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摘 要 政府购买公共服务是当前公共管理学研究的热点，其作为一种新的制度安排和市场化的手段，是世界各国政府进行政府行政改革的一个重要举措，它有利于转变政府职能、提高政府的行政效率和减轻政府公共服务供给的负担。当前的国内发展形势下，政府对社会组织财力支持力度减少，而政府公共产品和服务的供给和社会公众刚性需求，本文从政府购买公共服务的含义和本质着手，分析政府购买公共服务的影响因素，厘清当前政府购买公共服务的困境，并提出解决政府购买公共服务的措施和完善的方法。
关键词 公共服务 政府 社会组织 公共管理
中图分类号：D630 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.10.075
一、政府购买公共服务的发展和内涵
20世纪80年代，新公共管理理论产生，其倡导非政府组织参与社会公共产品和公共服务的供给。它认为，政府和非政府组织都是公共服务的生产者和提供者，运用公众所赋予的权力对公共利益进行获取、分配和维护，以及对公众进行管理活动。20世纪末的公共管理理论强调营利组织和非营利组织对于激发和活跃社会活力有着不可替代的作用。公民组织的发展和壮大和公众的积极参与社会活动是社会治理进行有效运转的社会基础。欧美国家的行政很早就重视公民组织在公共服务上重要性，以合同契约等形式和公民组织交流和合作，即政府购买公共服务的产生。20世纪90年代，我国在一些经济发达的省份和城市开始试行政府购买公共服务，开始进行购买公共服务的探索阶段。
关于政府购买公共服务的定义，有学者认为政府购买公共服务就是把原先应该由政府直接提供的管理服务，通过借鉴企业的运转形式，经过一系列的招标活动，从中选择出优质的社会组织，由其承担提供社会服务的工作。有学者认为政府购买公共服务就是政府和私人部门签订一系列的协议和活动，把理应政府承担的事项交由私人部门去进行运营和管理。有学者认为，政府购买服务，主体是行政机构、行政部门和行政人员出于提高行政效率和优化行政职能的目的，通过一种契约化的形式，把政府的部分职能的作用下放给营利组织和非营利组织以及政府的一些机构和部门，在这过程中，政府提供直接的资金来源渠道。
二、目前政府购买公共服务存在的困境
（一）从管理型政府走向服务型政府角色转变滞后
在多次的行政体制的改革中，一直强调的是建立服务型政府的目标，但是从管理型政府到服务型政府的转变过程颇为艰难。总结有如下两个主要原因：
第一，长期以来，政府过多的依重行政权力的使用，因为行政权力在权力的高度集中下，能在很短的时间内筹集到最多的社会资源和社会服务，在这种情况下，政府理所当然的不愿意尝试和探索新的行政管理的方式。在制定公共政策的时候，政府对于政策环境和政策资源的不合理利用，导致政策效益低下，但是这种情况下，政府很少为自己的行为买单，行政机构和行政部门权力和责任关系的不对等，直接导致了政府提供社会公共服务效率的不够高效。
第二，在我国的政府中，行政人员对于政府购买公共服务的了解认识甚少，他们固有的思想就是政府是唯一的公共服务的提供者，而在很多时候政府的绩效的评价系统的不完善，以至于行政机构和行政人员未能基于政府公共购买服务足够的重视，即政府购买公共服务的活动缺少成长的环境和支持。
（二）社会组织合法地位难以取得，发展过于缓慢
随着我国国民经济发展迅速，尽管社会组织数量的增多，但是依据相关的法律和法规，依法取得合法地位的社会组织的数量却占据很少的部分。社会组织发挥作用的前提是依法取得合法地位，这样才能取得公民的信任，具备权威性和公信力。
社会组织所面对的问题的关键是如何取得法人地位，根据当今的我国的法律，关于社会组织登记的法律和法规有《民办非企业管理条例》和《社会团体管理规定》等，都在阐释一个重要的问题，即社会组织要取得法人资格，必须要经过两重的考核，一方面要取得所在行业的业務主管的审核和同意；另一方面要征得当地民政部门的同意和登记。这样管理和设置的本意是保持社会组织的政治方向，同时使得这些组织都能具有半官方的性质，有益于集中管理和统一规划。但是，在新时期下，由于业务主管害怕承担义务和责任，使得社会上很多组织无法找到愿意接受他们的业务主管，以至于社会组织不能得到相关的行政审核，最终社会组织的合法地位无法确定。
（三）政府购买服务的方式过于单一
当今政府购买的服务的范围总是模糊不清，到底哪些公共产品和公共服务是由公共部门来提供，到底哪些公共产品和公共服务是由私人部门来提供，至今没有统一的制度保障，所以导致社会组织部门无法发挥其该有的作用力。在政府的购买活动的过程中，政府部门和社会组织始终不是处于平等的地位中，社会组织总是受政府部门的影响，在购买的过程中，政府的意识形态占据主导的思想地位。即使采用招标投标中标的方式进行对于社会组织的选择，还是政府部门决定了其中的程序和过程，最终采用政府和社会组织公共合作的方式进行公共服务的供给。过于单一和狭隘的购买方式必然导致政府购买公共服务范围的小，覆盖的区域和行业不够广泛。随着经济的发展，为提高行政效率和实现公共服务的最大化，我国政府的购买范围应该将教育、医疗、基础设施建设、公共卫生等领域纳入购买的服务。
（四）政府购买公共服务的流程缺少制度化保障
当前，政府在公共服务方面缺少体系化和透明化的流程系统，主要有如下的几点问题。
第一，购买公共服务的信息的不公开化。政府在购买公共服务的过程前后，对于资金的预算和资金的具体使用情况，只是浮于表面地公布几个简单的数字，对于资金的每个项目的购买情况未能公开明细的使用细则，这样公众对于政府信息的知情权受到侵犯，极大地可能会助长政府的腐败风气。
第二，政府为了简便程序和敷衍行事，购买公共服务项目未进行市场化的机制，就直接消化给内部的社会组织，比如一些半官方的社会组织，这样交易的内部化行为使得社会资源的配置无法达到最大化，导致政府效率的降低，行政职能达不到最大化水平。 第三，政府购买公共服务，按照行政监督体系而言，监督主体是上级行政机构和行政人员，可是上级政府的因为种种原因监督不到位，导致了政府购买公共服务无法达到预期的目标。而其他监督主体，由于政府购买服务的范围的广泛性和内容的专业性，导致信息不对称，无法和政府达成同等的两方地位，所以无法对政府进行有效的监督。
三、 完善政府向社会组织购买公共服务的建议
（一）从法律制度层面完善政府购买公共服务制度
建立和健全政府购买公共服务的法律制度和规范，不仅有利于明确政府和社会组织的责任和义务，还有效对政府和社会组织进行约束，对政府滥用职权和徇私枉法和社会组织不良行为进行规范和管理。笔者认为法律法规的健全应从注重两个方面。
一方面，规范政府购买公共服务程序。根据《政府采购法》，政府购买公共服务的步骤和程序一般是：确定采购目标和范围、拟定购买的规模、发布购买信息、组织评估和实施监督。但是在现实政府向社会组织购买的过程中，政府需要根据具体的购买对象和目的，制定出具体的购买程序。在这过程中，需要保持每一个步骤的公开性和公平性，对能够承接政府购买的社会组织从管理和能力和等方面进行评估，保持竞争性的同时确保公正性，选出最合适的承接服务的组织者。
另一方面，确保资金来源，规范资金的支付方式。政府的一项职能是为公众提供服务，而政府购买公共服务是指社会组织代替政府承担提供公共服务的职责，理所当然，社会公共服务的开展需要政府根据财政收入和具体的财政预算给予社会组织资金的支持。在资金的支付方式上，切不可一次性付清款项，根据《政府采购法》，政府应给予社会组织20%到至30%的款目作為启动资金，但是一般情况下，不可全部付清款项，之后，根据服务开展的具体进程和服务的效果付款。
（二）政府应大力培育社会组织，提高其专业化水平，创造政府购买环境的土壤
社会组织虽只是政府购买公共服务的对象的一个，但由于社会组织有提供社会服务的传统职能和它更直接与公民互动联系，从而社会组织是政府购买公共服务最主要的对象。
第一，受当前社会组织管理体制的影响，很多社会组织找不到合适的业务管理部门，导致很多社会组织难以取得正式的合法身份。亟待我们改革的是关于业务主管部门的制度，笔者认为可以对社会组织采用归口管理和归类管理两种方式。归口管理是让业务主管部门进行统一集中式的进行管理；归类管理是对社会组织的类型进行划分，然后根据不同的类别交由不同的业务主管部门进行管理。
第二，政府要对社会组织发展和活动的开展进行支持。政府要把支持社会组织的发展作为职责之一，向西方发达国家学习先进的扶持经验，对社会组织的登记、资金和人才培养等方面扶持，其中重点加强对社会组织发展过程中资金的支持力度。
第三，创造出有利于社会组织发展的社会环境。政府在社会组织和公众之间应充当起桥梁作用，在电视、报纸和互联网等媒体上介绍和宣传社会组织，创造出良好的社会氛围。
（三）建立有效的购买社会组织服务的监管监督机制
《政府采购法》对购买公共服务已有相关的立法规定，但在具体的实施过程中还需要加以衔接和明细。除去行政体制和法律法规对政府和社会组织的监督，还应引入第三方监督机制，报纸和电视等传统媒体的作用，并且充分发挥互联网的优势，积极鼓励社会公众参与到购买社会组织的监督机制。另外，重视学者专家的意见，在实际的运作过程中，把他们对于国内外政府对于向社会组织购买公共服务的研究理论加以融汇和创新。
政府应跳出传统的思维模式，应积极地把社会组织作为社会治理的一大重要参与者，不断创新社会服务的供给方式，满足公共服务的需求，完善政府社会管理的职能。
参考文献：
[1]王春婷.政府购买公共服务研究综述.社会主义研究.2012（2）.
[2]王名、乐园.中国民间组织参与公共服务购买的模式分析.浙江省委党校学报. 2008（4）.
[3]谷辽海.法治下的政府采购.群众出版社.2005.
[4][美]萨瓦斯著.周志忍，等译.民营化与公私部门的伙伴关系.中国人民大学出版社.2002.
[5]黄春杭.对政府采购价格管理引入竞争机制的思考.财会研究.2008（24）.
[6]周俊.政府购买公共服务的风险及其规范.中国行政管理.2010（6）.
[7]葛晓梅.政府购买公共服务探析.四川行政学院学报.2013（1）.
[8]王丛虎.政府购买公共服务理论研究.经济科学出版社.2015.
关键词 公共服务 政府 社会组织 公共管理
中图分类号：D630 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.10.075
一、政府购买公共服务的发展和内涵
20世纪80年代，新公共管理理论产生，其倡导非政府组织参与社会公共产品和公共服务的供给。它认为，政府和非政府组织都是公共服务的生产者和提供者，运用公众所赋予的权力对公共利益进行获取、分配和维护，以及对公众进行管理活动。20世纪末的公共管理理论强调营利组织和非营利组织对于激发和活跃社会活力有着不可替代的作用。公民组织的发展和壮大和公众的积极参与社会活动是社会治理进行有效运转的社会基础。欧美国家的行政很早就重视公民组织在公共服务上重要性，以合同契约等形式和公民组织交流和合作，即政府购买公共服务的产生。20世纪90年代，我国在一些经济发达的省份和城市开始试行政府购买公共服务，开始进行购买公共服务的探索阶段。
关于政府购买公共服务的定义，有学者认为政府购买公共服务就是把原先应该由政府直接提供的管理服务，通过借鉴企业的运转形式，经过一系列的招标活动，从中选择出优质的社会组织，由其承担提供社会服务的工作。有学者认为政府购买公共服务就是政府和私人部门签订一系列的协议和活动，把理应政府承担的事项交由私人部门去进行运营和管理。有学者认为，政府购买服务，主体是行政机构、行政部门和行政人员出于提高行政效率和优化行政职能的目的，通过一种契约化的形式，把政府的部分职能的作用下放给营利组织和非营利组织以及政府的一些机构和部门，在这过程中，政府提供直接的资金来源渠道。
二、目前政府购买公共服务存在的困境
（一）从管理型政府走向服务型政府角色转变滞后
在多次的行政体制的改革中，一直强调的是建立服务型政府的目标，但是从管理型政府到服务型政府的转变过程颇为艰难。总结有如下两个主要原因：
第一，长期以来，政府过多的依重行政权力的使用，因为行政权力在权力的高度集中下，能在很短的时间内筹集到最多的社会资源和社会服务，在这种情况下，政府理所当然的不愿意尝试和探索新的行政管理的方式。在制定公共政策的时候，政府对于政策环境和政策资源的不合理利用，导致政策效益低下，但是这种情况下，政府很少为自己的行为买单，行政机构和行政部门权力和责任关系的不对等，直接导致了政府提供社会公共服务效率的不够高效。
第二，在我国的政府中，行政人员对于政府购买公共服务的了解认识甚少，他们固有的思想就是政府是唯一的公共服务的提供者，而在很多时候政府的绩效的评价系统的不完善，以至于行政机构和行政人员未能基于政府公共购买服务足够的重视，即政府购买公共服务的活动缺少成长的环境和支持。
（二）社会组织合法地位难以取得，发展过于缓慢
随着我国国民经济发展迅速，尽管社会组织数量的增多，但是依据相关的法律和法规，依法取得合法地位的社会组织的数量却占据很少的部分。社会组织发挥作用的前提是依法取得合法地位，这样才能取得公民的信任，具备权威性和公信力。
社会组织所面对的问题的关键是如何取得法人地位，根据当今的我国的法律，关于社会组织登记的法律和法规有《民办非企业管理条例》和《社会团体管理规定》等，都在阐释一个重要的问题，即社会组织要取得法人资格，必须要经过两重的考核，一方面要取得所在行业的业務主管的审核和同意；另一方面要征得当地民政部门的同意和登记。这样管理和设置的本意是保持社会组织的政治方向，同时使得这些组织都能具有半官方的性质，有益于集中管理和统一规划。但是，在新时期下，由于业务主管害怕承担义务和责任，使得社会上很多组织无法找到愿意接受他们的业务主管，以至于社会组织不能得到相关的行政审核，最终社会组织的合法地位无法确定。
（三）政府购买服务的方式过于单一
当今政府购买的服务的范围总是模糊不清，到底哪些公共产品和公共服务是由公共部门来提供，到底哪些公共产品和公共服务是由私人部门来提供，至今没有统一的制度保障，所以导致社会组织部门无法发挥其该有的作用力。在政府的购买活动的过程中，政府部门和社会组织始终不是处于平等的地位中，社会组织总是受政府部门的影响，在购买的过程中，政府的意识形态占据主导的思想地位。即使采用招标投标中标的方式进行对于社会组织的选择，还是政府部门决定了其中的程序和过程，最终采用政府和社会组织公共合作的方式进行公共服务的供给。过于单一和狭隘的购买方式必然导致政府购买公共服务范围的小，覆盖的区域和行业不够广泛。随着经济的发展，为提高行政效率和实现公共服务的最大化，我国政府的购买范围应该将教育、医疗、基础设施建设、公共卫生等领域纳入购买的服务。
（四）政府购买公共服务的流程缺少制度化保障
当前，政府在公共服务方面缺少体系化和透明化的流程系统，主要有如下的几点问题。
第一，购买公共服务的信息的不公开化。政府在购买公共服务的过程前后，对于资金的预算和资金的具体使用情况，只是浮于表面地公布几个简单的数字，对于资金的每个项目的购买情况未能公开明细的使用细则，这样公众对于政府信息的知情权受到侵犯，极大地可能会助长政府的腐败风气。
第二，政府为了简便程序和敷衍行事，购买公共服务项目未进行市场化的机制，就直接消化给内部的社会组织，比如一些半官方的社会组织，这样交易的内部化行为使得社会资源的配置无法达到最大化，导致政府效率的降低，行政职能达不到最大化水平。 第三，政府购买公共服务，按照行政监督体系而言，监督主体是上级行政机构和行政人员，可是上级政府的因为种种原因监督不到位，导致了政府购买公共服务无法达到预期的目标。而其他监督主体，由于政府购买服务的范围的广泛性和内容的专业性，导致信息不对称，无法和政府达成同等的两方地位，所以无法对政府进行有效的监督。
三、 完善政府向社会组织购买公共服务的建议
（一）从法律制度层面完善政府购买公共服务制度
建立和健全政府购买公共服务的法律制度和规范，不仅有利于明确政府和社会组织的责任和义务，还有效对政府和社会组织进行约束，对政府滥用职权和徇私枉法和社会组织不良行为进行规范和管理。笔者认为法律法规的健全应从注重两个方面。
一方面，规范政府购买公共服务程序。根据《政府采购法》，政府购买公共服务的步骤和程序一般是：确定采购目标和范围、拟定购买的规模、发布购买信息、组织评估和实施监督。但是在现实政府向社会组织购买的过程中，政府需要根据具体的购买对象和目的，制定出具体的购买程序。在这过程中，需要保持每一个步骤的公开性和公平性，对能够承接政府购买的社会组织从管理和能力和等方面进行评估，保持竞争性的同时确保公正性，选出最合适的承接服务的组织者。
另一方面，确保资金来源，规范资金的支付方式。政府的一项职能是为公众提供服务，而政府购买公共服务是指社会组织代替政府承担提供公共服务的职责，理所当然，社会公共服务的开展需要政府根据财政收入和具体的财政预算给予社会组织资金的支持。在资金的支付方式上，切不可一次性付清款项，根据《政府采购法》，政府应给予社会组织20%到至30%的款目作為启动资金，但是一般情况下，不可全部付清款项，之后，根据服务开展的具体进程和服务的效果付款。
（二）政府应大力培育社会组织，提高其专业化水平，创造政府购买环境的土壤
社会组织虽只是政府购买公共服务的对象的一个，但由于社会组织有提供社会服务的传统职能和它更直接与公民互动联系，从而社会组织是政府购买公共服务最主要的对象。
第一，受当前社会组织管理体制的影响，很多社会组织找不到合适的业务管理部门，导致很多社会组织难以取得正式的合法身份。亟待我们改革的是关于业务主管部门的制度，笔者认为可以对社会组织采用归口管理和归类管理两种方式。归口管理是让业务主管部门进行统一集中式的进行管理；归类管理是对社会组织的类型进行划分，然后根据不同的类别交由不同的业务主管部门进行管理。
第二，政府要对社会组织发展和活动的开展进行支持。政府要把支持社会组织的发展作为职责之一，向西方发达国家学习先进的扶持经验，对社会组织的登记、资金和人才培养等方面扶持，其中重点加强对社会组织发展过程中资金的支持力度。
第三，创造出有利于社会组织发展的社会环境。政府在社会组织和公众之间应充当起桥梁作用，在电视、报纸和互联网等媒体上介绍和宣传社会组织，创造出良好的社会氛围。
（三）建立有效的购买社会组织服务的监管监督机制
《政府采购法》对购买公共服务已有相关的立法规定，但在具体的实施过程中还需要加以衔接和明细。除去行政体制和法律法规对政府和社会组织的监督，还应引入第三方监督机制，报纸和电视等传统媒体的作用，并且充分发挥互联网的优势，积极鼓励社会公众参与到购买社会组织的监督机制。另外，重视学者专家的意见，在实际的运作过程中，把他们对于国内外政府对于向社会组织购买公共服务的研究理论加以融汇和创新。
政府应跳出传统的思维模式，应积极地把社会组织作为社会治理的一大重要参与者，不断创新社会服务的供给方式，满足公共服务的需求，完善政府社会管理的职能。
参考文献：
[1]王春婷.政府购买公共服务研究综述.社会主义研究.2012（2）.
[2]王名、乐园.中国民间组织参与公共服务购买的模式分析.浙江省委党校学报. 2008（4）.
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[4][美]萨瓦斯著.周志忍，等译.民营化与公私部门的伙伴关系.中国人民大学出版社.2002.
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[7]葛晓梅.政府购买公共服务探析.四川行政学院学报.2013（1）.
[8]王丛虎.政府购买公共服务理论研究.经济科学出版社.2015.