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社会救助覆盖面越来越广，可政府的政策性救助一般只面向本地人群。2008年上半年，杭州市拱墅区提出“全覆盖救助”，首次将政府的政策性救助网延至外来务工人员。
不久前，在杭州市拱墅区务工的11名四川籍民工，陆续拿到了拱墅区慈善总会发给他们的3000元救助金。在汶川地震中，这些人在老家的房屋遭受了不同程度的毁坏，有些甚至连基本生活都成问题。可让他们意想不到的是，正当他们身处困境的时候，拱墅区慈善总会向他们伸出了援手。
这一切都得益于拱墅区民政局推出的“全覆盖救助”工程。2008年4月以来，杭州市拱墅区在实现辖区内户籍人员“四级帮扶”的基础上，进一步拓宽了长效救助范围，首次将外来务工人员纳入政策救助体系，探索实行以社会组织管理为主，以“先就业，后救助”为先导，帮扶救助员为依托，区、镇、村（社）三级联动的外来务工人员救助新机制。
按照规定，拱墅区民政局将对杭州地区以外户籍，在拱墅区居住１年以上，并与辖区企业签订3年以上劳动合同，在合同期内因灾害、疾病、工伤等原因导致生活特别困难的外来务工者进行分类救助。
“全覆盖救助”延至外来务工人员
杭州市拱墅区现有常住人口31.39万人，外来务工人员30万人。据记者调查了解，按照原有救助政策，根本没有特别针对外来务工人员的长效帮扶机制，如果遇上一些确实需要政府救助的外来务工人员，就只能特事特办。但由于外来务工人员救助问题涉及财政、劳动、民政等多个政府部门，各部门职能范围不同，审批手续复杂，申请救助者往往无法及时拿到救助金，救助程序也缺乏规范化。
为此，拱墅区民政局于2008年4月推出了“一倾斜四延伸”的“全覆盖”帮扶新机制。新机制主要包括向老、幼、病人群倾斜，向边缘困难家庭延伸，向外来务工人员延伸，向突发事件领域延伸，向农村延伸。据介绍，这是拱墅区民政局首次将外来务工者纳入到政策救助体系范围。
按照该政策规定，对符合条件的外来务工者，拱墅区慈善总会将根据情况进行分类救助。其中，大病医疗救助，将视情给予一次性500元至10000元的救助；生活困难救助，将视情给予一次性500元至5000元的救助。
从江苏省宿迁市来杭打工的委胜祥、朱翠英夫妻，从2002年至今一直在拱墅区环卫局做垃圾清扫、清运工作，两人月薪不足2000元。他们家里有两个儿子，一个念大学，一个念高中，老家还有两位70多岁的老人需要供养，每个月起码要寄1000元钱回老家。夫妻俩虽然每天省吃俭用，但每个月还得有七八百元的开销，这样一个月下来已是所剩无几，如果要是碰上个小病小灾的，家里就根本拿不出钱来了。
现在根据帮扶救助延伸政策，朱翠英一家通过帮扶救助员向社区提出了申请，目前已领取了2000元的救助金。“民政局告诉我，如果生病的话，一次性可以给我们500元至10000元的救助。”朱翠英高兴地说。
拱墅区民政局局长鲁建华说：“随着拱墅区经济社会的发展，我们明显感觉到目前的保障范围窄了些，保障体系覆盖人群不够全面，一些需要得到保障的人没法得到保障。比如说外来务工者，他们为拱墅区的经济建设作出了巨大贡献，可他们却一直无法纳入我们的日常救助范围。”
张水英和丈夫张丙生1997年从浙江省江山市来杭打工，月收入约2000元，除了供儿子上学外，基本上只能维持一家人的基本生计。不料，张水英2004年被查出患有尿毒症，每星期要做３次血液透析，每个月经大病医疗报销后还要自费1000多元医药费，一家人的生活从此陷入困境。
据介绍，以前像张水英这种情况，政府也会进行一定救济，但数量有限并且上报程序复杂。有了“全覆盖救助”政策后，慈善总会目前已向张水英一家发放了5000多元救助金，并表示今后仍会继续提供救助。
“能住在杭州真是运气好，如果在老家真不晓得我会怎么样。”谈起自己在杭州得到的救助，张水英眼里闪着激动的泪花。
政府、企业、个人同力保障资金供应
记者采访了解到，为保证救助资金充实到位，实现对外来务工人员救助长效化，拱墅区积极拓宽资金募集渠道，鼓励政府、企业、个人共同出资出力。
据有关统计数据显示，拱墅区慈善总会自2002年8月成立至2008年3月，共募集善款2997.25万余元，结余资金1583.15万元，这其中除了政府拨入资金889.85281万元外，捐赠收入达2093.31万元。其中捐赠收入部分，除了每年拱墅区政府组织区内公务员、事业单位人员定期募捐的200万元左右，辖区内企业和个人捐助数额也呈逐年增加趋势。长期以来，已经形成了以政府拨付为基础、企业捐助为主力、个人捐助为补充的募集体系，有效保障了救助全覆盖的有效实施。
拱墅区慈善总会秘书长莫善福说，实现全覆盖的目的是为了更好地服务于拱墅区经济建设，而能够实现救助全覆盖的根本也在于拱墅区良好的经济发展形势，这两者之间不仅不会互相影响，反而能起到互相促进的作用，从而实现拱墅区社会经济和谐有序发展。据了解，慈善总会还将在总结现有资金运作经验的基础上，探索购买国债等其他合法增值途径，力争实现慈善资金稳步增长。
此外，拱墅区经过借鉴比较，结合当地民营经济发达、社会捐助多的特点，正探索实施以社会慈善组织为帮扶救助主体，制订慈善组织章程，利用社会组织管理透明、灵活的优势，对外来务工人员予以及时有效救助的慈善救助模式。目前，拱墅区慈善总会章程规定：资金支出在1万元（含）以上的，须经会长同意；支出在5000元（含）以上1万元以下的，由会长委托常务副会长审批；资金支出在5000元以下的日常性救助，由会长委托秘书长审批。同时，救助资金的使用，将接受民政、财政、审计部门的监督，并定期上报资金收支情况。
鲁建华说：“慈善组织实际上仍然是由民政局负责日常管理，但按照章程规定，可以根据实际情况灵活支配救助金，避免了过多的行政审批程序，使申请救助者能够及时获得帮扶。”在拱墅区慈善总会的52名会员中，其中37名是企业和社会人士代表，他们中很多人还是理事会成员。鲁建华认为，企业和社会捐助者直接参与到救助资金管理中来，不仅提高了社会捐助热情，也避免了由于运作不透明可能出现的违法、违规行为。
帮扶救助员延伸至每个家庭
据介绍，拱墅区民政局负责救助和慈善总会日常工作的人员只有6名，根本无法满足全区60万人口的服务需求。特别是外来务工人员流动性极强，救助部门仅凭这些人力根本无法及时掌握相关信息。为此，拱墅区逐步建立起覆盖全区的帮扶救助员网络，在全区74个社区都建有帮扶救助工作服务站，每个服务站设1名专职帮扶救助员，在15个行政村设立帮扶救助工作联络员15名。这些帮扶救助员负责了解和接收辖区内困难群众的救助申请，经申请人所在镇、社区（村）组织确认盖章后报慈善总会，再由帮扶救助员负责发放救助金。如此一来，逐步形成了依托救助员体系，区、镇、社区（村）互动协调的帮扶救助循环体系，通过明确帮扶救助员的责任和义务，使全区的帮扶救助工作职业化、专业化、日常化。
张惠琴在拱墅区担任过多年的慈善总会帮扶救助主任。在她看来，与以往相比，新的“全覆盖救助”制度有不少闪光点，不仅能让辖区内外来务工者“活得舒心”，也能让他们在困难时获得救助“非常省心”。
据介绍，以前拱墅区没有相关政策规定政府对外来务工人员负有救助义务，一些生活特别困难的外来务工人员只能从工作单位获得少量救助，或通过媒体向社会获得救助，而对于实在有困难的人员，政府本着特事特办的原则也会发放一定的救助款，但要经过一系列复杂的审批手续。
“‘全覆盖救助’工程实施后，这一问题得到了解决。帮扶救助工作联络员接到困难群众申请，经过所属单位有关部门核实后，可直接上报慈善总会。”张惠琴介绍说，“总会经过审核后便可决定是否发放救助款。如今，困难群众从申请救助到拿到救助款，一般情况下两三天时间均可实施完毕。有些时候遇上特殊情况，受助人员当天便可凭身份证领取到救助款。”
拱墅区小河街道帮扶救助员朱晓萍也表示，以前外来务工者需要帮助，要经过一层层的审批，很花工夫。如今有了新政策，每个帮扶救助员手中都有一份符合受助标准的困难群众的名单。“现在工作起来方便多了，甚至困难群众还没有申请，我们就可以把救济款送到他们手中。”
朱晓萍说，她所负责的街道曾出现过这样一件事情：一名外来务工者因为闻到邻居家有煤气味，担心是煤气泄漏，于是就冲进去关闭煤气阀门，结果由于操作不当引发爆炸，致使这名外来务工者腿部受伤。得知此事后，慈善总会立即派人送去1000元慰问金，“这家人很感动，说没想到政府会来救济他们”。
仓基社区的帮扶救助员詹剑平说：“以前，有些申请人长时间申请没有得到救济款，心中很不满，常指着帮扶救助员的鼻子骂街。有了全覆盖政策以后，我们按照政策办事，再也不用惧怕那些无理取闹的人，工作起来硬气多了。”
帮扶救助员们普遍表示，他们现在已经“把帮助别人当成了一种爱好”，帮扶救助工作带给他们的不仅是薪水，还有成就感和愉悦感。“我觉得帮助别人是一个积功德的过程。”詹剑平说，“看到遇到困难的外来务工者哭着来找你，心里真的很难过。当我看到他们顺利拿到救助款喜上眉梢的样子，我的心里就像一块石头落了地。”
真正做到“全覆盖”任重道远
拱墅区的“全覆盖”政策广受好评，并已取得一定成效。不过，莫善福表示，要想“全覆盖”政策真正做到“全覆盖”，还要有一个过程，还需要解决一些问题，比如如何让资金募集正常化，如何提高救助标准，切实解决困难群体的实际困难等等。
莫善福说，资金问题是该项政策能否持续实施的关键，虽然目前在资金上还没有出现入不敷出的情况，但目前很多捐款活动仍然依靠政府引导推动，主动捐款者寥寥无几。再加上当前国际国内经济形势不容乐观，致使很多企业经济效益受损，这对他们参加慈善活动的积极性有所影响。所以说，如何确保资金充足，让资金募集正常化，是今后“全覆盖”政策实施过程中不得不考虑的问题。
此外，就目前推出的救助措施而言，救助人员仅限于杭州地区以外户籍，在本辖区居住1年以上，并与辖区企业签订3年以上劳动合同的外来务工者；救助的内容也仅限于大病医疗救助和生活困难救助。莫善福认为，该政策的救助范围仍有待于拓宽。还有，令他感到意外的是，政策出台后，主动前来申请的外来务工者竟然寥寥无几。“我们本以为救助措施出台后，会有比较多的外来务工者请求救助，可事实上主动请求救助的人员并不多，大部分被救助者都是我们主动发现后才救助的。因此，我们仍需加大政策宣传力度。”
莫善福说，这项政策是拱墅区改善民生的一大举措，而对于实践中出现的这些问题，也有待于在今后的实践中进一步完善和深化。