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作为一种制度安排,轮作休耕符合制度变迁规律。研究从制度供求、制度创新、产权理论、监管制度及交易成本等新制度经济学视角分析农村耕地轮作休耕的制度内涵。研究发现轮作休耕弥补了当前农村耕地制度供给不足,具备制度创新的两种动力;农村耕地确权是保证轮作休耕顺利实施的重要前提,轮作休耕制度与"三权分置"相辅相成。加大监管力度,减少机会主义,合理分配其交易成本,保证各主体在轮作休耕过程中获得相应的收益,确保轮作休耕顺利进行。