赔问题，也农户由于害怕村干部报复而不愿作证或者更改证词。惜赔问题无法查实和处罚，使保险机构更加有恃无恐。
3.农业保险监管部门监管不力，加重了保险机构侥幸心理。一是保险监管部门监管力量严重不足。《农业保险条例》第四条规定：“国务院保险监督管理机构对农业保险业务实施监督管理”，各省保监局负责农业保险监管业务的也就1—3个人，要监管全省面向千家万户的农业保险，难以实现有效全面监管。二是监管部门处罚轻微，保险机构违规成本低。按照《农业保险条例》，对于保险机构的违法违规行为，保险监督管理机构最多只能给予50万元罚款，相对于骗取的上亿的保费补贴资金，违法违规成本过低。就算是存在“责令停业整顿或者吊销经营保险业务许可证”的规定，由于检查工作量巨大且难以全区域全面的检查，处罚威慑性不够。比如，H省2016年组织50多人开展了为期半年的专项检查，检查结果当地保监局也只是对一个县级公司停办新业务一年，花费大量人力时间的检查，处罚威慑力也有限。
三、农业保险保费补贴资金管理规范化发展之路
财政部《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》（财金〔2016〕123号）文件的出台，为财政部门加强保费补贴资金管理指明了方向。同时，《农业保险条例》明确，省级人民政府可确定适合本地区实际的农业保险经营模式。财政部门对保费补贴资金的管理，可以采取合理设计保险机构经营规则、界定政府引导职责边界、对违法违规行为实行退出机制等方式。 1.省政府层面出台制度，指导市县政府正确引导农业保险发展。《农业保险条例》明确了对农业保险经办机构的监管，而对地方政府出于监管真空。农户参保意愿低的现状，保险机构要开展业务需要基层政府从宣传发动、组织承保到协助查勘定损的全程深度介入，政府的正当干预直接关系到农业保险合规发展。可考虑经省政府下发规范农业保险发展的指导意见，从省级政府层面细化地方政府引导农业保险发展的合规途径，禁止不当参与行为。
2.完善保险机构选择办法，通过稳定经营预期提高保险机构服务质量。为避免保险机构为抢占市场恶性竞争，按照财政部“补贴险种经办机构要按优胜劣汰评选确定”的规定，市县政府可以通过公开招标等方式选择农业保险承办机构，但应充分考虑保险机构农业保险服务供给能力、农业保险投入、服务体系建设、科技手段使用、服务承诺以及操作合规性等因素。市县通过政府购买服务方式确定保险承办机构，引导保险机构建立以服务为导向的适度竞争机制。同时，市县通过签订三年服务协议，避免保险机构“短视”行为，通过稳定经营预期引导保险机构加大投入，着眼长远以服务质量占领市场。
3.对于垫付农户自缴保费等严重违规行为，建立严格的违规退出机制。《农业保险条例》第三十条规定，骗取保险费补贴的，由财政部门依照《财政违法行为处罚处分条例》的有关规定予以处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。实际操作中，对于保险机构骗取保费补贴资金的行为，财政部门可以通过取消一定期限内违规保险机构获取财政保险费补贴资格的途径，建立保险机构的违规退出机制。在一个县内发现保险机构骗取保费补贴资金的，在一定期限內该保险机构不得在该县开办财政补贴的农业保险业务，只能开办商业险业务，甚至可以在一个县内发现骗取保费补贴资金的，取消所属市区域内的开办资格。对于公司以市县为单位的“大规模、有组织”骗取财政补贴资金的，一经发现，可以直接取消该公司全省范围内一定期限内的经营资格。通过加大处罚力度，加大农业保险违规成本，威慑保险机构违规操作。
4.开展保险补贴资金绩效评价机制，建立保险品种、补贴区域、保险机构选择的动态调整机制。通过政府采购选定保险经办机构，在一定区域、一定年限内稳定了保险机构经营预期。为激励保险机构不断改善管理和服务，可以探索建立保险经办机构服务绩效评价。对于评价过低的保险机构，减少农业保险服务区域，减少的区域由服务评价高的保险机构开办业务。同时，为完善农业保险政策，提高财政资金使用效益，可以分险种、分区域对补贴政策实施的社会效益、规范操作程度等开展绩效评价，评价结果作为调整补贴险种和补贴区域的重要依据，建立农业保险补贴政策的动态调整机制。