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摘 要：新中国成立以来历次重大科技规划与国家创新体系构建完善的历程表明，未来我国经济社会发展将比以往任何时候都更需要科技进步和技术创新的支撑。当前，我国应着眼于新的战略目标，通过系统谋划和顶层设计，完善国家创新体系，不断提高国家创新能力，为经济社会可持续发展提供支撑。
关键词：科技规划；国家创新体系；科技政策；创新体系理论
作者简介：李平，男，中国社会科学院数量经济与技术经济研究所所长、研究员，从事技术创新与产业经济研究；蔡跃洲，男，经济学博士，中国社会科学院数量经济与技术经济研究所副研究员，从事技术创新与经济增长研究。
基金项目：中国社会科学院创新工程项目“科技战略与科技政策研究和评价”，项目编号：10620131001005；中国社会科学院B类课题“建国以来我国科技发展规划及配套政策的效应分析”，项目编号：2012IQTES5
中图分类号：F062.4 F204 文献标识码：A 文章编号：1000-7504（2014）05-0045-11
科技规划作为科技政策的重要部分，是政府推动国家科技进步、实现相关战略意图的重要手段。新中国成立以来，中央政府根据不同时期经济社会发展的需要，先后制订和颁布了八次重大科技规划。在第八次规划《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》（以下简称“中长期规划纲要”）中，建设创新型国家、实现创新驱动发展作为一项战略性目标被首次正式提出，而形成完善的中国特色国家创新体系则被列为其中的主要内容之一。完善国家创新体系、建设创新型国家既是国家重大战略，更是一项庞大的系统工程，需要中央政府自上而下的强力推动和协调组织，而科技规划的制订和实施无疑是一种极为重要且行之有效的具体形式。
纵观包括中长期规划纲要在内的所有八次重大科技规划，其制订和实施似乎都与国家创新体系有着密切关联。一方面，构建和完善特定时代背景下的中国特色国家创新体系都是规划制订和实施的重要目标之一。因此，科技规划在构建完善国家创新体系过程中无疑发挥着引领性和指导性作用。另一方面，每项重大科技规划的内容都较为全面地涵盖了科技活动的不同主体、不同环节和相应的体制机制，正好与国家创新体系的基本架构相吻合。从某种意义上讲，国家创新体系又可以看作是科技规划制订的重要依据之一。
新的历史时期，面对资源环境、国际竞争等各种压力，中国完善国家创新体系、加快创新型国家建设的内在需求愈发迫切。党的十八大报告不仅强调要实施创新驱动战略和加快创新体系建设，更明确提出生态文明建设的目标，为未来的科技发展、创新体系完善和创新型国家建设指明了新的思路和方向。如何规划好未来的科技事业和创新活动，为实现上述各项目标提供更为坚实的基础，显得尤为迫切。
一、文献回顾与研究思路
（一）国外文献梳理
国外从国家创新体系角度探讨科技政策、科技规划相关问题的文献至少可以追溯到20世纪90年代中期。这与当时国家创新体系理论（National Innovation System Approach，NIS Approach）在发达国家，特别是OECD国家政策部门以及学术界的影响迅速扩大有着直接关联。[1][2][3][4][5]
Metcalfe（1995）从创新演化的视角分析了技术政策制订过程中最优政策制订者与适应性政策制订者（optimizing and adaptive policy-maker）的区别；在此基础上专门分析了技术范式、技术体系，并将它们纳入到国家创新体系中。[6]Teubal（2002）则直接将创新及科技政策看作是创新体系的组成部分，并从创新体系和动态演化的角度分析了创新及科技政策的实施如何引导企业行为，促进各主体、要素以及外部环境之间形成良性循环，推动创新体系的不断演进。[7]Albert和Laberge（2004）指出，创新体系理论可以用于指导科技政策的制订，为科技政策/科技规划的制订提供一个分析框架；而通过科技规划制订和科技政策的实施，又可以建立国家创新体系的基本架构，促进国家创新体系的不断完善；而且制订新的科技规划，还需要继续以创新体系理论作为指导，着眼于完善国家创新体系，进行系统的布局和规划，最终形成动态良性循环格局。[8]
还有很多文献侧重于对各国科技政策（规划）制订和国家创新体系建设的具体实践进行实证分析。
Chudnovsky（1999）在国家创新体系框架下对阿根廷1998—2000年科技规划中所涉及相关政策的优势和劣势进行了分析。Chudnovsky（1999）认为，科技规划旨在通过各主体的共同努力和各项制度的共同作用，改变公共资源向科技研发领域的配置规则，更好地引导企业和私人资本自愿投入研发活动。[9]Ekboir（2003）以巴西农业免耕技术的推广为例，从创新体系的角度分析了科技政策的定位。Ekboir（2003）指出，科技政策应致力于：（1）培育和强化各主体之间的联系；（2）提高公共资助研究机构的效率；（3）在科研立项方面给予研究人员充分的自由；（4）对研究活动的质量进行监督。[10]
Yukon（2001）、Yim（2004）等则更多是通过历史回顾和演化分析，展示国家创新体系与科技政策/科技规划之间的动态关系。
Yukon（2001）对二战后日本科技政策演化历史进行回顾，着重介绍了1949年的技术白皮书、1966年的大规模研究开发体系（Large Scale Industrial Research and Development System）、1996年开始实施的科技基础计划（The Science and Technology Basic Plan）以及与之配套的科技基本法（Science and Technology Basic Law）。技术白皮书、大规模研究开发体系和科技基础计划，在本质上都属于由日本政府主导制订的科技发展规划。这些文件的陆续出台契合了日本科技、经济发展的需要，既是构建日本国家创新体系的指导性文件，也是日本国家创新体系不断演化的结果。1980年以前，日本无论在科技还是经济方面，都定位于跟随者；科技发展的主要目的是为了改善日本产业发展状况，提高竞争力和促进经济增长。到20世纪80年代，随着科技实力的增强，日本开始进入后赶超时代，处于没有现成模式可以追随的局面，于是，日本的科技发展战略逐步转变为建设“以科技创造为基础的国家”（Nation Based on Creation of Science and Technology），并于20世纪90年代中期出台科技基本法和科技基础计划。[11]日本科技规划文件的制订，始终以促进产业发展为目标，强调科学技术的商业转化和大规模应用，而这恰恰也是构建国家创新体系的终极目标。[11] Yim（2004）认为，韩国的科技政策是适应经济和产业变化而不断调整的；而韩国国家创新体系的形成又是韩国政府科技政策不断演化的结果。在国家创新体系构建中，韩国政府通过制订科技政策和实施科技规划发挥着引导作用。在构建科技体制的基础上，韩国政府从1982年开始实施了一系列国家R
关键词：科技规划；国家创新体系；科技政策；创新体系理论
作者简介：李平，男，中国社会科学院数量经济与技术经济研究所所长、研究员，从事技术创新与产业经济研究；蔡跃洲，男，经济学博士，中国社会科学院数量经济与技术经济研究所副研究员，从事技术创新与经济增长研究。
基金项目：中国社会科学院创新工程项目“科技战略与科技政策研究和评价”，项目编号：10620131001005；中国社会科学院B类课题“建国以来我国科技发展规划及配套政策的效应分析”，项目编号：2012IQTES5
中图分类号：F062.4 F204 文献标识码：A 文章编号：1000-7504（2014）05-0045-11
科技规划作为科技政策的重要部分，是政府推动国家科技进步、实现相关战略意图的重要手段。新中国成立以来，中央政府根据不同时期经济社会发展的需要，先后制订和颁布了八次重大科技规划。在第八次规划《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》（以下简称“中长期规划纲要”）中，建设创新型国家、实现创新驱动发展作为一项战略性目标被首次正式提出，而形成完善的中国特色国家创新体系则被列为其中的主要内容之一。完善国家创新体系、建设创新型国家既是国家重大战略，更是一项庞大的系统工程，需要中央政府自上而下的强力推动和协调组织，而科技规划的制订和实施无疑是一种极为重要且行之有效的具体形式。
纵观包括中长期规划纲要在内的所有八次重大科技规划，其制订和实施似乎都与国家创新体系有着密切关联。一方面，构建和完善特定时代背景下的中国特色国家创新体系都是规划制订和实施的重要目标之一。因此，科技规划在构建完善国家创新体系过程中无疑发挥着引领性和指导性作用。另一方面，每项重大科技规划的内容都较为全面地涵盖了科技活动的不同主体、不同环节和相应的体制机制，正好与国家创新体系的基本架构相吻合。从某种意义上讲，国家创新体系又可以看作是科技规划制订的重要依据之一。
新的历史时期，面对资源环境、国际竞争等各种压力，中国完善国家创新体系、加快创新型国家建设的内在需求愈发迫切。党的十八大报告不仅强调要实施创新驱动战略和加快创新体系建设，更明确提出生态文明建设的目标，为未来的科技发展、创新体系完善和创新型国家建设指明了新的思路和方向。如何规划好未来的科技事业和创新活动，为实现上述各项目标提供更为坚实的基础，显得尤为迫切。
一、文献回顾与研究思路
（一）国外文献梳理
国外从国家创新体系角度探讨科技政策、科技规划相关问题的文献至少可以追溯到20世纪90年代中期。这与当时国家创新体系理论（National Innovation System Approach，NIS Approach）在发达国家，特别是OECD国家政策部门以及学术界的影响迅速扩大有着直接关联。[1][2][3][4][5]
Metcalfe（1995）从创新演化的视角分析了技术政策制订过程中最优政策制订者与适应性政策制订者（optimizing and adaptive policy-maker）的区别；在此基础上专门分析了技术范式、技术体系，并将它们纳入到国家创新体系中。[6]Teubal（2002）则直接将创新及科技政策看作是创新体系的组成部分，并从创新体系和动态演化的角度分析了创新及科技政策的实施如何引导企业行为，促进各主体、要素以及外部环境之间形成良性循环，推动创新体系的不断演进。[7]Albert和Laberge（2004）指出，创新体系理论可以用于指导科技政策的制订，为科技政策/科技规划的制订提供一个分析框架；而通过科技规划制订和科技政策的实施，又可以建立国家创新体系的基本架构，促进国家创新体系的不断完善；而且制订新的科技规划，还需要继续以创新体系理论作为指导，着眼于完善国家创新体系，进行系统的布局和规划，最终形成动态良性循环格局。[8]
还有很多文献侧重于对各国科技政策（规划）制订和国家创新体系建设的具体实践进行实证分析。
Chudnovsky（1999）在国家创新体系框架下对阿根廷1998—2000年科技规划中所涉及相关政策的优势和劣势进行了分析。Chudnovsky（1999）认为，科技规划旨在通过各主体的共同努力和各项制度的共同作用，改变公共资源向科技研发领域的配置规则，更好地引导企业和私人资本自愿投入研发活动。[9]Ekboir（2003）以巴西农业免耕技术的推广为例，从创新体系的角度分析了科技政策的定位。Ekboir（2003）指出，科技政策应致力于：（1）培育和强化各主体之间的联系；（2）提高公共资助研究机构的效率；（3）在科研立项方面给予研究人员充分的自由；（4）对研究活动的质量进行监督。[10]
Yukon（2001）、Yim（2004）等则更多是通过历史回顾和演化分析，展示国家创新体系与科技政策/科技规划之间的动态关系。
Yukon（2001）对二战后日本科技政策演化历史进行回顾，着重介绍了1949年的技术白皮书、1966年的大规模研究开发体系（Large Scale Industrial Research and Development System）、1996年开始实施的科技基础计划（The Science and Technology Basic Plan）以及与之配套的科技基本法（Science and Technology Basic Law）。技术白皮书、大规模研究开发体系和科技基础计划，在本质上都属于由日本政府主导制订的科技发展规划。这些文件的陆续出台契合了日本科技、经济发展的需要，既是构建日本国家创新体系的指导性文件，也是日本国家创新体系不断演化的结果。1980年以前，日本无论在科技还是经济方面，都定位于跟随者；科技发展的主要目的是为了改善日本产业发展状况，提高竞争力和促进经济增长。到20世纪80年代，随着科技实力的增强，日本开始进入后赶超时代，处于没有现成模式可以追随的局面，于是，日本的科技发展战略逐步转变为建设“以科技创造为基础的国家”（Nation Based on Creation of Science and Technology），并于20世纪90年代中期出台科技基本法和科技基础计划。[11]日本科技规划文件的制订，始终以促进产业发展为目标，强调科学技术的商业转化和大规模应用，而这恰恰也是构建国家创新体系的终极目标。[11] Yim（2004）认为，韩国的科技政策是适应经济和产业变化而不断调整的；而韩国国家创新体系的形成又是韩国政府科技政策不断演化的结果。在国家创新体系构建中，韩国政府通过制订科技政策和实施科技规划发挥着引导作用。在构建科技体制的基础上，韩国政府从1982年开始实施了一系列国家R