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【摘要】随着我国改革开放的深入和社会主义市场经济的建立与发展，整个社会越来越趋向多元化，非政府组织随之产生，并在许多领域已逐渐发挥着政府和企业所没有或难以充分发挥的作用，推动了社会进步。但另一方面，我国的非政府组织发展还存在诸多制度性的“瓶颈”难题，阻碍了非政府组织作用进一步发挥，也不符合社会主义和谐社会建设目标要求。为更好地发挥民间组织对政治发展以及和谐社会建设的积极意义，应当进行相关政策和体制革新，消除阻碍非政府组织的体制性障碍，进一步培植、发展、完善各种非政府组织。
【关键词】非政府组织 作用 缺陷 建设
一、非政府组织在社会建设中的作用与缺陷
构建社会主义和谐社会目标的提出，一个关键内涵就是要妥善处理各种社会矛盾，特别是社会优势群体和社会弱势群体之间的矛盾问题。而这些问题的有效解决不仅有赖于对弱势群众的关注和利益表达渠道平衡机制的建立，而且要更加有赖于公民社会的形成和民主政治的建设。非政府组织在这些方面可以发挥其独特的作用。
关于非政府组织的理解，不同的专家从不同的角度概括出不同的定义，有学者主张用剩余法定义非政府组织，即把它看成出政府机构和赢利机构以外的一切社会组织的总和。美国约翰、霍普金斯大学CNP项目研究的“结构―定义”认为典型的非政府组织应当具备五个特质，一是组织性，即有章程、固定的组织形式和人员配备；二是民间性，主要独立于政府部门，即不属于政府，又不受其支配和控制；三是非赢利性，指不以赢利为目的，也不进行利润分配；四是志愿性，指成员的参加和资源的集中不是强制的，而是志愿的；五是自治性，指独立的决策和执行能力，能够进行自我管理。
1、非政府组织的作用
尽管非政府组织只有短短几十年的发展历史，其中在我国发展的时间更短，但事实证明，它们在弥补政府和市场的不足、解决诸多社会问题方面具有重大的作用。
其一是在不同利益群体之间，特别是强势群体和弱势群体之间的博弈中发挥重要的调节作用，增强社会的和谐。
其二是在教育、扶贫、环境保护、农村经济社会发展、妇女儿童保护等领域，特别是在社会弱势群体的保护上发挥了重要的作用。
其三是促进了社会经济发展和政治体制的改革。其四是促进了公民社会的发展，激发公民政治参与的热情，推动政府职能转变，政府决策高效化，提升政府治理能力。
2、非政府组织的缺陷
虽然我国的非政府组织在社会各个领域发挥了积极的作用，但总体上，其发展还是不能令人满意的，并表现出很大程度的不成熟性和自组织能力差的特点。
首先，非政府组织的自主性不足。虽然我国的非政府组织发展迅速，但却缺乏基本的发展环境，一方面政府需要非政府组织来弥补政府体制改革后出现的真空地带，但另一方面，政府对发展非政府组织心存疑虑，总是限制非政府组织的发展，严重影响了非政府组织的自主性，造成政府对非政府组织是一种领导而非指导和合作的非正常的从属关系。
其次，法律制度安排缺位，发展缓慢。我国非政府组织的法制建设有很多地方都是空白，与市场经济改革后企业的法规建设相比相当滞后。目前在我国真正意义上的非政府组织是非常弱的，大量的是政府办的“非政府组织”和以追求利润为目标的“非营利组织”，真正的民间组织受到了严格的控制。制度体制和法制的不健全给非政府组织的发展带来很大的制度漏洞，如《民法通则》中规定的四种法人分类，显然已不适应现在形势发展的要求。通过中外法律比较以及从现实情况出发，基金会和民办非企业单位基本上属于财团法人范畴，有必要建立一个财团法人类别，这对促进非政府组织的发展和今后的运作有很大的好处。
再次，非政府组织自身的组织结构、决策机制、财务制度、人力资源储备都十分不健全，导致自治力差。还有，许多民间组织半官半民，与政府存在千丝万缕的联系，加上自身宗旨和监督机制的缺失，导致其社会公信度不强，阻碍了其健康发展。
最后，政府改革不到位，对非政府组织运作规律把握不够。目前，我国对于非政府组织的管理是“九龙治水”，从中央政府到各个部门，各个地方都是各管一摊。如中联部负责非政府组织参与国际重大事务，外交部负责非政府组织参与国际事务的相关工作，国家发改委负责非政府组织参加世界可持续高峰会，民政部负责非政府组织的登记、管理和法律政策，财政部负责税收，国家税务总局负责税收安排等。“九龙治水”造成了非政府组织在国家的地位说不清楚，从概念到具体事情都是不清楚的，还存在党的机构与社团不分、政府机构与社团不分、企业与社团不分、事业单位与社团不分的情况。除此以外，还有诸如支持性的后备力量不足，生存能力较弱，资源动员能力有限，专业化服务能力不足，人力资源开发能力低下，学术研究滞后等因素，从而更限制了我国非政府组织的进一步健康发展。
二、加强非政府组织建设，促进社会和谐
从以上的分析，可以明显看出，影响我国非政府组织顺利发展的核心问题是政府职能的错位、越位及非政府组织自身的体制性障碍。而建设社会主义和谐社会必须要有成熟的大量的非政府组织的支撑，因此转变政府职能，完善非政府组织是当务之急。
1、加快政府职能转变，为非政府组织的成长提供更为优越的发展空间和资源条件
当前，我国正处在经济社会体制转轨的关键时期，一方面我们要深化社会主义市场经济改革，进一步完善社会主义市场经济体制，给非政府组织发展营造良好社会环境，提供制度支撑；另一方面，要加快政府职能的转变，即政府应由包揽一切经济、社会事务的“全能政府”，转变为扮演经济事务的宏观调控者与公共物品、公共安全、公共福利的有效供给者角色的“有限政府”。政府的行为方式也要从直接干预、行政性干预走向间接干预、法治化干预，这实际上是政府将部分在市场经济下无需保留的职权让渡于社会，这在经济领域已使各种企业和经济组织成为独立的面向市场、自主经营的实体。而非政府组织的优势则体现在利用其志愿性、非营利性、公益性等特点，在社会公共领域独立承担或与政府合作承担相当一部分社会服务功能。这些民间组织在参与公共事务治理，提高公共产品的供给效率，完善社会保障机制，满足社会多元化需求等方面发挥了重要功能，对改善政府运行机制，提高政府治理绩效起到显著作用。但是，我们也应该看到，政府目前主要把这些职能转移给相对比较放心的行业协会，而这些协会大部分是以政府为主导组织起来的行业协会，缺少民间性质，以后也将缺少民间性质，可能会长期保持其官方或半官方性质。针对这种情况，我们必须根据促进非政府组织发展的需要合理调整针对非政府组织的双重管理体制，在坚持对非政府组织的法治监督、行政监督和社会监督的前提下，帮助非政府组织建立健全自律机制，逐渐实现非政府组织的自我约束、自我发展、自我服务。此外，在财税方面给予非政府组织适当的优惠或补助，并对非政府组织的运作给予适当的技术支持等。
2、完善相关法律、政策手段，进一步规范和培育非政府组织，提升对非政府组织的管理水平
针对当前我国非政府组织的管理水平总体不高的现状，要进一步规范、培植非政府组织，首先要明确管理非政府组织的指导思想与基本原则。一是要正确认识到非政府组织大发展是世界趋势与时代潮流，是中国改革开放、民主法制建设与公民社会发展的必然产物。二是在正确认识的基础上，对非政府组织应顺势而为，因势利导，并充分运用相关的公共管理的专业知识与专业手段，促使非政府组织成为中国建设和谐社会与保障战略机遇期的积极因素。
其次是方法上要坚持古为今用与洋为中用。批判继承传统文化中的中和哲学思想与中庸之道；结合中国国情，对国外先进经验认真学习借鉴，消化利用。另一方面，要加快相应法制建设，对非政府组织依法管理。应尽快填补法律盲区，健全相关法律体系，大力改善非政府组织的法律与政策环境，同时防止行政部门借立法强化本部门权力。改变长期以来对非政府组织“重登记、轻管理”、“重行政管理、轻依法管理”的局面，从而为民间组织的发展与参政搭建一个完善化的法治规范平台。
再次是对非政府组织采取分门别类、区别的政策。一是要对中国境内非政府组织加以科学分类，包括法律地位、活动领域、本土境外等标准。二是要善于利用国内外非政府组织及其资源，发挥其独特优势。同时，要认真吸取独联体国家的教训，严防西方国家通过政治类非政府组织对中国进行渗透破坏。三是在国际多边外交领域，应与国际非政府组织增加交往，以进一步改善中国对外形象，维护中国家利益。此外，还要降低非政府组织成立的门槛，并加大对非政府组织的财政支持力度和税收上的优惠，以及大力培植公益服务类和利益代表类的非政府组织。
3、加强非政府组织自身建设，完善其自身的治理结构，提升其治理能力和治理效率，促进其健康发展
中国的非政府组织由于自身组织结构不完善，决策程序不民主，财务制度、人事制度、人力资源储备不健全，志愿不足等因素，已经制约了本该由这些非政府组织发挥的诸如维护社会公正、扶持社会弱势群体、促进落后地区的扶贫开发、实施人道主义的救死扶丧，弥补政府与市场的不足等方面的功能与作用。因此，加强非政府组织自身建设，明确组织宗旨、完善组织结构和决策机制、建立完善的财务制度、领导人的素质和工作人员的培训与工作待遇，从而提高组织治理能力与效率等成为当务之急。
首先是非政府组织从成立之时就要明确自身是特定利益的代表和为公众提供公益服务的非赢利性社会组织的宗旨，也就是非政府组织的存在就是为了关注共同的、长期的同时又是政府、市场失灵造成的社会问题，是为公民提供参与公共决策的机会和渠道，是为了倡导、表达、维护特定的公共利益。只有这样才能获得政府的支持和公众的信任和爱戴，从而赢得自身生存和发展的社会环境和资源。
其次是要完善组织结构和决策机制。具有完善结构和决策机制的社会组织在接受、传输、反馈信息以及在决策过程中明显具有优势和更为强大的生命力。从我国非政府组织的长远发展来看，必须采取经过外国非政府组织多年实践证明了的明显优于其他治理结构的理事会制及相配套的民主决策机制，唯有如此，我国的非政府组织才能得到进一步发展。
再次是建立完备的财务制度。借鉴外国和国际非政府组织先进的财务管理制度，结合自己特殊情况，建立完备的财务制度。而确立非营利组织的资金的筹措和实际用途、资金的管理和财会制度等的公开原则，主动接受外界监督，让捐献者、一般社会公民知道财务运作和管理过程尤其重要。这样做，对树立非政府组织的公信力，是获得社会资源，组织的生存和发展的条件。
最后是组织的领导人要通过民主自下而上的选举产生，要避免领导人的单一化，要通过工资、福利、社会保障等方面的改革，吸纳更多优秀专业人才，促进组织健康发展。
总之，构建社会主义和谐社会，要进一步加强非政府组织的建设，充分发挥非政府组织的作用，促进社会和谐发展。
【关键词】非政府组织 作用 缺陷 建设
一、非政府组织在社会建设中的作用与缺陷
构建社会主义和谐社会目标的提出，一个关键内涵就是要妥善处理各种社会矛盾，特别是社会优势群体和社会弱势群体之间的矛盾问题。而这些问题的有效解决不仅有赖于对弱势群众的关注和利益表达渠道平衡机制的建立，而且要更加有赖于公民社会的形成和民主政治的建设。非政府组织在这些方面可以发挥其独特的作用。
关于非政府组织的理解，不同的专家从不同的角度概括出不同的定义，有学者主张用剩余法定义非政府组织，即把它看成出政府机构和赢利机构以外的一切社会组织的总和。美国约翰、霍普金斯大学CNP项目研究的“结构―定义”认为典型的非政府组织应当具备五个特质，一是组织性，即有章程、固定的组织形式和人员配备；二是民间性，主要独立于政府部门，即不属于政府，又不受其支配和控制；三是非赢利性，指不以赢利为目的，也不进行利润分配；四是志愿性，指成员的参加和资源的集中不是强制的，而是志愿的；五是自治性，指独立的决策和执行能力，能够进行自我管理。
1、非政府组织的作用
尽管非政府组织只有短短几十年的发展历史，其中在我国发展的时间更短，但事实证明，它们在弥补政府和市场的不足、解决诸多社会问题方面具有重大的作用。
其一是在不同利益群体之间，特别是强势群体和弱势群体之间的博弈中发挥重要的调节作用，增强社会的和谐。
其二是在教育、扶贫、环境保护、农村经济社会发展、妇女儿童保护等领域，特别是在社会弱势群体的保护上发挥了重要的作用。
其三是促进了社会经济发展和政治体制的改革。其四是促进了公民社会的发展，激发公民政治参与的热情，推动政府职能转变，政府决策高效化，提升政府治理能力。
2、非政府组织的缺陷
虽然我国的非政府组织在社会各个领域发挥了积极的作用，但总体上，其发展还是不能令人满意的，并表现出很大程度的不成熟性和自组织能力差的特点。
首先，非政府组织的自主性不足。虽然我国的非政府组织发展迅速，但却缺乏基本的发展环境，一方面政府需要非政府组织来弥补政府体制改革后出现的真空地带，但另一方面，政府对发展非政府组织心存疑虑，总是限制非政府组织的发展，严重影响了非政府组织的自主性，造成政府对非政府组织是一种领导而非指导和合作的非正常的从属关系。
其次，法律制度安排缺位，发展缓慢。我国非政府组织的法制建设有很多地方都是空白，与市场经济改革后企业的法规建设相比相当滞后。目前在我国真正意义上的非政府组织是非常弱的，大量的是政府办的“非政府组织”和以追求利润为目标的“非营利组织”，真正的民间组织受到了严格的控制。制度体制和法制的不健全给非政府组织的发展带来很大的制度漏洞，如《民法通则》中规定的四种法人分类，显然已不适应现在形势发展的要求。通过中外法律比较以及从现实情况出发，基金会和民办非企业单位基本上属于财团法人范畴，有必要建立一个财团法人类别，这对促进非政府组织的发展和今后的运作有很大的好处。
再次，非政府组织自身的组织结构、决策机制、财务制度、人力资源储备都十分不健全，导致自治力差。还有，许多民间组织半官半民，与政府存在千丝万缕的联系，加上自身宗旨和监督机制的缺失，导致其社会公信度不强，阻碍了其健康发展。
最后，政府改革不到位，对非政府组织运作规律把握不够。目前，我国对于非政府组织的管理是“九龙治水”，从中央政府到各个部门，各个地方都是各管一摊。如中联部负责非政府组织参与国际重大事务，外交部负责非政府组织参与国际事务的相关工作，国家发改委负责非政府组织参加世界可持续高峰会，民政部负责非政府组织的登记、管理和法律政策，财政部负责税收，国家税务总局负责税收安排等。“九龙治水”造成了非政府组织在国家的地位说不清楚，从概念到具体事情都是不清楚的，还存在党的机构与社团不分、政府机构与社团不分、企业与社团不分、事业单位与社团不分的情况。除此以外，还有诸如支持性的后备力量不足，生存能力较弱，资源动员能力有限，专业化服务能力不足，人力资源开发能力低下，学术研究滞后等因素，从而更限制了我国非政府组织的进一步健康发展。
二、加强非政府组织建设，促进社会和谐
从以上的分析，可以明显看出，影响我国非政府组织顺利发展的核心问题是政府职能的错位、越位及非政府组织自身的体制性障碍。而建设社会主义和谐社会必须要有成熟的大量的非政府组织的支撑，因此转变政府职能，完善非政府组织是当务之急。
1、加快政府职能转变，为非政府组织的成长提供更为优越的发展空间和资源条件
当前，我国正处在经济社会体制转轨的关键时期，一方面我们要深化社会主义市场经济改革，进一步完善社会主义市场经济体制，给非政府组织发展营造良好社会环境，提供制度支撑；另一方面，要加快政府职能的转变，即政府应由包揽一切经济、社会事务的“全能政府”，转变为扮演经济事务的宏观调控者与公共物品、公共安全、公共福利的有效供给者角色的“有限政府”。政府的行为方式也要从直接干预、行政性干预走向间接干预、法治化干预，这实际上是政府将部分在市场经济下无需保留的职权让渡于社会，这在经济领域已使各种企业和经济组织成为独立的面向市场、自主经营的实体。而非政府组织的优势则体现在利用其志愿性、非营利性、公益性等特点，在社会公共领域独立承担或与政府合作承担相当一部分社会服务功能。这些民间组织在参与公共事务治理，提高公共产品的供给效率，完善社会保障机制，满足社会多元化需求等方面发挥了重要功能，对改善政府运行机制，提高政府治理绩效起到显著作用。但是，我们也应该看到，政府目前主要把这些职能转移给相对比较放心的行业协会，而这些协会大部分是以政府为主导组织起来的行业协会，缺少民间性质，以后也将缺少民间性质，可能会长期保持其官方或半官方性质。针对这种情况，我们必须根据促进非政府组织发展的需要合理调整针对非政府组织的双重管理体制，在坚持对非政府组织的法治监督、行政监督和社会监督的前提下，帮助非政府组织建立健全自律机制，逐渐实现非政府组织的自我约束、自我发展、自我服务。此外，在财税方面给予非政府组织适当的优惠或补助，并对非政府组织的运作给予适当的技术支持等。
2、完善相关法律、政策手段，进一步规范和培育非政府组织，提升对非政府组织的管理水平
针对当前我国非政府组织的管理水平总体不高的现状，要进一步规范、培植非政府组织，首先要明确管理非政府组织的指导思想与基本原则。一是要正确认识到非政府组织大发展是世界趋势与时代潮流，是中国改革开放、民主法制建设与公民社会发展的必然产物。二是在正确认识的基础上，对非政府组织应顺势而为，因势利导，并充分运用相关的公共管理的专业知识与专业手段，促使非政府组织成为中国建设和谐社会与保障战略机遇期的积极因素。
其次是方法上要坚持古为今用与洋为中用。批判继承传统文化中的中和哲学思想与中庸之道；结合中国国情，对国外先进经验认真学习借鉴，消化利用。另一方面，要加快相应法制建设，对非政府组织依法管理。应尽快填补法律盲区，健全相关法律体系，大力改善非政府组织的法律与政策环境，同时防止行政部门借立法强化本部门权力。改变长期以来对非政府组织“重登记、轻管理”、“重行政管理、轻依法管理”的局面，从而为民间组织的发展与参政搭建一个完善化的法治规范平台。
再次是对非政府组织采取分门别类、区别的政策。一是要对中国境内非政府组织加以科学分类，包括法律地位、活动领域、本土境外等标准。二是要善于利用国内外非政府组织及其资源，发挥其独特优势。同时，要认真吸取独联体国家的教训，严防西方国家通过政治类非政府组织对中国进行渗透破坏。三是在国际多边外交领域，应与国际非政府组织增加交往，以进一步改善中国对外形象，维护中国家利益。此外，还要降低非政府组织成立的门槛，并加大对非政府组织的财政支持力度和税收上的优惠，以及大力培植公益服务类和利益代表类的非政府组织。
3、加强非政府组织自身建设，完善其自身的治理结构，提升其治理能力和治理效率，促进其健康发展
中国的非政府组织由于自身组织结构不完善，决策程序不民主，财务制度、人事制度、人力资源储备不健全，志愿不足等因素，已经制约了本该由这些非政府组织发挥的诸如维护社会公正、扶持社会弱势群体、促进落后地区的扶贫开发、实施人道主义的救死扶丧，弥补政府与市场的不足等方面的功能与作用。因此，加强非政府组织自身建设，明确组织宗旨、完善组织结构和决策机制、建立完善的财务制度、领导人的素质和工作人员的培训与工作待遇，从而提高组织治理能力与效率等成为当务之急。
首先是非政府组织从成立之时就要明确自身是特定利益的代表和为公众提供公益服务的非赢利性社会组织的宗旨，也就是非政府组织的存在就是为了关注共同的、长期的同时又是政府、市场失灵造成的社会问题，是为公民提供参与公共决策的机会和渠道，是为了倡导、表达、维护特定的公共利益。只有这样才能获得政府的支持和公众的信任和爱戴，从而赢得自身生存和发展的社会环境和资源。
其次是要完善组织结构和决策机制。具有完善结构和决策机制的社会组织在接受、传输、反馈信息以及在决策过程中明显具有优势和更为强大的生命力。从我国非政府组织的长远发展来看，必须采取经过外国非政府组织多年实践证明了的明显优于其他治理结构的理事会制及相配套的民主决策机制，唯有如此，我国的非政府组织才能得到进一步发展。
再次是建立完备的财务制度。借鉴外国和国际非政府组织先进的财务管理制度，结合自己特殊情况，建立完备的财务制度。而确立非营利组织的资金的筹措和实际用途、资金的管理和财会制度等的公开原则，主动接受外界监督，让捐献者、一般社会公民知道财务运作和管理过程尤其重要。这样做，对树立非政府组织的公信力，是获得社会资源，组织的生存和发展的条件。
最后是组织的领导人要通过民主自下而上的选举产生，要避免领导人的单一化，要通过工资、福利、社会保障等方面的改革，吸纳更多优秀专业人才，促进组织健康发展。
总之，构建社会主义和谐社会，要进一步加强非政府组织的建设，充分发挥非政府组织的作用，促进社会和谐发展。