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[摘 要]在我国目前的条件下,要减少税收流失对财政收入、资源配置、宏观调控等国民经济方面造成的危害,关键是要减少增值税的流失。增值税流失的原因主要包括正式制度供给不足和缺乏非正式制度的约束以及税收的实现机制不健全三大方面;政策措施应当包括:进一步完善相关的法制法规、建立现代税收管理体制和建设良好的社会环境三个方面。
[关键词]增值税 税收流失 税收征管
一、增值税流失的涵义
本文倾向于这种观点:认为税收流失是指由于一定税收法律关系的主体的特定行为而造成的本应征收而没有及时征收,流失在企业和个人手中的税款。其特定行为具体是指一定税收法律关系的主体(包括纳税主体和征税主体)违背税收法律法规或者税收立法精神的行为。
二、增值税流失的渠道
从我国目前税收工作和税收检查的情况来看,本文认为增值税流失的渠道主要有以下几种:
1.纳税人通过各种手法减少销项税,虚增进项税进行偷逃增值税活动,导致税收流失
主要是通过各种手法隐瞒、减少销售收入,减少销项税金。其次,在进项税方面,通过各种手法擅自扩大进项税范围,随意抵扣进项税金或以虚假发票进行抵扣。
2.纳税人利用税制不完善,在某些规定上理论与实践相脱节,难以在实践中执行,进行偷逃税活动
从实践上来看,这些实际上是小规模纳税的一般纳税人,往往是增值税专用发票管理的薄弱环节,他们利用增值税专用发票进行偷逃骗税和非法“零负”申报的比率比较高"
3.纳税人利用增值税的减免税规定不规范,进行偷逃税活动
我国现行增值税法中规定的免税交易或劳务行为分为两大类:一类是因交易或劳务的计税依据的数量达不到法定的征税标准而给予的免税;另一类则是因为交易或劳务项目本身因为某些原因可以依法免除纳税义务。
4.纳税人利用增值税专用发票具有可作抵扣税款凭证的特殊属性,进行虚开增值税专用发票犯罪活动,造成国家税款的大量流失
我国对增值税的税收征管一直是采用“以票控税”为主的手段,出现过许多虚开、代开、对开增值税发票抵扣税款现象,甚至有的企业自毁抵扣联偷逃税款。另外,计算机的普遍使用和网上贸易的增加,在为税收征管提供信息便利和减轻税务计算工作量的同时,也对增值税专用发票的管理提出了新课题,因此有必要进一步研究增值税专用发票的有效管理模式。
三、我国增值税流失的成因
增值税流失屡禁不止,其根源何在,这就有必要对税收流失的成因进行深层次的分析,才能对症下药,制定出相应防范措施。
1.正式制度供给不足是造成税收流失的直接因素
(1)增值税的立法级别过低,在我国现行的各种税收实体法中,除《企业所得税法》、《个人所得税法》外,其余税收法规都未经人大立法,而是国务院以暂行条例的形式颁布。过低的法律级次既不符合税收法定原则,又影响税法的法律效力,很难让税务机关人员完全做到有法可依;(2)我国增值税法的相关规定不尽完善,其税制本身的设计和衔接缺陷,以及税制动态调整相对于经济运行变化的滞后性,为纳税主体减轻自身税负的偷逃税行为提供了思路,成为税收隐性流失的根本原因;(3)纳税人混合销售行为和兼营行为的税务处理上存在漏洞
2.非正式制度约束的缺乏是税收流失产生的社会心理基础
税收制度的非正式约束是指人们在长期的社会经济发展中形成的关于税收的价值观念、道德规范、纳税意识和行为习惯等。从制度的正式约束与非正式约束的关系看,通过法律程序形成的有关课税的制度安排必须与税收制度的非正式约束相容,也就是与一定时期人们关于税收的价值观念、道德规范、纳税意识和行为习惯等相适应,否则,税收制度的正式约束也难以有效实施。在税收制度不健全的情况下,各利益主体在追逐利益最大化的行为中就极易偏离正确的方向可以说,缺乏非正式制度的约束是我国税收制度变迁的最大障碍,是造成我国税收流失的重要原因。
3.税收实现机制的缺陷是造成税收流失的间接因素
制度构成的第三个部分是实施机制。有效的税收实现机制应当是惩罚与激励相容的机制,而我国税收实现机制存在的问题是违约的惩罚力度过弱,激励机制还未充分建立,对纳税主体偷逃税款和行为缺少有效的监督和约束。
(1)税收征管体制存在问题,对税收流失的税务处罚力度不强;(2)税收实施机制中存在的信息不对称导致税收流失。
四、我国增值税流失的治理
前面主要是运用制度经济学理论方法对影响税收流失的因素作了分析,通过分析可以看出,导致我国增值税流失的原因是多方面的,既有社会认识问题,也有法制法规完善方面的问题,还有管理部门的问题。因此,要从根本上治理增值税的流失问题,应当从进一步完善相关的法制法规、建立现代税收管理体制和建设良好的社会环境三个方面入手。
1.完善相应的法规体系
(1)完善立法、树立严管重罚的治税思想,硬化细化惩罚措施,建立权力监督制约机制。税务机关应完善相关法律,使规定明确清晰,缩小弹性空间,减少税务间自由处罚的空间;应把目前对偷逃欠税者的惩罚措施进一步硬化和细化;(2)健全税收法制保障体系。参照美俄等国的经验,设立税务警察,专司涉税犯罪,立案查处偷逃税,弥补他们给国家造成的损失。同时成立税务法庭,提高税务司法水平,使税务纠纷和税务犯罪案件按照法律规定的程序进行处理和审判;(3)建立规范有效的纳税申报制度。首先应完善税务登记制度,提高税务登记证的法律地位,拓宽其作用范围。实行有分别的纳税申报,对纳税信用良好、会计制度健全的企业或个人使用区别于其他纳税人的纳税申报表,并给予适当的税收优惠,以此对纳税人形成一种激励,同时也对企业会计制度的健全起到一种推动作用。
2.建立和完善现代化税收征管体制
税制与管理是增值税工作的两个方面,税制是基础,管理是手段,两者相互依存、相互作用,共同构成流转税工作的有机整体。
(1)创新征管模式,实施增值税网络化管理;(2)大力实施金税三期工程。国家应加大对金税工程的投入,使之在技术上日臻完善,成为控制虚开增值税发票犯罪的利器;(3)强化税源控管、深入开展增值税纳税评估。税源管理是税收工作的基础,税源管理水平反映出整个税收管理的水平。纳税评估是加强税源管理的重要手段,也是防范偷逃骗税行为,提高征管质量和效率的有效措施。多年来,税务机关在增值税纳税评估方面作了大量工作,积累了丰富的经验,取得了明显效果。要在总结经验的基础上,根据增值税税种管理的个性特点,继续深入开展纳税评估工作;(4)拓展防伪税控等税控网络覆盖面。要逐步取消税务机关为小规模纳税人代开的手工发票,通过防伪税控开具专用发票,并进行网络比队。小规模纳税人符合条件的应及时转为一般纳税人,纳入防伪税控系统管理。一般纳税人使用的普通发票也要通过拓展防伪税控系统的功能,取消手工开具,全部使用税控机开具。进一步完善“四小票”清单管理,不断提高电子采集信息的水平。大力推广应用税控收款机和有奖发票。税务机关要用税控机实施“以票控税”,达到加强税收管理目的。
3.社会环境建设——增强主动纳税意识
税收遵从意识的培养,既不属于纯粹的税收问题,也不属于纯粹的法律问题,而是一个涉及诸多领域的社会问题,它必须通过各方面的共同努力及深化改革等方式,营造征纳双方信仰法律、遵从法律,并以此为准则的良好氛围。
(1)消除“厌税”、“非税”观念,提高公民的整体纳税意识。税收作为国家意志和政治权利的体现,虽然具有强制性这一重要特征,但它只有在为纳税人所接受、拥护并自觉遵守的社会氛围中,才能正常有序的运行,也只有在这样的氛围中,税收流失才能够得到有效的遏制;(2)提高“税收收入”的使用效率。一方面要采取综合整治的措施,规范政府行为,精简机构和人员编制,控制行政经费开支,消除滥用财政资金和“公款吃喝”、“公款消费”等社会不良现象,重塑政府形象。政府支出趋于公平合理,可以减少由于表达政治不满而造成的那部分税收流失。另一方面要提高财政政策的公开性和透明度,让每个纳税人都能了解到自己所纳税款的真实用途; (3)转变征收观念。税务机关要从过去的重纳税人义务、轻纳税人权利转变到既注重纳税义务又注重纳税人权利的轨道上来,进而树立“为纳税人服务”的思想观念,提高纳税人纳税的“心理效用”,清除或减小纳税人纳税的“心理负效用”,形成人人都愿依法纳税的良好社会氛围。在征收管理方式的选择上,更要基于目前纳税人对税法的遵从心理和遵从程度,从便于纳税人纳税,易于征管的角度选择征管方式,讲求实效,并将为纳税人服务作为税收征管的重要内容,努力做好为纳税人服务工作。
参考文献:
[1]李林木:税收遵从的理论分析与政策选择[M].中国税务出版社,2005年版
[2][意]加罗法洛著 耿 伟 王 新译:犯罪学[M〕.中国大百科全书出版社,1996年版
[3]《马克思恩格斯全集》第四卷.人民出版社,1959年版
[4]《马克思恩格斯全集》第一卷.人民出版社,1959年版
[5]贾绍华:中国税收流失问题研究[M].中国财政经济出版社,2002版
[6]张维迎:博弈论与信息经济学[M].上海人民出版社,1996版
[7]卢现样:西方新制度经济学[M].中国发展出版社,1996版
[8]童大龙:论我国税收流失的理论与实践探析[J].管理世界,2005,(3):2
[9]邱大南 陈爱珠 陈 挺:增值税税收流失与征管稽查措施的国际借鉴[J].东南学术,2005年增刊:35一36
[关键词]增值税 税收流失 税收征管
一、增值税流失的涵义
本文倾向于这种观点:认为税收流失是指由于一定税收法律关系的主体的特定行为而造成的本应征收而没有及时征收,流失在企业和个人手中的税款。其特定行为具体是指一定税收法律关系的主体(包括纳税主体和征税主体)违背税收法律法规或者税收立法精神的行为。
二、增值税流失的渠道
从我国目前税收工作和税收检查的情况来看,本文认为增值税流失的渠道主要有以下几种:
1.纳税人通过各种手法减少销项税,虚增进项税进行偷逃增值税活动,导致税收流失
主要是通过各种手法隐瞒、减少销售收入,减少销项税金。其次,在进项税方面,通过各种手法擅自扩大进项税范围,随意抵扣进项税金或以虚假发票进行抵扣。
2.纳税人利用税制不完善,在某些规定上理论与实践相脱节,难以在实践中执行,进行偷逃税活动
从实践上来看,这些实际上是小规模纳税的一般纳税人,往往是增值税专用发票管理的薄弱环节,他们利用增值税专用发票进行偷逃骗税和非法“零负”申报的比率比较高"
3.纳税人利用增值税的减免税规定不规范,进行偷逃税活动
我国现行增值税法中规定的免税交易或劳务行为分为两大类:一类是因交易或劳务的计税依据的数量达不到法定的征税标准而给予的免税;另一类则是因为交易或劳务项目本身因为某些原因可以依法免除纳税义务。
4.纳税人利用增值税专用发票具有可作抵扣税款凭证的特殊属性,进行虚开增值税专用发票犯罪活动,造成国家税款的大量流失
我国对增值税的税收征管一直是采用“以票控税”为主的手段,出现过许多虚开、代开、对开增值税发票抵扣税款现象,甚至有的企业自毁抵扣联偷逃税款。另外,计算机的普遍使用和网上贸易的增加,在为税收征管提供信息便利和减轻税务计算工作量的同时,也对增值税专用发票的管理提出了新课题,因此有必要进一步研究增值税专用发票的有效管理模式。
三、我国增值税流失的成因
增值税流失屡禁不止,其根源何在,这就有必要对税收流失的成因进行深层次的分析,才能对症下药,制定出相应防范措施。
1.正式制度供给不足是造成税收流失的直接因素
(1)增值税的立法级别过低,在我国现行的各种税收实体法中,除《企业所得税法》、《个人所得税法》外,其余税收法规都未经人大立法,而是国务院以暂行条例的形式颁布。过低的法律级次既不符合税收法定原则,又影响税法的法律效力,很难让税务机关人员完全做到有法可依;(2)我国增值税法的相关规定不尽完善,其税制本身的设计和衔接缺陷,以及税制动态调整相对于经济运行变化的滞后性,为纳税主体减轻自身税负的偷逃税行为提供了思路,成为税收隐性流失的根本原因;(3)纳税人混合销售行为和兼营行为的税务处理上存在漏洞
2.非正式制度约束的缺乏是税收流失产生的社会心理基础
税收制度的非正式约束是指人们在长期的社会经济发展中形成的关于税收的价值观念、道德规范、纳税意识和行为习惯等。从制度的正式约束与非正式约束的关系看,通过法律程序形成的有关课税的制度安排必须与税收制度的非正式约束相容,也就是与一定时期人们关于税收的价值观念、道德规范、纳税意识和行为习惯等相适应,否则,税收制度的正式约束也难以有效实施。在税收制度不健全的情况下,各利益主体在追逐利益最大化的行为中就极易偏离正确的方向可以说,缺乏非正式制度的约束是我国税收制度变迁的最大障碍,是造成我国税收流失的重要原因。
3.税收实现机制的缺陷是造成税收流失的间接因素
制度构成的第三个部分是实施机制。有效的税收实现机制应当是惩罚与激励相容的机制,而我国税收实现机制存在的问题是违约的惩罚力度过弱,激励机制还未充分建立,对纳税主体偷逃税款和行为缺少有效的监督和约束。
(1)税收征管体制存在问题,对税收流失的税务处罚力度不强;(2)税收实施机制中存在的信息不对称导致税收流失。
四、我国增值税流失的治理
前面主要是运用制度经济学理论方法对影响税收流失的因素作了分析,通过分析可以看出,导致我国增值税流失的原因是多方面的,既有社会认识问题,也有法制法规完善方面的问题,还有管理部门的问题。因此,要从根本上治理增值税的流失问题,应当从进一步完善相关的法制法规、建立现代税收管理体制和建设良好的社会环境三个方面入手。
1.完善相应的法规体系
(1)完善立法、树立严管重罚的治税思想,硬化细化惩罚措施,建立权力监督制约机制。税务机关应完善相关法律,使规定明确清晰,缩小弹性空间,减少税务间自由处罚的空间;应把目前对偷逃欠税者的惩罚措施进一步硬化和细化;(2)健全税收法制保障体系。参照美俄等国的经验,设立税务警察,专司涉税犯罪,立案查处偷逃税,弥补他们给国家造成的损失。同时成立税务法庭,提高税务司法水平,使税务纠纷和税务犯罪案件按照法律规定的程序进行处理和审判;(3)建立规范有效的纳税申报制度。首先应完善税务登记制度,提高税务登记证的法律地位,拓宽其作用范围。实行有分别的纳税申报,对纳税信用良好、会计制度健全的企业或个人使用区别于其他纳税人的纳税申报表,并给予适当的税收优惠,以此对纳税人形成一种激励,同时也对企业会计制度的健全起到一种推动作用。
2.建立和完善现代化税收征管体制
税制与管理是增值税工作的两个方面,税制是基础,管理是手段,两者相互依存、相互作用,共同构成流转税工作的有机整体。
(1)创新征管模式,实施增值税网络化管理;(2)大力实施金税三期工程。国家应加大对金税工程的投入,使之在技术上日臻完善,成为控制虚开增值税发票犯罪的利器;(3)强化税源控管、深入开展增值税纳税评估。税源管理是税收工作的基础,税源管理水平反映出整个税收管理的水平。纳税评估是加强税源管理的重要手段,也是防范偷逃骗税行为,提高征管质量和效率的有效措施。多年来,税务机关在增值税纳税评估方面作了大量工作,积累了丰富的经验,取得了明显效果。要在总结经验的基础上,根据增值税税种管理的个性特点,继续深入开展纳税评估工作;(4)拓展防伪税控等税控网络覆盖面。要逐步取消税务机关为小规模纳税人代开的手工发票,通过防伪税控开具专用发票,并进行网络比队。小规模纳税人符合条件的应及时转为一般纳税人,纳入防伪税控系统管理。一般纳税人使用的普通发票也要通过拓展防伪税控系统的功能,取消手工开具,全部使用税控机开具。进一步完善“四小票”清单管理,不断提高电子采集信息的水平。大力推广应用税控收款机和有奖发票。税务机关要用税控机实施“以票控税”,达到加强税收管理目的。
3.社会环境建设——增强主动纳税意识
税收遵从意识的培养,既不属于纯粹的税收问题,也不属于纯粹的法律问题,而是一个涉及诸多领域的社会问题,它必须通过各方面的共同努力及深化改革等方式,营造征纳双方信仰法律、遵从法律,并以此为准则的良好氛围。
(1)消除“厌税”、“非税”观念,提高公民的整体纳税意识。税收作为国家意志和政治权利的体现,虽然具有强制性这一重要特征,但它只有在为纳税人所接受、拥护并自觉遵守的社会氛围中,才能正常有序的运行,也只有在这样的氛围中,税收流失才能够得到有效的遏制;(2)提高“税收收入”的使用效率。一方面要采取综合整治的措施,规范政府行为,精简机构和人员编制,控制行政经费开支,消除滥用财政资金和“公款吃喝”、“公款消费”等社会不良现象,重塑政府形象。政府支出趋于公平合理,可以减少由于表达政治不满而造成的那部分税收流失。另一方面要提高财政政策的公开性和透明度,让每个纳税人都能了解到自己所纳税款的真实用途; (3)转变征收观念。税务机关要从过去的重纳税人义务、轻纳税人权利转变到既注重纳税义务又注重纳税人权利的轨道上来,进而树立“为纳税人服务”的思想观念,提高纳税人纳税的“心理效用”,清除或减小纳税人纳税的“心理负效用”,形成人人都愿依法纳税的良好社会氛围。在征收管理方式的选择上,更要基于目前纳税人对税法的遵从心理和遵从程度,从便于纳税人纳税,易于征管的角度选择征管方式,讲求实效,并将为纳税人服务作为税收征管的重要内容,努力做好为纳税人服务工作。
参考文献:
[1]李林木:税收遵从的理论分析与政策选择[M].中国税务出版社,2005年版
[2][意]加罗法洛著 耿 伟 王 新译:犯罪学[M〕.中国大百科全书出版社,1996年版
[3]《马克思恩格斯全集》第四卷.人民出版社,1959年版
[4]《马克思恩格斯全集》第一卷.人民出版社,1959年版
[5]贾绍华:中国税收流失问题研究[M].中国财政经济出版社,2002版
[6]张维迎:博弈论与信息经济学[M].上海人民出版社,1996版
[7]卢现样:西方新制度经济学[M].中国发展出版社,1996版
[8]童大龙:论我国税收流失的理论与实践探析[J].管理世界,2005,(3):2
[9]邱大南 陈爱珠 陈 挺:增值税税收流失与征管稽查措施的国际借鉴[J].东南学术,2005年增刊:35一36