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摘 要： 当前，农村土地产权的模糊导致农民缺乏对土地的基本权利，并形塑了其在有关土地收益分配的利益博弈中的弱势地位。基层政府与村级组织受制于“经济人”行为的影响，导致其角色发生错位。在基层利益博弈中，必须明晰权力运行的边界，重构基层政府与村级组织的角色。
关键词： 土地产权；土地征用；困境；重构
在城镇化进程中，农民不断从土地上剥离出来才是中国现代化的出路。随着经济结构的转型，失地农民群体正在迅速扩大并引起了社会的广泛关注。在实践中，因土地产权缺失而带来的一系列土地纠纷在拷问基层政府合法性的同时，也导致了影响深远的社会稳定问题。
一、土地产权缺失下的“公地悲剧”
失地农民问题之所以会产生，是基于经济学中的一个基本问题没有完全厘定，即产权问题。从表面上看，农村土地所有权非常清楚，属于农村集体经济组织，但“集体经济组织”是一个模糊的概念，法律文本没有明确农民对土地的个人所有权。因此，在土地承包期内，农民缺乏土地的收益、处置、处分等基本权能，更缺乏抵制其他主体侵犯的权利。所以，农村土地所有权具有“公共性”，农村集体的土地就是“公地”，而公地无法具体化为每一个成员的土地。因此，对集体的每一个成员来讲，土地产权是模糊的。这就使得关心和保护土地的收益和成本不对称，即“激励不相容”，导致保护土地的收益为所有集体成员享有，而保护成本则由农民个人承担，这在实践中往往演化为“公地悲剧”。
土地对农民而言是财产，但现行的征地补偿办法并没有把土地当作财产来对待。在农用地转为建设用地过程中，农民希望更多地引入市场机制，通过市场的方式来决定土地的征用补偿价格。这样，他对土地的基本权利才能够得到充分的尊重，其利益也能够得到保障。但现行法律仍沿用计划经济时代的行政占用方式，具有强制性和垄断性，如《土地管理法实施条例》第四十五条规定了对阻挠征用土地的处置办法：“由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”法律赋予了征地方可以搁置补偿争议、预先征用土地的權力。这使得农民被排斥在土地利益分配体系之外。由于没有引入市场机制，导致征地失控，并发生补偿标准严重背离农村土地的现实。农村土地承载着农民就业和社会保障的功能，失地后应该加以补偿。但由于企业用工方式的市场化和农村社会保障的缺位，这些都没有纳入到补偿范围。
由于市场和产权是联系在一起的，产权不明晰就无法形成有效的市场主体。这需要我们重新审视农村土地的产权问题。农村土地集体所有的产权性质导致土地在现实中一直被当作公共物品看待，在征地过程中尤其如此。作为公共物品，在消费上具有非排他性，即谁有权力谁就可以在土地问题上占有一部分利益。这样，土地的征用往往会失控而陷入无所节制状态。但如果在土地征用之前，允许集体产权的土地直接进入建设用地市场，谁要进行商业目的的征地，就必须和农村集体经济组织谈判解决。那么，农民在土地问题上就拥有充分发言权，征地行为就会受到有效地规范和约束，而补偿问题也可以通过市场与社会的力量自行解决。农民应参与土地的增殖收益分配，以避免部分个人或单位以征地为名，坐待土地升值而从中牟取暴利。
二、产权缺失下农民的弱势地位与博弈困境
在当前土地制度下，土地征用补偿款通常是一次性支付的。这尽管降低了因基层干部职位变更而带来的风险，却难以为失地农民提供长久可靠的生活保障。除了征地补偿款外，农民缺乏维持生存的生产性出路，而政府和村委会也没能力保障他们的基本生活。目前土地征用的补偿普遍比较低，所得补偿款只能维持几年。一些失地农民不得不通过外出打工的形式来获得经济收入，却因此而陷入各种不确定性的市场化风险中。这种不顾农民生计、只发给失地农民一点安置补助费的做法，严重损害了农民利益，不少农民管称之为“一脚踢”。农民在土地征用补偿合同上签字后，就意味着他们接受了分配的方式与数额，但其长远生计必然会受到影响。当前，对征地农民的补偿，是按前3年农业的平均产值来计算的。但近几年，随着农产品价格不断下降，农产品“卖难”，按法定标准算出来的补偿标准太低，根本不能解决失地农民的生存问题。即便如此，有些地方甚至连十分低廉的法定补偿款都不能兑现，造成了越来越多的征地纠纷。
因此，在土地征用过程中，作为被征地方的农民处于弱势地位。一方面，由于农民所受条件的限制，他们对征地的相关程序、补偿标准、发放方式、期限等问题知之甚少。虽然《土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征用机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”并“听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。”但在实际运作过程中，在征地方与被征地方之间，仍然存在着严重的信息不对称。农民得到的往往只是一个具体的补偿数额，而对于这个数额是如何计算出来的，往往无从知晓，这为政府的违规操作提供了便利。另一方面，政府作为公共权力的持有者，能够有组织地合法运用其权力（甚至使用暴力）以达成政府目的，而农民作为分散的个人，很难组织起来利用法律维护自己的合法权益，这使得一些地方政府和村级组织在土地收益的分配中占据了绝对优势地位。
因此，在土地征用中，政府与村级组织的行为角色发生了严重错位。从理论上讲，政府只是负责组织征地的实施，使其按法定程序进行。农村集体经济组织与广大农民一样，都属于被征地方，都参与土地征用补偿款的分配，而基层政府与村委会的职责在于组织土地征用的实施并负责土地补偿款的分配。但在实践中，多数村民并不认为基层政府是公正调解矛盾的中立方，而是征地方。在政府的征地中，搀杂了太多的“经济人”行为。地方政府作为独立的行为主体，有自己独特的利益，并在实践中以利益最大化为指向而降低经济发展的成本。由于土地在某种意义上是一种公共物品，具有非排他性，这使其在消费过程中难以排除外部效应和“搭便车”行为，政府也希望通过权力与资源的掌握而介入到土地收益的分配中并寻求自身利益的最大化。这种获利行为使得政府以牺牲公共利益为代价，却不必为此而付出任何成本。这种“无本”却“万利”的买卖，着实有不少诱惑。实践中，政府通过刻意模糊公共物品与私人物品的界限，以便更多地增加公共物品的数额，从而获取更多的利益。 农民是与土地联系最为密切的群体，但在土地征用中，却处于最易被漠视的地位，农民实际上并没有多少发言权。在实践中，“农村集体经济组织”往往被等同于村干部，而开发商只需把村干部“摆平”即可。在土地征用的利益博弈中，农民对政府的期望值显然太低。大多数村民只希望自己能够获得法定的补偿款就可以了，而在政府帮助农民提供就业保障或基本的社会生活保障方面，多数村民并不抱太大希望。为此，有学者将之称为“规则意识”，即中国农民在抗议的时候，都非常遵守规则，民众对行使自身权利的诉求是对国家权力的强化而不是挑战。[1]
三、土地征用中政府角色的重构
由此，在制度框架内解决农民失地问题，切实可行的办法是尊重农民集体对土地的所有权，让农村集体组织参与土地增殖收益的分配。为了防止集体组织对农民利益可能带来的损害，必须使其能真正代表农民的利益。在必要的条件下，要进一步确定土地产权，明晰权责界限，以摆脱“公地”悲剧。在许多村民眼中，村集体在很大程度上就是村干部，但村干部也不能完全代表農民的利益。一方面，他们自身具有获利的行为倾向，另一方面，在压力型体制下，村干部具有迎合上级偏好的行为趋向，使其代表性受到极大的限制。在“代理人”与“当家人”②的双重角色冲突下，村级干部在面对上级政府和农民这两个主体时，它往往选择顺应上级政府的要求，忽视甚至压制农民的利益要求。因此，解决失地农民的问题，必须加强村极组织的改造与基层政权建设，转换基层干部的汲取者角色，使其转变为服务于公众的服务者，真正做到以民为本。同时，要恰当厘清政府、村委会和农民在土地收益分配中的关系，建立公平合理的利益均衡与分配机制。同时，针对基层政府在土地经营式开发中的违规违法行为，应建立起有效的监控与监督机制，以规约政府行为。
对农民来讲，土地具有保障的功能，而土地补偿款作为失地农民替代“土地保障”的“货币保障”，是其维持生存和从事其他行业的资金基础。农民失去土地之后，政府应引导农民建立长久的生活基础，拓展农民的生产领域，以维持其基本的生活福利不会降低。为此，政府对村土地补偿款分配和使用的监管必须及时到位，政府不仅要监督农村集体组织把该发的补偿款悉数发给农民，还要对村集体拿土地补偿款进行的投资行为进行严格监控，以避免通过各种方式变相截留、挪用征地补偿款的行为。
在当前土地征用补偿数额偏低的情况下，提高土地征用补偿标准，建立均衡的利益分配与共享机制，合理协调各主体的矛盾冲突，是维持基层政治生态良性运行的基础。现有的补偿是对农民土地的“一次性买断”，而国家的目的和农民的愿望却是建立长期稳定的保障机制。由于农民本身的理财能力和投资能力偏弱，即使给予再多的补偿款也难免“坐吃山空”。因此，要在土地征用过程中引入竞争、利用市场机制来配置土地资源，并还原土地的社会保障功能，在土地征用补偿中体现出对失地农民社会保障和生态环境的补偿。
参考文献
[1] 于建嵘：中国的政治传统与发展——于建嵘对话裴宜理.南风窗，2008（20）
[2] 徐勇：村干部的双重角色：代理人与当家人.二十一世纪，1997（8）
关键词： 土地产权；土地征用；困境；重构
在城镇化进程中，农民不断从土地上剥离出来才是中国现代化的出路。随着经济结构的转型，失地农民群体正在迅速扩大并引起了社会的广泛关注。在实践中，因土地产权缺失而带来的一系列土地纠纷在拷问基层政府合法性的同时，也导致了影响深远的社会稳定问题。
一、土地产权缺失下的“公地悲剧”
失地农民问题之所以会产生，是基于经济学中的一个基本问题没有完全厘定，即产权问题。从表面上看，农村土地所有权非常清楚，属于农村集体经济组织，但“集体经济组织”是一个模糊的概念，法律文本没有明确农民对土地的个人所有权。因此，在土地承包期内，农民缺乏土地的收益、处置、处分等基本权能，更缺乏抵制其他主体侵犯的权利。所以，农村土地所有权具有“公共性”，农村集体的土地就是“公地”，而公地无法具体化为每一个成员的土地。因此，对集体的每一个成员来讲，土地产权是模糊的。这就使得关心和保护土地的收益和成本不对称，即“激励不相容”，导致保护土地的收益为所有集体成员享有，而保护成本则由农民个人承担，这在实践中往往演化为“公地悲剧”。
土地对农民而言是财产，但现行的征地补偿办法并没有把土地当作财产来对待。在农用地转为建设用地过程中，农民希望更多地引入市场机制，通过市场的方式来决定土地的征用补偿价格。这样，他对土地的基本权利才能够得到充分的尊重，其利益也能够得到保障。但现行法律仍沿用计划经济时代的行政占用方式，具有强制性和垄断性，如《土地管理法实施条例》第四十五条规定了对阻挠征用土地的处置办法：“由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”法律赋予了征地方可以搁置补偿争议、预先征用土地的權力。这使得农民被排斥在土地利益分配体系之外。由于没有引入市场机制，导致征地失控，并发生补偿标准严重背离农村土地的现实。农村土地承载着农民就业和社会保障的功能，失地后应该加以补偿。但由于企业用工方式的市场化和农村社会保障的缺位，这些都没有纳入到补偿范围。
由于市场和产权是联系在一起的，产权不明晰就无法形成有效的市场主体。这需要我们重新审视农村土地的产权问题。农村土地集体所有的产权性质导致土地在现实中一直被当作公共物品看待，在征地过程中尤其如此。作为公共物品，在消费上具有非排他性，即谁有权力谁就可以在土地问题上占有一部分利益。这样，土地的征用往往会失控而陷入无所节制状态。但如果在土地征用之前，允许集体产权的土地直接进入建设用地市场，谁要进行商业目的的征地，就必须和农村集体经济组织谈判解决。那么，农民在土地问题上就拥有充分发言权，征地行为就会受到有效地规范和约束，而补偿问题也可以通过市场与社会的力量自行解决。农民应参与土地的增殖收益分配，以避免部分个人或单位以征地为名，坐待土地升值而从中牟取暴利。
二、产权缺失下农民的弱势地位与博弈困境
在当前土地制度下，土地征用补偿款通常是一次性支付的。这尽管降低了因基层干部职位变更而带来的风险，却难以为失地农民提供长久可靠的生活保障。除了征地补偿款外，农民缺乏维持生存的生产性出路，而政府和村委会也没能力保障他们的基本生活。目前土地征用的补偿普遍比较低，所得补偿款只能维持几年。一些失地农民不得不通过外出打工的形式来获得经济收入，却因此而陷入各种不确定性的市场化风险中。这种不顾农民生计、只发给失地农民一点安置补助费的做法，严重损害了农民利益，不少农民管称之为“一脚踢”。农民在土地征用补偿合同上签字后，就意味着他们接受了分配的方式与数额，但其长远生计必然会受到影响。当前，对征地农民的补偿，是按前3年农业的平均产值来计算的。但近几年，随着农产品价格不断下降，农产品“卖难”，按法定标准算出来的补偿标准太低，根本不能解决失地农民的生存问题。即便如此，有些地方甚至连十分低廉的法定补偿款都不能兑现，造成了越来越多的征地纠纷。
因此，在土地征用过程中，作为被征地方的农民处于弱势地位。一方面，由于农民所受条件的限制，他们对征地的相关程序、补偿标准、发放方式、期限等问题知之甚少。虽然《土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征用机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”并“听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。”但在实际运作过程中，在征地方与被征地方之间，仍然存在着严重的信息不对称。农民得到的往往只是一个具体的补偿数额，而对于这个数额是如何计算出来的，往往无从知晓，这为政府的违规操作提供了便利。另一方面，政府作为公共权力的持有者，能够有组织地合法运用其权力（甚至使用暴力）以达成政府目的，而农民作为分散的个人，很难组织起来利用法律维护自己的合法权益，这使得一些地方政府和村级组织在土地收益的分配中占据了绝对优势地位。
因此，在土地征用中，政府与村级组织的行为角色发生了严重错位。从理论上讲，政府只是负责组织征地的实施，使其按法定程序进行。农村集体经济组织与广大农民一样，都属于被征地方，都参与土地征用补偿款的分配，而基层政府与村委会的职责在于组织土地征用的实施并负责土地补偿款的分配。但在实践中，多数村民并不认为基层政府是公正调解矛盾的中立方，而是征地方。在政府的征地中，搀杂了太多的“经济人”行为。地方政府作为独立的行为主体，有自己独特的利益，并在实践中以利益最大化为指向而降低经济发展的成本。由于土地在某种意义上是一种公共物品，具有非排他性，这使其在消费过程中难以排除外部效应和“搭便车”行为，政府也希望通过权力与资源的掌握而介入到土地收益的分配中并寻求自身利益的最大化。这种获利行为使得政府以牺牲公共利益为代价，却不必为此而付出任何成本。这种“无本”却“万利”的买卖，着实有不少诱惑。实践中，政府通过刻意模糊公共物品与私人物品的界限，以便更多地增加公共物品的数额，从而获取更多的利益。 农民是与土地联系最为密切的群体，但在土地征用中，却处于最易被漠视的地位，农民实际上并没有多少发言权。在实践中，“农村集体经济组织”往往被等同于村干部，而开发商只需把村干部“摆平”即可。在土地征用的利益博弈中，农民对政府的期望值显然太低。大多数村民只希望自己能够获得法定的补偿款就可以了，而在政府帮助农民提供就业保障或基本的社会生活保障方面，多数村民并不抱太大希望。为此，有学者将之称为“规则意识”，即中国农民在抗议的时候，都非常遵守规则，民众对行使自身权利的诉求是对国家权力的强化而不是挑战。[1]
三、土地征用中政府角色的重构
由此，在制度框架内解决农民失地问题，切实可行的办法是尊重农民集体对土地的所有权，让农村集体组织参与土地增殖收益的分配。为了防止集体组织对农民利益可能带来的损害，必须使其能真正代表农民的利益。在必要的条件下，要进一步确定土地产权，明晰权责界限，以摆脱“公地”悲剧。在许多村民眼中，村集体在很大程度上就是村干部，但村干部也不能完全代表農民的利益。一方面，他们自身具有获利的行为倾向，另一方面，在压力型体制下，村干部具有迎合上级偏好的行为趋向，使其代表性受到极大的限制。在“代理人”与“当家人”②的双重角色冲突下，村级干部在面对上级政府和农民这两个主体时，它往往选择顺应上级政府的要求，忽视甚至压制农民的利益要求。因此，解决失地农民的问题，必须加强村极组织的改造与基层政权建设，转换基层干部的汲取者角色，使其转变为服务于公众的服务者，真正做到以民为本。同时，要恰当厘清政府、村委会和农民在土地收益分配中的关系，建立公平合理的利益均衡与分配机制。同时，针对基层政府在土地经营式开发中的违规违法行为，应建立起有效的监控与监督机制，以规约政府行为。
对农民来讲，土地具有保障的功能，而土地补偿款作为失地农民替代“土地保障”的“货币保障”，是其维持生存和从事其他行业的资金基础。农民失去土地之后，政府应引导农民建立长久的生活基础，拓展农民的生产领域，以维持其基本的生活福利不会降低。为此，政府对村土地补偿款分配和使用的监管必须及时到位，政府不仅要监督农村集体组织把该发的补偿款悉数发给农民，还要对村集体拿土地补偿款进行的投资行为进行严格监控，以避免通过各种方式变相截留、挪用征地补偿款的行为。
在当前土地征用补偿数额偏低的情况下，提高土地征用补偿标准，建立均衡的利益分配与共享机制，合理协调各主体的矛盾冲突，是维持基层政治生态良性运行的基础。现有的补偿是对农民土地的“一次性买断”，而国家的目的和农民的愿望却是建立长期稳定的保障机制。由于农民本身的理财能力和投资能力偏弱，即使给予再多的补偿款也难免“坐吃山空”。因此，要在土地征用过程中引入竞争、利用市场机制来配置土地资源，并还原土地的社会保障功能，在土地征用补偿中体现出对失地农民社会保障和生态环境的补偿。
参考文献
[1] 于建嵘：中国的政治传统与发展——于建嵘对话裴宜理.南风窗，2008（20）
[2] 徐勇：村干部的双重角色：代理人与当家人.二十一世纪，1997（8）