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摘 要 法律是治国之重器。在依法治国的大环境下，推进城中村改造，应将法治保障置于基础性地位。本文从分析法治保障对于我国城中村改造的重要意义入手，厘清当前我国城中村改造法治保障所面临的现实困境，从立法、尚法、执法、司法等四个方面探索加强城中村改造法治保障建设的策略。
关键词 法治保障 城中村 改造 法治思维
作者简介：路冬，安徽师范大学法学院硕士研究生，研究方向：当代中国政府与政治。
中图分类号：C912.8 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.09.313
亚里士多德认为“法治”有两层含义：已成立的法律获得普遍的服从，所服从的法律又应该是制订得良好的法律。“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的新16字方针，即为“良法之治”。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》把“依法治国”和“法治理念”上升到了前所未有的高度。以法治来保障城中村改造的顺利进行，事关社会主义和谐社会建设，事关全面推进依法治国的全局，事关社会秩序稳定和人民幸福，意义重大。
一、法治保障对于我国城中村改造的重要意义
（一）法治保障为城中村改造保驾护航
法治是治国理政的基本方式，推进城中村改造法治化已是社会发展的必然趋势和最优选择。伴随着城市化进程的深入推进，“城中村”问题日益严重，对其进行改造势在必行，这就需要法治为其提供“保障”。这种“保障”包含立法、执法、司法等多个维度，并非工具主义保障，而是理性主义保障，这也是法的本质属性的体现。在城中村选择改造模式时进行法律可行性论证，使法律成为主体行为活动的价值准则，通过法治来规范多方行为主体，为政策的制定和实施提供保障。可以有效防范各种不可预期的风险，促使改造的全程更加顺利。
（二）法治保障是城中村改造目标的价值追求
城中村改造的最终目标是实现国家强盛、社会和谐、人民幸福。法治是成本最低、正义含量最高、稳定性最好和人民最期盼的治理方式。城中村改造作为社会治理的重要对象，也是法治保障体现价值的重要途径。法治能够为改造主体提供法律授权，也为改造的进行设定了法律边界，进一步严格了改造措施和改造手段。“法治”是社会主义核心价值观的重要组成部分，法治保障在构建和谐社会、维护社会秩序的稳定、保护公民的生命财产安全方面发挥着无可替代的作用，这对于提高城中村居民幸福感有着重要意义，与城中村改造的最终目标是一致的。
（三）法治保障为协调多方利益提供优化机制
政府部门、开发商和居民是城中村改造所涉及的主要对象，协调好这三方的利益是城中村改造工作的重中之重。统筹兼顾是城中村改造的主要原则，也是解决当前城中村改造相关利益主体矛盾冲突的有效方式。统筹兼顾的目标是在明确主体角色定位和利益诉求的基础上，探索出可以协调各方主体利益的治理机制。从法治保障的角度来看，以法律权威为核心的利益平衡，需要通过法律手段来协调各方利益，以达到一种和谐共存的状态。法治保障所提供的优化机制在规范协调各方利益方面，能够发挥其独特的平衡价值。
（四）法治保障是保障居民权利的重要利器
城中村改造过程中，由于居民话语权较弱，多数情况下处于劣势和被动地位，容易导致其合法利益得不到有效保障，难以实现真正的公平，经常会发生群体性事件。为避免类似情况的发生，就需要充分发挥法治保障的制约和保护作用。在城中村改造过程中，居民的知情权、建议权等基本权利通过加强法治得到了有效保障，居民話语权的增强也有利于利益主体间的平等对话。加强法治保障不仅可以约束政府和开发商的行为，对一些违法违规行为进行撤销，还可以保证权力的合理行使，保证居民的合法权益不受侵犯。另外，在法治保障过程中，通过法律支撑体系的完善，可以进一步提高政府部门依法行政水平，切实保障居民的切身利益，实现城中村问题解决的和谐化。
二、当前我国城中村改造法治保障的现实困境
城中村是城市化高速发展进程中的产物，它的出现带来了一系列纷繁复杂的矛盾和社会法律问题。城中村改造工程量大、任务重，绝不能一蹴而就。尽管我国在政策设计、管理体制以及社会保障体系等方面作出了大量有益的尝试，但是在法治保障方面仍然面临着一系列的现实困境。
（一）相关法律支撑体系尚未完善
由于法律规范本身的滞后性，在现实实践中，一些关于城中村改造的法律问题仍然缺乏具体的、可操作性强的法律依据。在国家层面，尚未形成有力的关于城中村改造的法律法规支撑体系。已有的诸如《城市房屋拆迁管理条例》等法律法规，并不能为城中村改造的系统工程提供完备的法律支撑和法治环境。例如，法律规定在城中村改造中，居民的土地被征用应得到拆迁补偿金，但法律的漏洞导致补偿的标准和流程缺乏必要的监管与保障。而城中村居民的失地问题没有得到妥善解决，成为利益主体间矛盾加剧的主要原因之一。
（二）居民法治思维存在缺失
受文化素质水平、农村传统观念、“村转居”管理体制变化的影响，多数城中村的居民法律意识薄弱、法治观念淡薄。无论是常驻居民还是暂住流动人口，对相关法律法规认知程度普遍偏低，对法律价值的认识不全面，权利义务观念也相对淡化。许多城中村居民在感知自身利益受到损害时，没有采取正当途径进行维权和表达自身的利益诉求，导致了聚众闹事、越级上访等现象的出现。这样不仅不利于问题的解决，而且非常容易激化矛盾，致使问题变得更加复杂。究其根本，就是因为居民法治思维的缺失而导致社会乱象的出现。
（三）政府依法行政水平有待提高
当前，政府寻租行为、群体性事件、开放商强拆等乱象在城中村改造过程中层出不穷。而在实践当中，由于执法权威和法律强制力的不足，对执法人员缺乏严格科学的制约、监督和考核机制，致使一些执法人员法治思维缺失，法律素养不高，更有甚者执法不公、执法犯法、涉黑涉恶，再加上一些基层政府运作效率低下和寻租行为的现象时有发生，涉及执法行为的负面舆论不断增多，这些都迫使政府必须不断提高依法行政水平和公信力。 （四）司法的独立性和公正性受到挑战
司法是维护法的价值的终局性手段，司法独立审判原则已被写入我国宪法。但是鉴于在城中村改造过程中，党委处于绝对的领导地位，监督不利导致的党委“干涉”司法的现象屡见不鲜；另外由于一些地方政府行政权的扩张，政府官员干预司法的行为时有发生。司法独立受到挑战的同时，司法公正也受到了社会的广泛质疑。首当其冲的就是涉及城中村改造的案件“司法腐败”现象层出不穷，影响了司法的公信力；其次是一些地方司法机关的不作为，导致违法不究的现象屡禁不止。由于司法的独立性和公正性受到挑战，群众“信访不信法”，给树立法律权威、保障居民合法权益带来了威胁。
三、加强我国城中村改造法治保障建设的策略探索
新时期，国家对城中村改造的内在要求就是依法治理，在依法治国的大背景下，从立法、尚法、执法、司法等四个方面探索加强我国城中村改造法治保障建设的策略。
（一）健全法制体系，理顺法律关系
城乡二元的土地所有权制度是城中村问题日益严峻的法律根源，国家层面要继续发挥法治保障所具有独特的保证作用，对城乡二元土地所有权制度进行一定的改革尝试。不断完善的法律制度体系，并发挥法律制度的强制性作用，培养城中村居民的法律意识，以保证“城中村”改造的顺利进行。由于城中村改造的特殊性，仅仅依靠促进《村委会组织法》与《居委会组织法》之间的衔接还是不够的，并不能彻底解决新的自治组织的职能定位、换届选举、户籍管理以及集体资产处理等问题。城中村改造在一定程度上是“摸着石头过河”，具有一定的盲目性，要真正实现我国城市化的健康发展，国家必须尽快完善相关的配套法律体系，以应对城中村改造过程中涌现出来的问题，保障城中村改造的顺利进行。
（二）强化法治理念，培育法治思维
法治思维就是按照法治的观念和逻辑来观察、分析和解决问题的思维方式。形成法治思维对于公民守法、行政人员执法有着重要意义。而培育法治思维，促进整个社会形成尊法、尚法、守法的风气，可以从以下几个方面着手。首先，优化法治环境，充分发挥大众媒体的宣传作用，加强法制宣传，努力营造法治氛围；其次，坚持法制教育，不断增强人民的法律意识和法律观念；再次，重视城中村改造过程中村民的主体地位，引导村民遵法守法，理性进行利益表达；最后，要将思想层面的要求落实到实践层面，引导居民和执法人员运用法治思维思考问题，通过法律手段和法治方式来化解矛盾、解决问题。
（三）加强依法行政，提高执法水平
改善城中村依法行政状况的关键在于提高执法人员的法律素养和执法能力。首先，要重视加强执法人员的人才队伍建设，选拔一批德才兼备法律素养高的执法人员；其次，对执法人员要进行全面系统的培训，提高其对法律知识的学习理解能力、运用法律手段解决现实问题的能力；再次，可以把奖惩机制引入到执法工作中，进一步明确执法责任，增强执法人员的责任意识，提升其工作积极性；最后，要进一步完善执法监督配套体系，对执法人员进行事前、事中和事后监督，通过全程监督的方式，审查执法行为的合法性、合理性。
（四）保证司法独立公正，强化司法为民理念
坚持司法独立公正既是评判国家司法制度的标准，也是司法实践必须坚持的法律原则，对于引领社会的公平正义意义非凡。首先要进一步完善司法体制，在制度层面保证审判权、检察权独立行使；其次要坚持“回避”原则，党委领导和政府行政权的行使不能“越位”；再次要确保审判工作的公开、公正、透明，让司法权在阳光下运行；最后要对司法活动的监督要在合理的范围之内，严厉抵制司法腐败；另外，还要加强对生效的裁判文书的执行，确保裁判结果的实现，让人民群众感受到公平正义，增强群众安全感和满意度以及对法律的认同感。
四、结语
“城中村“改造在法治轨道内运行，对实现城中村改造的稳步推进具有重要意义。如何将法治理念更好地贯彻到城中村改造的全过程，构建完整的城中村改造法治保障体系尤为重要。这需要我们在健全法治体系、培育法治思维、加强依法行政、坚持司法独立公正等多角度进行深入探讨。与此同时，这也是积极应对城中村改造难题，保障居民合法权益，实现多方利益均衡协调的重要基础。以法治思维为指导，通过法治手段和法治方式来推进城中村改造的实践进一步发展，引导城中村改造走向法治化道路，形成城中村社区秩序稳定、居民安居乐业的良好局面。更有利于为社会主义和谐社会建设和全面推进依法治国积累经验。
参考文献：
[1][古希腊]亚里士多德著.昊寿彭译.政治學.北京：商务印书馆.2009.
[2]江必新、邵长茂.贯彻五大发展理念的法治保障.现代法学.2016（6）.
[3]何民捷.让法治成为一种思维方式.人民日报.2013-05-14（7）.
关键词 法治保障 城中村 改造 法治思维
作者简介：路冬，安徽师范大学法学院硕士研究生，研究方向：当代中国政府与政治。
中图分类号：C912.8 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.09.313
亚里士多德认为“法治”有两层含义：已成立的法律获得普遍的服从，所服从的法律又应该是制订得良好的法律。“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的新16字方针，即为“良法之治”。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》把“依法治国”和“法治理念”上升到了前所未有的高度。以法治来保障城中村改造的顺利进行，事关社会主义和谐社会建设，事关全面推进依法治国的全局，事关社会秩序稳定和人民幸福，意义重大。
一、法治保障对于我国城中村改造的重要意义
（一）法治保障为城中村改造保驾护航
法治是治国理政的基本方式，推进城中村改造法治化已是社会发展的必然趋势和最优选择。伴随着城市化进程的深入推进，“城中村”问题日益严重，对其进行改造势在必行，这就需要法治为其提供“保障”。这种“保障”包含立法、执法、司法等多个维度，并非工具主义保障，而是理性主义保障，这也是法的本质属性的体现。在城中村选择改造模式时进行法律可行性论证，使法律成为主体行为活动的价值准则，通过法治来规范多方行为主体，为政策的制定和实施提供保障。可以有效防范各种不可预期的风险，促使改造的全程更加顺利。
（二）法治保障是城中村改造目标的价值追求
城中村改造的最终目标是实现国家强盛、社会和谐、人民幸福。法治是成本最低、正义含量最高、稳定性最好和人民最期盼的治理方式。城中村改造作为社会治理的重要对象，也是法治保障体现价值的重要途径。法治能够为改造主体提供法律授权，也为改造的进行设定了法律边界，进一步严格了改造措施和改造手段。“法治”是社会主义核心价值观的重要组成部分，法治保障在构建和谐社会、维护社会秩序的稳定、保护公民的生命财产安全方面发挥着无可替代的作用，这对于提高城中村居民幸福感有着重要意义，与城中村改造的最终目标是一致的。
（三）法治保障为协调多方利益提供优化机制
政府部门、开发商和居民是城中村改造所涉及的主要对象，协调好这三方的利益是城中村改造工作的重中之重。统筹兼顾是城中村改造的主要原则，也是解决当前城中村改造相关利益主体矛盾冲突的有效方式。统筹兼顾的目标是在明确主体角色定位和利益诉求的基础上，探索出可以协调各方主体利益的治理机制。从法治保障的角度来看，以法律权威为核心的利益平衡，需要通过法律手段来协调各方利益，以达到一种和谐共存的状态。法治保障所提供的优化机制在规范协调各方利益方面，能够发挥其独特的平衡价值。
（四）法治保障是保障居民权利的重要利器
城中村改造过程中，由于居民话语权较弱，多数情况下处于劣势和被动地位，容易导致其合法利益得不到有效保障，难以实现真正的公平，经常会发生群体性事件。为避免类似情况的发生，就需要充分发挥法治保障的制约和保护作用。在城中村改造过程中，居民的知情权、建议权等基本权利通过加强法治得到了有效保障，居民話语权的增强也有利于利益主体间的平等对话。加强法治保障不仅可以约束政府和开发商的行为，对一些违法违规行为进行撤销，还可以保证权力的合理行使，保证居民的合法权益不受侵犯。另外，在法治保障过程中，通过法律支撑体系的完善，可以进一步提高政府部门依法行政水平，切实保障居民的切身利益，实现城中村问题解决的和谐化。
二、当前我国城中村改造法治保障的现实困境
城中村是城市化高速发展进程中的产物，它的出现带来了一系列纷繁复杂的矛盾和社会法律问题。城中村改造工程量大、任务重，绝不能一蹴而就。尽管我国在政策设计、管理体制以及社会保障体系等方面作出了大量有益的尝试，但是在法治保障方面仍然面临着一系列的现实困境。
（一）相关法律支撑体系尚未完善
由于法律规范本身的滞后性，在现实实践中，一些关于城中村改造的法律问题仍然缺乏具体的、可操作性强的法律依据。在国家层面，尚未形成有力的关于城中村改造的法律法规支撑体系。已有的诸如《城市房屋拆迁管理条例》等法律法规，并不能为城中村改造的系统工程提供完备的法律支撑和法治环境。例如，法律规定在城中村改造中，居民的土地被征用应得到拆迁补偿金，但法律的漏洞导致补偿的标准和流程缺乏必要的监管与保障。而城中村居民的失地问题没有得到妥善解决，成为利益主体间矛盾加剧的主要原因之一。
（二）居民法治思维存在缺失
受文化素质水平、农村传统观念、“村转居”管理体制变化的影响，多数城中村的居民法律意识薄弱、法治观念淡薄。无论是常驻居民还是暂住流动人口，对相关法律法规认知程度普遍偏低，对法律价值的认识不全面，权利义务观念也相对淡化。许多城中村居民在感知自身利益受到损害时，没有采取正当途径进行维权和表达自身的利益诉求，导致了聚众闹事、越级上访等现象的出现。这样不仅不利于问题的解决，而且非常容易激化矛盾，致使问题变得更加复杂。究其根本，就是因为居民法治思维的缺失而导致社会乱象的出现。
（三）政府依法行政水平有待提高
当前，政府寻租行为、群体性事件、开放商强拆等乱象在城中村改造过程中层出不穷。而在实践当中，由于执法权威和法律强制力的不足，对执法人员缺乏严格科学的制约、监督和考核机制，致使一些执法人员法治思维缺失，法律素养不高，更有甚者执法不公、执法犯法、涉黑涉恶，再加上一些基层政府运作效率低下和寻租行为的现象时有发生，涉及执法行为的负面舆论不断增多，这些都迫使政府必须不断提高依法行政水平和公信力。 （四）司法的独立性和公正性受到挑战
司法是维护法的价值的终局性手段，司法独立审判原则已被写入我国宪法。但是鉴于在城中村改造过程中，党委处于绝对的领导地位，监督不利导致的党委“干涉”司法的现象屡见不鲜；另外由于一些地方政府行政权的扩张，政府官员干预司法的行为时有发生。司法独立受到挑战的同时，司法公正也受到了社会的广泛质疑。首当其冲的就是涉及城中村改造的案件“司法腐败”现象层出不穷，影响了司法的公信力；其次是一些地方司法机关的不作为，导致违法不究的现象屡禁不止。由于司法的独立性和公正性受到挑战，群众“信访不信法”，给树立法律权威、保障居民合法权益带来了威胁。
三、加强我国城中村改造法治保障建设的策略探索
新时期，国家对城中村改造的内在要求就是依法治理，在依法治国的大背景下，从立法、尚法、执法、司法等四个方面探索加强我国城中村改造法治保障建设的策略。
（一）健全法制体系，理顺法律关系
城乡二元的土地所有权制度是城中村问题日益严峻的法律根源，国家层面要继续发挥法治保障所具有独特的保证作用，对城乡二元土地所有权制度进行一定的改革尝试。不断完善的法律制度体系，并发挥法律制度的强制性作用，培养城中村居民的法律意识，以保证“城中村”改造的顺利进行。由于城中村改造的特殊性，仅仅依靠促进《村委会组织法》与《居委会组织法》之间的衔接还是不够的，并不能彻底解决新的自治组织的职能定位、换届选举、户籍管理以及集体资产处理等问题。城中村改造在一定程度上是“摸着石头过河”，具有一定的盲目性，要真正实现我国城市化的健康发展，国家必须尽快完善相关的配套法律体系，以应对城中村改造过程中涌现出来的问题，保障城中村改造的顺利进行。
（二）强化法治理念，培育法治思维
法治思维就是按照法治的观念和逻辑来观察、分析和解决问题的思维方式。形成法治思维对于公民守法、行政人员执法有着重要意义。而培育法治思维，促进整个社会形成尊法、尚法、守法的风气，可以从以下几个方面着手。首先，优化法治环境，充分发挥大众媒体的宣传作用，加强法制宣传，努力营造法治氛围；其次，坚持法制教育，不断增强人民的法律意识和法律观念；再次，重视城中村改造过程中村民的主体地位，引导村民遵法守法，理性进行利益表达；最后，要将思想层面的要求落实到实践层面，引导居民和执法人员运用法治思维思考问题，通过法律手段和法治方式来化解矛盾、解决问题。
（三）加强依法行政，提高执法水平
改善城中村依法行政状况的关键在于提高执法人员的法律素养和执法能力。首先，要重视加强执法人员的人才队伍建设，选拔一批德才兼备法律素养高的执法人员；其次，对执法人员要进行全面系统的培训，提高其对法律知识的学习理解能力、运用法律手段解决现实问题的能力；再次，可以把奖惩机制引入到执法工作中，进一步明确执法责任，增强执法人员的责任意识，提升其工作积极性；最后，要进一步完善执法监督配套体系，对执法人员进行事前、事中和事后监督，通过全程监督的方式，审查执法行为的合法性、合理性。
（四）保证司法独立公正，强化司法为民理念
坚持司法独立公正既是评判国家司法制度的标准，也是司法实践必须坚持的法律原则，对于引领社会的公平正义意义非凡。首先要进一步完善司法体制，在制度层面保证审判权、检察权独立行使；其次要坚持“回避”原则，党委领导和政府行政权的行使不能“越位”；再次要确保审判工作的公开、公正、透明，让司法权在阳光下运行；最后要对司法活动的监督要在合理的范围之内，严厉抵制司法腐败；另外，还要加强对生效的裁判文书的执行，确保裁判结果的实现，让人民群众感受到公平正义，增强群众安全感和满意度以及对法律的认同感。
四、结语
“城中村“改造在法治轨道内运行，对实现城中村改造的稳步推进具有重要意义。如何将法治理念更好地贯彻到城中村改造的全过程，构建完整的城中村改造法治保障体系尤为重要。这需要我们在健全法治体系、培育法治思维、加强依法行政、坚持司法独立公正等多角度进行深入探讨。与此同时，这也是积极应对城中村改造难题，保障居民合法权益，实现多方利益均衡协调的重要基础。以法治思维为指导，通过法治手段和法治方式来推进城中村改造的实践进一步发展，引导城中村改造走向法治化道路，形成城中村社区秩序稳定、居民安居乐业的良好局面。更有利于为社会主义和谐社会建设和全面推进依法治国积累经验。
参考文献：
[1][古希腊]亚里士多德著.昊寿彭译.政治學.北京：商务印书馆.2009.
[2]江必新、邵长茂.贯彻五大发展理念的法治保障.现代法学.2016（6）.
[3]何民捷.让法治成为一种思维方式.人民日报.2013-05-14（7）.