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【摘要】我国在改革开放后，原先计划经济下的政府职能已经不适应社会主义市场经济发展的需要，为了适应社会主义市场经济发展和加入WTO以及构建社会主义和谐社会的需要，我国政府职能主要发生三次大的转变，政府职能从管理型职能向逐渐服务型职能转变，强化政府的宏观管理职能，弱化政府微观管理职能，实现了政府管理的科学化、规范化和法制化，切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，努力为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务。
【关键词】政府；职能
【中图号】D630【文献标示码】A【文章编号】1005-1074(2009)03-0001-02
1转变政府职能的重要性和必要性
1.1转变政府职能的是建立社会主义市场经济体制的内在要求在计划经济体制下，政府包揽一切经济事务和社会事务。由于权力集中于中央、集中于政府，全能的政府使政府成为社会发展的唯一推动力，企业、社会组织、个人都丧失了自主性、独立性和创新的动力，不得不依附于政府。由于政府职能过多、过度干预经济，使企业到政府部门办事手续复杂，消耗大量的时间和精力，付出许多不必要的虚耗成本。这不仅严重压抑了企业的生机和活力，阻碍了生产力的发展，也导致了政府职能重心错位。加上在体制转轨过程中，权责关系不规范，以致在一些领域政府权力无限大，责任可以无限小，加之受利益驱动导致了一些腐败现象的出现。法律虽然存在，但法律的限制约束职能作用被看成是多余的，这种观念实际就是权大于法。各种违背客观规律的事情也都在政府无所不能的思想指导下层出不穷，甚至碰得头破血流也不改正。计划经济弊端种种，归根结底是政府职能不清、角色的错位。所以，在从计划经济向社会主义市场经济转变同时，转变政府职能是建立和完善社会主义市场经济体制的内在要求。
1.2转变政府职能的是构建社会主义和谐社会的本质要求构建社会主义和谐社会是我们党提出的一项重大任务,体现了广大人民群众的根本利益和共同愿望。和谐社会是民主法治社会,公共治理和谐是构建和谐社会的关键。政府的一项重要职能是提供公共服务,但我国政府长期以来偏重于发展经济，在提供公共服务方面一直欠账较大。在对社会事业投入不足的同时，还存在着公共资金分配不平衡的问题。由于政府忽视社会事业发展，弱化公共服务职能，带来经济发展与社会发展“一条腿长、一条腿短”的问题，导致一些重大民生问题如就业、社会保障、文化教育、医疗卫生等问题长期得不到解决。在构建和谐社会中起着主导、基础、关键作用的是政府，政府如果不能正确认识在履行职能中所存在的问题，不能科学定位政府职能，改变缺位、越位、错位的现象，彻底实现政府职能的根本性转变，构建和谐社会将是一句空话。所以改变政府职能也是构建社会主义和谐社会的本质要求。
1.3转变政府职能是机构改革的关键从1982年至今，我国的行政管理体制已经经历了五次大的改革，即1982年、1988年、1993年、1998年以及2003年的改革，但整体上没有跳出“精简—膨胀—再精简一再膨胀”的怪圈。原因是没有处理好政府职能与机构的关系。职能是机构设置的前提，决定机构；机构是职能的载体，体现职能；政府的职能是通过政府机构来实现的，而机构的改革又必须根据职能来确定，如果职能尚未确定，管理方法也未改变，精简以后的机构还会再度恢复和膨胀。而政府规模膨胀，政府官员权力就会不断扩大，在这种情况下，体现权钱交易的寻租活动必然盛行于世。所以，转变政府职能是机构改革的关键。政府职能的发展变动是机构改革的内在动因，机构设置与改变必须服从职能的变化。尤其是在中国加入WTO并更深地卷入经济全球化大潮中的当代，政府职能转变工作变得尤为紧迫。
2改革开放30年我国政府职能的三次重大转变
2.1在改革开放初期，我国政府职能就随着社会的巨大变化开始转变1978年，党的十一届三中全会拉开了我国改革开放的序幕，十一届三中全会也标志着我国的政府改革和政府职能转变的开始。从1978年到1992年党的十四大前后，我国实现了政府职能的第一次转变。这次改革围绕着改革计划经济体制，推进农村家庭联产承包制，启动城市及国有企业改革，与之相适应政府职能从制订和实行经济计划向间接调控经济社会运行转变。按照致力于发展市场经济的要求，政府职能不断适应形势发展的需要，逐步从过去无所不包、无所不揽转变到促进经济发展、加强社会管理和提高公共服务上来，实现政府职能从以政治重心向以经济建设为中心重心的转变，使政企、政事分开。特别是在社会主义市场经济条件下，政府能理顺政府与市场的关系，当好“守夜人”，用“看得见的手”来弥补“市场失灵”，宏观调控社会经济发展，把政府不该管的事交给社会、企业和市场，集中精力把政府该管的事管住、管好，明确各自的分工，建立严格的工作责任制和岗位责任制。努力实现到位不缺位、到位不错位、到位不越位。这一时期政府职能转变主要体现在政府职能的重心、关系等方面的转变。
2.2从1992年到2002年党的十六大前后，我国的政府职能又出现了第二次转变即转向建立和完善社会主义市场经济体制。1992年党的十四大明确提出政府的经济职能主要是宏观调控，提供服务和检查监督。政府改革和职能转变，为我国经济社会发展排除了体制障碍，产生了强大的推动力。总体上看，从改革开放之初到本世纪之初，我国政府职能转变始终围绕着组织和推动经济建设这个中心进行，尤其是各级地方政府更是以招商引资、促进地方经济的快速发展为工作重点。在经历了20多年改革和发展之后，到上世纪90年代末期，我国的经济社会发展到达了一个新阶段。但在经济社会发展取得伟大的历史性成就的同时，又出现和产生了大量新的社会问题。这些新问题集中起来就是，经济社会发展的不均衡性进一步显现。其具体表现在经济、社会发展的多个领域：经济发展本身的不均衡性，突出表现为资源短缺和环境生态的破坏，经济发展的持续性受到威胁。这种新的发展形势对我国政府管理体制以及政府职能提出了新的要求。政府职能也相应发生了转变：
首先，在市场竞争条件下，政府的职能主要是在遵守市场规律的前提下，通过创建一系列制度安排来规范市场、稳定市场和引导市场发展，并通过提供必要公共产品的形式来弥补市场供应的不足，为市场主体创造良好的发展环境。其次、政府主要健全国家计划和财政政策、货币政策等相互配合的宏观调控体系，同时完善统计体制，加强对经济运行的监测，保障国民经济的整体平衡协调发展，实现政府的宏观调控职能；另外、政府通过指导性法规、规章、规范性文件等向行政相对人宣示政策，提出建议、意见，引导行政相对人作出或不作出某种行为，以实现一定的行政目标，如秩序维护、环境保护、生态平衡、安全保障等，实现其指导职能。
2.3政府职能的第三次转变随着改革的进一步深入，从2002年3月在九届全国人民代表大会第五次会议上的《政府工作报告》到2002年10月党的十六大报告都进一步明确提出：政府机构需按经济调节、市场监管、社会管理和公共服务这个总要求转变职能。2003年党的十六届三中全会明确提出了“科学发展观”理念，2004年党的十六届四中全会进一步提出构建社会主义和谐社会的任务。无论是“科学发展观”还是“和谐社会”，其目标都要求政府职能转变从过去聚焦经济领域扩展到了更为广阔的领域。为了适应经济社会发展的新形势、新任务和新要求，自2002年以来，我国政府的管理职能实际上已经开始了第三次转变。这次政府职能转变的重点表现在以下几个方面：
一是政府主要贯彻落实科学发展观，对经济社会发展进行科学的规划与协调，制定正确的发展战略，促进国民经济和社会的全面可持续发展，实现经济增长与人口、资源、环境的平衡，并协调不同所有制、不同规模、不同性质、不同类别市场主体的关系，协调城乡发展，协调区域发展，协调经济与社会发展、以及人与自然和谐发展，总之，政府进一步有效地执行规划与协调的职能。
二是完善社会管理制度，建立服务型政府。从投资型的经济发展型政府走向公共服务性的经济促进型政府，政府的主要工作不是通过直接投资来发展经济，而是进一步通过提供公共服务，改善公共管理，解决公共问题，制定公共政策，集中政府资源为促进市场经济健康持续发展提供公共产品和公共服务，建立服务型政府。并着力解决就业、就学、就医、社会保障、社会治安、安全生产、环境保护等人民群众最关心的利益问题。完善社会管理制度，提高社会管理水平。
三是改革审批制度，推行依法行政，规范政府权力。计划经济下，政府的行政审批事项繁多、手续繁杂、操作也不太规范。随着社会主义市场经济建立和完善，这种靠行政手段来管理经济及社会事务的体制，已不适应社会发展的要求，这就要求政府应该在行政法许可的范围内依法行政。随着2004年《中华人民共和国行政许可法》的颁布与实施，政府行政审批事项得到最大限度地减少，有效地改变行政审批过多过滥的状况，使政府从大量的微观管理和繁琐的审批事务中解脱出来，使行政审批走向制度化、规范化和法制化，从而使我们的各级政府从全能政府走向有限政府，从权力政府走向责任政府，最终达到依法治国的目标，也营造了有利于市场经济健康持续发展的法治环境。
四是发展社会组织、完善社会制度，实现了政府职能的外部转移。改革开放以来，我国经济发展较快，但我国的社会事业发展相对比较滞后，中介组织普遍存在法制化建设滞后，政社不分、行政化色彩过浓，结构不合理、重复设立、职责交叉和行为不规范等问题。因此，在构建社会主义和谐社会中，政府职能转为大力规范、发展和完善社会中介组织，培育发展与社会主义市场经济和社会需要相适应的功能完备、行为规范、责任明确的社会中介组织体系，充分发挥各类中介组织在政府和社会之间的桥梁纽带作用，强化社会自我管理能力，实现社会事业社会办，社会事业社会管。建立一种以自由平等为核心，以社会契约关系为特征的现代社会。这样既减轻了政府运行的负荷，减少行政成本，建立廉价政府，又能防止政府职能的“越位”。
五是建立了应急机制。危机干预是政府处理危机，给处于危机之中的个人或群体提供有效帮助和支持的一种必然的应对策略，是政府的一种职能。由于我国处于“经济转轨、市场转型”的关键时期，经济容易失稳、社会容易失序、心理容易失衡、社会伦理需要调整重建，再加上我国地域辽阔，地缘复杂，各种天灾人祸不断，我国已进入了一个危机频发期。要应对危机，构建和谐社会，政府就必须建立应急机制。突发性公共事件的危机管理机制有着巨大的外部社会效应，其明显的公共产品特性使得这一体系的建设无法通过市场机制对资源的配置来实现，因此，解决突发性公共事件必须以政府为主，通过政府配置公共资源来完成，这是政府必不可少的职能之一。
六是加强了电子政务的建设，提高政府管理的效率。电子政务的关键是政务，其要旨在于转变政府职能，调整政府与公众的关系。实行电子政务能够提高政府管理的效率，网络的触角可以深入到社会各个领域及居民家庭，政府通过电子手段，整合、优化、配置生产力要素，变潜在的资源为现实的生产力，进而使整个社会的竞争力进一步提高，形成宽松的发展环境，推进国民经济和社会的发展。同时提高了政府工作的透明度，降低行政成本，有利于推进廉政勤政建设。
总的说来，改革开放三十年来，我国政府职能发生了三次较大的转变，实现政府职能向创造良好环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。政府的运作方式发生了很大的变化，法律的力量，在各个领域开始发挥作用，依法治国、依法行政，已经成为政府运作的基本要求，政府的职能也因此开始而走向法制化的轨道，真正实现从“全能政府”、“管制型政府”向“有限政府”、“服务型政府”、“责任型政府”以及“法治型政府”的转变。（注：本文作者系福建师范大学教育硕士）。
【关键词】政府；职能
【中图号】D630【文献标示码】A【文章编号】1005-1074(2009)03-0001-02
1转变政府职能的重要性和必要性
1.1转变政府职能的是建立社会主义市场经济体制的内在要求在计划经济体制下，政府包揽一切经济事务和社会事务。由于权力集中于中央、集中于政府，全能的政府使政府成为社会发展的唯一推动力，企业、社会组织、个人都丧失了自主性、独立性和创新的动力，不得不依附于政府。由于政府职能过多、过度干预经济，使企业到政府部门办事手续复杂，消耗大量的时间和精力，付出许多不必要的虚耗成本。这不仅严重压抑了企业的生机和活力，阻碍了生产力的发展，也导致了政府职能重心错位。加上在体制转轨过程中，权责关系不规范，以致在一些领域政府权力无限大，责任可以无限小，加之受利益驱动导致了一些腐败现象的出现。法律虽然存在，但法律的限制约束职能作用被看成是多余的，这种观念实际就是权大于法。各种违背客观规律的事情也都在政府无所不能的思想指导下层出不穷，甚至碰得头破血流也不改正。计划经济弊端种种，归根结底是政府职能不清、角色的错位。所以，在从计划经济向社会主义市场经济转变同时，转变政府职能是建立和完善社会主义市场经济体制的内在要求。
1.2转变政府职能的是构建社会主义和谐社会的本质要求构建社会主义和谐社会是我们党提出的一项重大任务,体现了广大人民群众的根本利益和共同愿望。和谐社会是民主法治社会,公共治理和谐是构建和谐社会的关键。政府的一项重要职能是提供公共服务,但我国政府长期以来偏重于发展经济，在提供公共服务方面一直欠账较大。在对社会事业投入不足的同时，还存在着公共资金分配不平衡的问题。由于政府忽视社会事业发展，弱化公共服务职能，带来经济发展与社会发展“一条腿长、一条腿短”的问题，导致一些重大民生问题如就业、社会保障、文化教育、医疗卫生等问题长期得不到解决。在构建和谐社会中起着主导、基础、关键作用的是政府，政府如果不能正确认识在履行职能中所存在的问题，不能科学定位政府职能，改变缺位、越位、错位的现象，彻底实现政府职能的根本性转变，构建和谐社会将是一句空话。所以改变政府职能也是构建社会主义和谐社会的本质要求。
1.3转变政府职能是机构改革的关键从1982年至今，我国的行政管理体制已经经历了五次大的改革，即1982年、1988年、1993年、1998年以及2003年的改革，但整体上没有跳出“精简—膨胀—再精简一再膨胀”的怪圈。原因是没有处理好政府职能与机构的关系。职能是机构设置的前提，决定机构；机构是职能的载体，体现职能；政府的职能是通过政府机构来实现的，而机构的改革又必须根据职能来确定，如果职能尚未确定，管理方法也未改变，精简以后的机构还会再度恢复和膨胀。而政府规模膨胀，政府官员权力就会不断扩大，在这种情况下，体现权钱交易的寻租活动必然盛行于世。所以，转变政府职能是机构改革的关键。政府职能的发展变动是机构改革的内在动因，机构设置与改变必须服从职能的变化。尤其是在中国加入WTO并更深地卷入经济全球化大潮中的当代，政府职能转变工作变得尤为紧迫。
2改革开放30年我国政府职能的三次重大转变
2.1在改革开放初期，我国政府职能就随着社会的巨大变化开始转变1978年，党的十一届三中全会拉开了我国改革开放的序幕，十一届三中全会也标志着我国的政府改革和政府职能转变的开始。从1978年到1992年党的十四大前后，我国实现了政府职能的第一次转变。这次改革围绕着改革计划经济体制，推进农村家庭联产承包制，启动城市及国有企业改革，与之相适应政府职能从制订和实行经济计划向间接调控经济社会运行转变。按照致力于发展市场经济的要求，政府职能不断适应形势发展的需要，逐步从过去无所不包、无所不揽转变到促进经济发展、加强社会管理和提高公共服务上来，实现政府职能从以政治重心向以经济建设为中心重心的转变，使政企、政事分开。特别是在社会主义市场经济条件下，政府能理顺政府与市场的关系，当好“守夜人”，用“看得见的手”来弥补“市场失灵”，宏观调控社会经济发展，把政府不该管的事交给社会、企业和市场，集中精力把政府该管的事管住、管好，明确各自的分工，建立严格的工作责任制和岗位责任制。努力实现到位不缺位、到位不错位、到位不越位。这一时期政府职能转变主要体现在政府职能的重心、关系等方面的转变。
2.2从1992年到2002年党的十六大前后，我国的政府职能又出现了第二次转变即转向建立和完善社会主义市场经济体制。1992年党的十四大明确提出政府的经济职能主要是宏观调控，提供服务和检查监督。政府改革和职能转变，为我国经济社会发展排除了体制障碍，产生了强大的推动力。总体上看，从改革开放之初到本世纪之初，我国政府职能转变始终围绕着组织和推动经济建设这个中心进行，尤其是各级地方政府更是以招商引资、促进地方经济的快速发展为工作重点。在经历了20多年改革和发展之后，到上世纪90年代末期，我国的经济社会发展到达了一个新阶段。但在经济社会发展取得伟大的历史性成就的同时，又出现和产生了大量新的社会问题。这些新问题集中起来就是，经济社会发展的不均衡性进一步显现。其具体表现在经济、社会发展的多个领域：经济发展本身的不均衡性，突出表现为资源短缺和环境生态的破坏，经济发展的持续性受到威胁。这种新的发展形势对我国政府管理体制以及政府职能提出了新的要求。政府职能也相应发生了转变：
首先，在市场竞争条件下，政府的职能主要是在遵守市场规律的前提下，通过创建一系列制度安排来规范市场、稳定市场和引导市场发展，并通过提供必要公共产品的形式来弥补市场供应的不足，为市场主体创造良好的发展环境。其次、政府主要健全国家计划和财政政策、货币政策等相互配合的宏观调控体系，同时完善统计体制，加强对经济运行的监测，保障国民经济的整体平衡协调发展，实现政府的宏观调控职能；另外、政府通过指导性法规、规章、规范性文件等向行政相对人宣示政策，提出建议、意见，引导行政相对人作出或不作出某种行为，以实现一定的行政目标，如秩序维护、环境保护、生态平衡、安全保障等，实现其指导职能。
2.3政府职能的第三次转变随着改革的进一步深入，从2002年3月在九届全国人民代表大会第五次会议上的《政府工作报告》到2002年10月党的十六大报告都进一步明确提出：政府机构需按经济调节、市场监管、社会管理和公共服务这个总要求转变职能。2003年党的十六届三中全会明确提出了“科学发展观”理念，2004年党的十六届四中全会进一步提出构建社会主义和谐社会的任务。无论是“科学发展观”还是“和谐社会”，其目标都要求政府职能转变从过去聚焦经济领域扩展到了更为广阔的领域。为了适应经济社会发展的新形势、新任务和新要求，自2002年以来，我国政府的管理职能实际上已经开始了第三次转变。这次政府职能转变的重点表现在以下几个方面：
一是政府主要贯彻落实科学发展观，对经济社会发展进行科学的规划与协调，制定正确的发展战略，促进国民经济和社会的全面可持续发展，实现经济增长与人口、资源、环境的平衡，并协调不同所有制、不同规模、不同性质、不同类别市场主体的关系，协调城乡发展，协调区域发展，协调经济与社会发展、以及人与自然和谐发展，总之，政府进一步有效地执行规划与协调的职能。
二是完善社会管理制度，建立服务型政府。从投资型的经济发展型政府走向公共服务性的经济促进型政府，政府的主要工作不是通过直接投资来发展经济，而是进一步通过提供公共服务，改善公共管理，解决公共问题，制定公共政策，集中政府资源为促进市场经济健康持续发展提供公共产品和公共服务，建立服务型政府。并着力解决就业、就学、就医、社会保障、社会治安、安全生产、环境保护等人民群众最关心的利益问题。完善社会管理制度，提高社会管理水平。
三是改革审批制度，推行依法行政，规范政府权力。计划经济下，政府的行政审批事项繁多、手续繁杂、操作也不太规范。随着社会主义市场经济建立和完善，这种靠行政手段来管理经济及社会事务的体制，已不适应社会发展的要求，这就要求政府应该在行政法许可的范围内依法行政。随着2004年《中华人民共和国行政许可法》的颁布与实施，政府行政审批事项得到最大限度地减少，有效地改变行政审批过多过滥的状况，使政府从大量的微观管理和繁琐的审批事务中解脱出来，使行政审批走向制度化、规范化和法制化，从而使我们的各级政府从全能政府走向有限政府，从权力政府走向责任政府，最终达到依法治国的目标，也营造了有利于市场经济健康持续发展的法治环境。
四是发展社会组织、完善社会制度，实现了政府职能的外部转移。改革开放以来，我国经济发展较快，但我国的社会事业发展相对比较滞后，中介组织普遍存在法制化建设滞后，政社不分、行政化色彩过浓，结构不合理、重复设立、职责交叉和行为不规范等问题。因此，在构建社会主义和谐社会中，政府职能转为大力规范、发展和完善社会中介组织，培育发展与社会主义市场经济和社会需要相适应的功能完备、行为规范、责任明确的社会中介组织体系，充分发挥各类中介组织在政府和社会之间的桥梁纽带作用，强化社会自我管理能力，实现社会事业社会办，社会事业社会管。建立一种以自由平等为核心，以社会契约关系为特征的现代社会。这样既减轻了政府运行的负荷，减少行政成本，建立廉价政府，又能防止政府职能的“越位”。
五是建立了应急机制。危机干预是政府处理危机，给处于危机之中的个人或群体提供有效帮助和支持的一种必然的应对策略，是政府的一种职能。由于我国处于“经济转轨、市场转型”的关键时期，经济容易失稳、社会容易失序、心理容易失衡、社会伦理需要调整重建，再加上我国地域辽阔，地缘复杂，各种天灾人祸不断，我国已进入了一个危机频发期。要应对危机，构建和谐社会，政府就必须建立应急机制。突发性公共事件的危机管理机制有着巨大的外部社会效应，其明显的公共产品特性使得这一体系的建设无法通过市场机制对资源的配置来实现，因此，解决突发性公共事件必须以政府为主，通过政府配置公共资源来完成，这是政府必不可少的职能之一。
六是加强了电子政务的建设，提高政府管理的效率。电子政务的关键是政务，其要旨在于转变政府职能，调整政府与公众的关系。实行电子政务能够提高政府管理的效率，网络的触角可以深入到社会各个领域及居民家庭，政府通过电子手段，整合、优化、配置生产力要素，变潜在的资源为现实的生产力，进而使整个社会的竞争力进一步提高，形成宽松的发展环境，推进国民经济和社会的发展。同时提高了政府工作的透明度，降低行政成本，有利于推进廉政勤政建设。
总的说来，改革开放三十年来，我国政府职能发生了三次较大的转变，实现政府职能向创造良好环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。政府的运作方式发生了很大的变化，法律的力量，在各个领域开始发挥作用，依法治国、依法行政，已经成为政府运作的基本要求，政府的职能也因此开始而走向法制化的轨道，真正实现从“全能政府”、“管制型政府”向“有限政府”、“服务型政府”、“责任型政府”以及“法治型政府”的转变。（注：本文作者系福建师范大学教育硕士）。