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[摘要]多元主体共同参与社会管理是一种全新的治理机制，是避免社会无序冲突的顶层战略设计，是构建社会主义和谐社会的客观要求。传统的完全依靠政府的社会管理模式，已经不适应当前的社会形势。要建立公众参与的机制，实现社会管理主体的多元化，推动由管制型政府向服务型政府的转变。
党的十六届五中全会提出的“建设社会主义和谐社会，必须加强社会建设和完善社会管理体系，健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，这十六字方针，前八个字是老话，是坚定不移的，始终不变的，后八个字是创新，是新的认识，是一项意义深远的战略设计。这一战略方针为完善公共服务体系指明了方向——在党领导下政府的公共服务还应当鼓励和引导包括大量的非政府的社会组织为主要载体的公众参与。
一、公众参与是避免社会无序冲突的战略设计
和谐社会首先是人与人之间的和谐，而人与人的和谐首要的是价值观上的和谐、认同、妥协和让步，这是层次上的递退关系，而实现这种逐步的退让需要搭建平台，便于对话，要有一个协商交流的机制。培育社会组织就是搭建平台的过程，以便实现组织之间的对话协商和交流。如果没有社会组织，只是与个体进行对话，社会成本太高，一天24个小时不睡觉能同几个人对话？所以只能在组织之间展开，一旦达成协议，其代表了背后的成千上万个体，即体现了一个群体甚至一个阶层的意见。
党的十六届六中全会作出的《中共中央关于构建和谐社会若干重大问题的决定》第七部分“激发社会活力，增进社会团结和睦”中，已经确认了社会存在不同的“阶层”，并提出要“促进政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系的和谐”，“加强各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士的团结和谐”。这五种关系中有四种关系都有成熟的组织或群体标识的，唯独阶层关系的组织还在培育之中，是要有社会组织来担当的。党的十七届五中全会提出要更加重视改革的顶层设计和总体规划，具有深远的战略意义。对于中国这个超大型的国家而言，各方面的改革都要重视顶层设计，社会管理和创新也不例外。
改革开放以来实施的经济改革给中国社会带来了巨大的变迁，现代化进程的推进和经济体制转轨促使中国社会阶层结构发生了改变，一些新的社会阶层在逐渐形成，各阶层之间的社会、经济、生活方式及利益认同的差异正在日益明晰化，社会经济变迁已导致了一种新的社会阶层结构的出现并在趋于稳定化。阶层分化直接对传统的社会管理模式造成冲击，传统的社会管理方式已经难以适应社会如此多元的利益主体的各种需求。阶层分化是社会冲突的结果，也是社会协调的过程。阶层分化的结果既有利于社会过程的多样性和稳定性，也会导致政府政策越来越难以协调不同利益群体的需要。在社会转型过程中，强势群体与弱势群体之间基于社会资源占有的不同，他们在赢得经济、政治和社会机会的能力，及对公共政策的制定和社会公共舆论的影响和话语权的形成方面均呈现出明显的差异。强势群体不仅具有同决策者直接对话的路径，而且可以利用手中掌握的各种社会资源，通过种种制度化或非制度化的手段为自己的利益寻找理论支撑和现实渠道。而弱势群体由于资源有限、自我维护能力弱，在非正式制度层面的权利不均衡与正式制度层面的权利低水平均衡并存的情况下，其正当的利益要求往往被边缘化。在缺乏有效的利益表达渠道维护自己的正当权益的情况下，非理性和极端的利益表达方式便成为其最简单、最直接的选择。
社会中强势群体对国家决策的影响，体现在将这个群体的私利转变为政府政策。譬如在分配政策上，中石化原总经理陈同海年薪上百万，还可以日均挥霍公款4万，[1]这些都是有制度保证的，如果他就此满足，不贪污1.9亿余元，今天仍然在此高位上。像陈同海绝不是个别的。这种荒唐的分配政策是通过法制的形式来保护他们的私利。这是由于其他弱势阶层在参与政治决策时缺位所造成的。没有一个制度平台让他们表达意见、不满甚至愤怒。“社会协同、公众参与”还没有形成机制。因此要加速培育各类社会组织，对强势阶层进行制约，避免分配等维护少数人利益的恶劣政策和法制出台扰乱社会，造成无序甚至恶性冲突。社会力量对政府权力的制约，则是指作为一种来自人民利益的合力对政府权力的规范。这种合力的主要形式就是社会组织，公众通过各类社会组织参与到决策过程中来，社会组织要成为各阶层表达其利益要求的制度化通道。“社会阶层的存在是一个客观的事实。不同阶层往往从事着不同的职业，他们生产和生活上也有自己的一些特点，相应地获取的社会利益也有差异。绝对消灭差异是不可能的，一定的差异是社会存在活力的前提和表现。有差异才有更大的追求。但是，差异不能太大，尤其不能在利益上造成尖锐的对立。所以，我们党，要代表好最广大人民的根本利益，就要善于整合不同阶层的利益、愿望和要求，照顾到方方面面的利益和要求，使大家都能够获得最大公约数，共同为社会的发展和进步而努力。”（中央党史研究室副主任李忠杰教授）而党需要通过社会组织来了解不同阶层，尤其是社会底层的声音。
不同的社会阶层之间由于利益配置的悬殊和落差，充满着竞争、矛盾和争斗，如果各自有误解或者互不相让，就会演变成社会危机。当前社会群体间的利益冲突是我国社会和谐稳定面临的主要挑战之一。据统计，我国2002年群体冲突事件达17万9千余件，维持稳定的形势很严峻。为了防止矛盾和冲突采取极端的手段，由社会无序化而导致社会支付过高成本甚至社会解体，就必须设计一个对话的平台，使对话各方共赢或者少输，避免流血，或者避免更多地付出。公众参与是避免社会无序冲突的顶层战略设计。这就是提出社会协同、公众参与的战略解读。
二、公众参与的理论依据、实践效应和社会效应
公众参与是指公民、法人或其他组织通过各种方式直接或间接参加到行政行为的决策和实施过程中来，以达到控制行政权力和保护自身权利的一种制度。公众参与是公民的一项重要的基本权利，早在资产阶级革命之前，就被认为是人权的基本组成部分。正是公众参与意识的萌发和伸张，才促成民主的实现。在我国现阶段，公众参与作为人民主权最主要的实现方式和民主政治的根本标志，是社会主义民主实现的重要机制，完善和发展公众参与机制，引导公民参与和监督国家和社会事务的管理，还有许多工作要做。
2012年2月24日上午，中央政治局委员、上海市委书记俞正声在长宁区调研社会管理创新综合试点工作的座谈会上指出，创新社会管理离不开民主和法治。我们可以学习一些先进经验，但更重要的是结合国情实际、结合上海实际，依法治市、依法管理，依靠社会组织和社会力量，探索各种化解社会矛盾的新办法和新途径。俞正声强调，全市各相关部门要进一步研究，并创新机制，充分发动群众参与社会管理的制度设计和完善，充分发动群众进行监督，确保各项管理和服务措施符合群众意愿，真正落实到位。要高度重视科技运用，充分发挥科技对创新社会管理的支撑和推动作用，增强新形势下化解社会矛盾、维护社会秩序的科学化水平。
推动社会发展要设定包含经济、社会和环境等各项目标，在实施过程中有些目标是有冲突的。这就要处理好大目标与小目标，整体与局部，长远与当前之间的关系，对这些关系要达成共识，或者基本达成共识，社会就不同程度上和谐了。这就需要有一个协商交流的平台，沟通的平台，于是我们就要求相关的利益群体参与进来，相关阶层和利益群体参与到决策过程中来并相应承担不同的责任。通过公众和相关利益群体的参与，对于事实的澄清更深入，为更多的人所了解，因此也更容易贯彻执行。这已经成为国际社会的共识。
1、公众参与满足了不同群体的社会性需求
美国社会心理学家、人格理论家亚伯拉罕·马斯洛(Abraham HaroldMaslow,1908-1970)第二次世界大战后开始对健康人格进行研究。马斯洛理论把需求分成生理需求、安全需求、社会需求、尊重需求和自我实现需求五类，依次由较低层次到较高层次。低层次的需要基本得到满足以后，它的激励作用就会降低，其优势地位将不再保持下去，高层次的需要会取代它成为推动行为的主要原因。高层次的需要比低层次的需要具有更大的价值。
马克思说过人的本质是社会关系的总和，在吃饭后，还要参与社会活动，表达自己的意见，这是人的本质。是人的精神生活需要，是发展的内在动力，这是从人的本性上来说的，还有人本能地要维护自己的各种权益，因此自然要求有知情的权利，人不会任由他人来控制或分配自身的利益。按照英国经济学家科斯的理论，社会活动需要支付社会成本，承担社会成本，而有序的社会活动所耗费的社会成本相对低一些，而一旦剥夺了一些群体参与社会活动，而这些群体由于本性使然，通过自发无序的手段参与到社会活动中来，其代价就是整个社会的动荡。
参与有各种不同层次的参与，全国人民代表大会，是最高层次的参与，讨论的是全国性的战略性的重大问题，而最低层次的有细微到小区内一个垃圾筒的摆放地点的协商。从最高到最细微之间有许许多多的层次和阶位的参与。不能让几级人代会把所有的社会参与全替代了，也不可能全替代。不同类型、不同层次的参与是必需的。当然，我们必须对于这些参与给予规划和适当的安排。
公众参与的制度设计是最节约社会成本的，对中上阶层也是相对更为安全的，他们可以更简便地了解民意，可以从容地作出妥协和让步，可以大大节约社会成本，节约下来的成本增加了公众的福利，他们也可以少支付多积攒，少恐惧多安稳，这就是双赢和多赢。
2、公众参与的实质是给予表达，决策的过程是多元的，但最终的结果是统一的
公众参与就是不同的群体一起参与管理、参与决策。人是社会性的，表达是人性使然，不是说，谁表达了就按谁的意愿去做，恩格斯说过社会生存和发展是众多力量的平形四边形的合力。但这个表达过程却是必需的，按照现代管理来说是民主的过程。“社会协同、公众参与”，那么决策的过程也是多元的、分散的，但是从最终采取的行动方案却又是趋近于统一的、一元的。决策过程的多元可以更便捷全面地了解不同地域、社区、人群、民族、习惯、风俗、喜好、传统文化、生活方式、宗教信仰等文化因素，掌握不同社区自然资源的禀赋及多寡，甚至还要考虑地理特征，气候因素等等。包括决策者在内的每个人都有其生活工作经历等方面的局限，不可能考虑得十分全面，而公众参与便弥补了这一缺陷。再说，如果决策过程中的大量参考因素是由公众来表达和提供的，在决策后的执行过程中公众的热情会更高。许多事业如环境保护，只有全民参与才能完成和持久。社会和谐的成功程度，很大程度上取决于公众参与的程度。这既满足了公众的社会性需要，又能使决策考虑得更全面。能够考虑众多因素之间平衡的决策才是较优的决策，才符合实际，才可操作可持续。要尊重文化的多元造成的决策过程的多元，因为多元才构成丰富多彩的世界和绚丽璀璨的中华文化。最后的决策和行动仍然是集中的，集中就是一元，这个集中我们的表述就是“党的领导、政府负责”。“我们一定要切合实际，要根据自己的特点来决定自己的制度和管理方式”。[1]
3、公众参与主要是以社会组织为载体的，无论从经济或政治上对政府来讲管理效率是最高的，社会组织的弊端是可以预防的
参与从某种意义上讲也就是对话。与无数个个体对话，无疑政府是难以承受其经济成本的，各个阶层或群体都通过其代表来表达他们经过内部协商的集中大多数意见的“民意”的，对政府来说是最“经济”的。因而社会组织是公众参与的一种有效形式，通过立法把社会组织作为一种公众参与的法制程序，对政府对管理是有利的。
政治上来讲，任何一个组织群体对外大多时候声音是一致的，但内部绝不可能是一个调门的，更何况没有加入社会组织的公众，不可能形成完全一致的意见，所谓公众的认可在相当多的情况下是很含糊的。在参与者中形成广泛的共识，“共识”并不是“一致”，即使是“一致”，也不意味着毫无保留地同意，其中存在不同的判断、不同的价值观念和不同的分析方式是常见的。公众参与的目的在于形成对于决策的广泛的群众支持和理解。政治上政府也是获益的，有了社会组织的参与后，公众对政府的不满便转移到社会组织内部的争论中去了。这种不满被社会组织对外一致的声音给掩盖了。政府与公众之间可能的摩擦成本也就大大降低了。当然也有这样的情况，无论政府的决策正确与否，社会组织都是反对的，这在西方策动的颜色革命中看得越来越清楚。社会组织成了事实上的反对派。对此，我们在开始培育社会组织时就要着力预防。
社会组织也有其固有的弊端，加入组织者一般是志同道合者，有较强的聚合力，一旦被敌对势力利用，对政府就构成了一种威胁。中亚就是在开放社会组织后，西方通过此渠道资助经费，渗透意识形态，策动了一场颜色革命，搞得中亚动荡不安。我们这里对开放社会组织比较谨慎，一些专家提出“培育”社会组织，“培育”是有序的，是“顶层设计”，“培育”始终在民政局主管下有序展开的。截至2010年10月底，上海社会组织共成立9847家，其中市级1560家，区县级8287家，主要是社会团体、基金会和民办非企业单位三类。相比2001年的3878家，10年间沪上各类社会组织数量增幅为154%。上海市民政局表示，拟召开上海市社区建设大会，确立社会组织在基层社会管理中的主体地位。步子迈得是比较稳健的，尽管数量还远远不够，尤其是社区基层一级的。但是这并不妨碍公众参与社会管理，公众参与组织形式也可以多样化。其中居委会也可以视作社会组织，六十多年的实践已经证明，居委会是可以信赖的。在社区可以通过居委会圆桌会议的方式，讨论和解决共同面临的问题和跨部门的问题。充分让居民知情，把知情和沟通纳入到决策的过程中来。
三、公众参与是市场失序和政府失灵的救生筏
不要高估市场在社会管理中的作用。从严格意义上说，市场提供的服务不能称之为公共服务，市场服务是有偿的，是等价交换的，是以赢利为目的的，企业赢利是天经地义的，当然也不否认企业尽一点社会责任，这种尽责任也是在企业有赢利前提下实现的，一个亏损企业无论如何也难以尽社会责任的。市场只能起到在政府和社会的监督之下，在公众服务领域里一个补充作用。千万不能把公众服务的希望寄托在市场上。大凡由企业来做的都是公益性较弱，称为公共服务太勉强了。因此将公共服务类的交给市场必须慎之又慎。
政府也会失灵。在公平与效率的关系上，政府责任是“公平优先，兼顾效率，以公平促效率”；市场应当“效率优先，兼顾公平，以效率促公平”。职责要划分清爽，一段时期来，政府过度卷入市场，把公平丢到一边，造成了今天公平失衡，分配过度扭曲，一部分人的利益最大化成了中下阶层对改革认知的直觉，进一步改革的内原动力丧失了。好在中央已经看到了这一点，正在大力调整分配政策。党的十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央立足中国特色社会主义事业的伟大实践，明确提出要在构建社会主义和谐社会中切实维护与实现社会公平和正义，使全体人民共享改革发展的成果。这表明，在市场失衡情况下，为维护社会公平和正义，政府不能袖手旁观，该出手时要出手。有了公平、公正，才能使公民在社会中生存、生息、调节、发展。当然政府提供的公平是以市场为其提供财力资源的，政府也应重视保护市场和企业的效率。
1、公共服务应主要由政府承担，社会组织参与
国际经验证明，由政府包揽的公共服务容易产生财政危机、腐败丛生和公共服务效率低下。在公共服务领域必须打破政府垄断，引入竞争机制，发挥政府和社会组织的作用，政府与社会组织互相监督。现在有人提出在公共服务供给中，应当允许教育、卫生甚至社会事业进行市场化运作探索，但必须保证其社会目标优先，不能偏离社会目标。教育和卫生可以引进一些企业来做，但一旦企业来做就不能称之为公共服务，不属于公共服务领域了。尤其是企业的收费高于大众能承受的限度时，就是为少数人服务的，有人将其称之为公益性较弱，既然公益较弱就不能称之为公共服务，而是小众服务，或者如有些专家说的“经营性为主要特征的非基础性的拟似性公共服务”，“拟似性公共服务”，其本质上不是公共服务，只是从其服务的领域看上去貌似公共服务。譬如说高收费的学校、医院就不能归入公共服务，当然建这些服务场所可以减轻一些公共服务的资源负担，政府可以统筹规划，在宏观调控下鼓励由企业、个人或其他社会力量举办，通过市场调节供需关系，以满足不同人群的多样化需求。对于公益性较强的基础性公共服务，决不能交给市场。提供公共服务的只能是政府与社会组织（严格意义上讲是非营利组织）。政府是通过税收来维持公共服务的，而社会组织资金主要是来自于社会捐助、社会慈善，但是不足部分还是应由政府通过财政补贴、PPP模式公私合营、特许经营、贷款贴息、优惠政策等方式提供支持的，追溯其源头还是来自税收的。
2、公众参与衬托了政府在提供公共服务中的主体地位
如果只有政府垄断公共服务，就无所谓主体和参与的关系了。除了政府外还有他方的参加，才需要分清楚主体方与参与方的关系。
公众参与不是以公众为主体，公共服务的主体依然是政府，政府是公众以纳税形式雇佣的。从这个意义上说，公务员在提供公共产品时，服务的项目、服务的质量，要让公众知情监督。当然公众自己为自己服务也是我们倡导的，参与也包括这层意思在内，但这绝不是让公众去取代政府的服务职能。提供公共服务是服务型政府的重要职责。我国之所以出现人民群众的公共需求与基本公共服务供给不足，原因之一是以经济建设为主导型的政府把主要精力和大部分财力用于经济建设，公共领域投入不足，公共资源缺乏。公众只能通过其他渠道或者自力来增加自己的服务需求，既滋生了腐败，又影响了公众参与的积极性。掌握公共权力的并收取了公共税金的政府必须承担提供公共物品、公共服务的责任与功能。任由市场来提供公共物品只能使腐败越演越烈。解决公共服务发展滞后、总量供应不足、公共投入短缺和分配的失衡，关键是解决政府在社会公共领域的缺位问题。这里谈的公共服务包括公共基础设施建设，创造就业岗位，完善社会保障体系和社会福利体系，促进教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业的发展，还包括宏观调控、市场监管、发布公共信息等。世界上发达国家的普遍做法是逐步加大公共支出结构中社会性支出的比重，减少经济性支出的比重，不断提高社会性公共服务的地位与作用。
3、社会组织参与社会管理和公共服务可以防止政府失灵和社会失效
公共服务除了政府提供外，许多国家惯常上是由法律授权的非营利社会组织来承担，通过非营利组织来向社会递送公共服务的，这种非营利组织在我们国家称之为社会组织。我们应充分发挥非营利组织在公共服务中的作用。
政府有时候也会失灵，一旦政府失灵时，由于社会组织仍然在运作，社会才不会失灵。如果没有社会组织，政府失灵时，整个社会就乱套了，就会酝酿一场社会危机甚至社会动荡。让社会组织以参与者身份介入公共服务，国家采用税收和财政手段支持社会组织活动，并在此过程中扩大就业、缓解社会矛盾。
基础性公共服务可以通过政府直接投资举办，也可以由社会机构等非营利性组织举办，采取委托协议等形式购买其服务，提供给公众。让政府和社会组织同时为社会公众提供服务。当然两者当中政府对社会公共服务负有主要责任。政府只是公共管理和公共服务的核心主体，社会组织是公共管理中不可或缺的参与者。社会组织参与公众将弥补政府在一定条件下的不足或失灵。公共性、公共精神是公共管理的本质特征和现实表现形式，而公共精神既包括平等也包括参与。
4、社会管理的主体和参与方都要确立管理就是服务的意识，管理主要是柔性的
重视社会组织在提供公共服务中的作用，经济条件已经成熟，国家现在有这个财力。社会组织在运作过程中也是需要花费的，也是有成本的，不过社会组织运作成本相对低廉，长期以来，政府完全垄断了社会管理，以为只有政府才能进行管理，而且将管理与服务分开，其实管理就是服务，管理是蕴涵在服务之中的，这样的管理才比较柔性，大量的人民内部事务的管理是柔性的，是以服务为主的，因为是面对大众的服务，我们就称之为公共服务。管理有刚性和柔性两面，刚性主要是运用于同敌对势力的斗争。笼统地采用刚性手段，就会造成社会协同缺乏，公众参与不充分，社会资源不能被充分动员和广泛利用的后果。
公众是在参与中学习共处与和谐的。公众参与是从与公众相关的低级需要切入的。对大多数人来说，更愿意参与同他们的生活休戚相关的事务上，譬如社区里的环境、水质、空气、垃圾等。因为这些同他们的生活质量直接有关，最敏感，积极性最高。因此对这类小事，要尽可能吸引公众参与，尽量让公众发表意见，可以是吵吵嚷嚷的，把“民主”气氛搞起来，这也是大多数人对民主的理解。其实大多数人对政治的兴趣往往不大，兴奋点在生活上，在周围触手可及的事情上。这些事情不让参与的后果，最终小事情累积多了，就成了大事情，就成了政治了，也就被另一股势力利用往政治上推了。下层百姓最关注的无非是“劳有所得、病有所医、学有所教、老有所养、住有所居”这些基本的生活要求而已。如果这些问题长期得不到解决，或者上流阶层巧取豪夺，侵占了下层最基本的生活保障，就会演变成政治冲突了。
参与要自上而下和自下而上相结合。既然有不同层次的参与，那么就会有自上而下、自下而上和上下结合几种方法，战略性的动员可以自上而下，体察民情民意的自下而上，在建立公众参与制度的过程中，我们必须消除一种误解，那就是认为公众参与纯粹是非政府行为，政府应当在公众的参与中发现自己的适当位置，这样会提高综合决策的有效性。
参与者既要学会力争也要学会善于放弃自身的部分利益，力争和放弃都是维护自身利益的手段。要尽可能照顾参与者的利益，当然不是完全照顾每一位参与者的利益。既然是协商，就是在争取到个人或团体一部分利益的同时也得放弃一部分利益，在“民主”中学会维权，也要在“民主”中学会让步。求得其他阶层、组织或团体的让步和通过，否则在僵持或争斗中谁的利益也无法实现。协商是非常重要的手段，在协商过程中彼此妥协和合作。对于难以马上形成一致性的问题可以留到以后解决。
过去在社会管理中，过多地强调对“人”的管理而忽视对“人”的服务，一些领域或者地区偏重经济发展而忽视人的需求，过多强调人对社会的责任和贡献，而忽视了人民群众的价值实现，忽视了人民群众的根本利益是社会发展最根本的价值目标。坚持科学发展观，把“以人为本”作为社会管理的指导思想，社会管理从“管人”，变为“为人”，满足人的正当需求和愿望。一个良性社会的管理，必须把保障和改善民生作为根本出发点和落脚点，以人民群众利益为重、以人民群众期盼为念。 ■
党的十六届五中全会提出的“建设社会主义和谐社会，必须加强社会建设和完善社会管理体系，健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，这十六字方针，前八个字是老话，是坚定不移的，始终不变的，后八个字是创新，是新的认识，是一项意义深远的战略设计。这一战略方针为完善公共服务体系指明了方向——在党领导下政府的公共服务还应当鼓励和引导包括大量的非政府的社会组织为主要载体的公众参与。
一、公众参与是避免社会无序冲突的战略设计
和谐社会首先是人与人之间的和谐，而人与人的和谐首要的是价值观上的和谐、认同、妥协和让步，这是层次上的递退关系，而实现这种逐步的退让需要搭建平台，便于对话，要有一个协商交流的机制。培育社会组织就是搭建平台的过程，以便实现组织之间的对话协商和交流。如果没有社会组织，只是与个体进行对话，社会成本太高，一天24个小时不睡觉能同几个人对话？所以只能在组织之间展开，一旦达成协议，其代表了背后的成千上万个体，即体现了一个群体甚至一个阶层的意见。
党的十六届六中全会作出的《中共中央关于构建和谐社会若干重大问题的决定》第七部分“激发社会活力，增进社会团结和睦”中，已经确认了社会存在不同的“阶层”，并提出要“促进政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系的和谐”，“加强各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士的团结和谐”。这五种关系中有四种关系都有成熟的组织或群体标识的，唯独阶层关系的组织还在培育之中，是要有社会组织来担当的。党的十七届五中全会提出要更加重视改革的顶层设计和总体规划，具有深远的战略意义。对于中国这个超大型的国家而言，各方面的改革都要重视顶层设计，社会管理和创新也不例外。
改革开放以来实施的经济改革给中国社会带来了巨大的变迁，现代化进程的推进和经济体制转轨促使中国社会阶层结构发生了改变，一些新的社会阶层在逐渐形成，各阶层之间的社会、经济、生活方式及利益认同的差异正在日益明晰化，社会经济变迁已导致了一种新的社会阶层结构的出现并在趋于稳定化。阶层分化直接对传统的社会管理模式造成冲击，传统的社会管理方式已经难以适应社会如此多元的利益主体的各种需求。阶层分化是社会冲突的结果，也是社会协调的过程。阶层分化的结果既有利于社会过程的多样性和稳定性，也会导致政府政策越来越难以协调不同利益群体的需要。在社会转型过程中，强势群体与弱势群体之间基于社会资源占有的不同，他们在赢得经济、政治和社会机会的能力，及对公共政策的制定和社会公共舆论的影响和话语权的形成方面均呈现出明显的差异。强势群体不仅具有同决策者直接对话的路径，而且可以利用手中掌握的各种社会资源，通过种种制度化或非制度化的手段为自己的利益寻找理论支撑和现实渠道。而弱势群体由于资源有限、自我维护能力弱，在非正式制度层面的权利不均衡与正式制度层面的权利低水平均衡并存的情况下，其正当的利益要求往往被边缘化。在缺乏有效的利益表达渠道维护自己的正当权益的情况下，非理性和极端的利益表达方式便成为其最简单、最直接的选择。
社会中强势群体对国家决策的影响，体现在将这个群体的私利转变为政府政策。譬如在分配政策上，中石化原总经理陈同海年薪上百万，还可以日均挥霍公款4万，[1]这些都是有制度保证的，如果他就此满足，不贪污1.9亿余元，今天仍然在此高位上。像陈同海绝不是个别的。这种荒唐的分配政策是通过法制的形式来保护他们的私利。这是由于其他弱势阶层在参与政治决策时缺位所造成的。没有一个制度平台让他们表达意见、不满甚至愤怒。“社会协同、公众参与”还没有形成机制。因此要加速培育各类社会组织，对强势阶层进行制约，避免分配等维护少数人利益的恶劣政策和法制出台扰乱社会，造成无序甚至恶性冲突。社会力量对政府权力的制约，则是指作为一种来自人民利益的合力对政府权力的规范。这种合力的主要形式就是社会组织，公众通过各类社会组织参与到决策过程中来，社会组织要成为各阶层表达其利益要求的制度化通道。“社会阶层的存在是一个客观的事实。不同阶层往往从事着不同的职业，他们生产和生活上也有自己的一些特点，相应地获取的社会利益也有差异。绝对消灭差异是不可能的，一定的差异是社会存在活力的前提和表现。有差异才有更大的追求。但是，差异不能太大，尤其不能在利益上造成尖锐的对立。所以，我们党，要代表好最广大人民的根本利益，就要善于整合不同阶层的利益、愿望和要求，照顾到方方面面的利益和要求，使大家都能够获得最大公约数，共同为社会的发展和进步而努力。”（中央党史研究室副主任李忠杰教授）而党需要通过社会组织来了解不同阶层，尤其是社会底层的声音。
不同的社会阶层之间由于利益配置的悬殊和落差，充满着竞争、矛盾和争斗，如果各自有误解或者互不相让，就会演变成社会危机。当前社会群体间的利益冲突是我国社会和谐稳定面临的主要挑战之一。据统计，我国2002年群体冲突事件达17万9千余件，维持稳定的形势很严峻。为了防止矛盾和冲突采取极端的手段，由社会无序化而导致社会支付过高成本甚至社会解体，就必须设计一个对话的平台，使对话各方共赢或者少输，避免流血，或者避免更多地付出。公众参与是避免社会无序冲突的顶层战略设计。这就是提出社会协同、公众参与的战略解读。
二、公众参与的理论依据、实践效应和社会效应
公众参与是指公民、法人或其他组织通过各种方式直接或间接参加到行政行为的决策和实施过程中来，以达到控制行政权力和保护自身权利的一种制度。公众参与是公民的一项重要的基本权利，早在资产阶级革命之前，就被认为是人权的基本组成部分。正是公众参与意识的萌发和伸张，才促成民主的实现。在我国现阶段，公众参与作为人民主权最主要的实现方式和民主政治的根本标志，是社会主义民主实现的重要机制，完善和发展公众参与机制，引导公民参与和监督国家和社会事务的管理，还有许多工作要做。
2012年2月24日上午，中央政治局委员、上海市委书记俞正声在长宁区调研社会管理创新综合试点工作的座谈会上指出，创新社会管理离不开民主和法治。我们可以学习一些先进经验，但更重要的是结合国情实际、结合上海实际，依法治市、依法管理，依靠社会组织和社会力量，探索各种化解社会矛盾的新办法和新途径。俞正声强调，全市各相关部门要进一步研究，并创新机制，充分发动群众参与社会管理的制度设计和完善，充分发动群众进行监督，确保各项管理和服务措施符合群众意愿，真正落实到位。要高度重视科技运用，充分发挥科技对创新社会管理的支撑和推动作用，增强新形势下化解社会矛盾、维护社会秩序的科学化水平。
推动社会发展要设定包含经济、社会和环境等各项目标，在实施过程中有些目标是有冲突的。这就要处理好大目标与小目标，整体与局部，长远与当前之间的关系，对这些关系要达成共识，或者基本达成共识，社会就不同程度上和谐了。这就需要有一个协商交流的平台，沟通的平台，于是我们就要求相关的利益群体参与进来，相关阶层和利益群体参与到决策过程中来并相应承担不同的责任。通过公众和相关利益群体的参与，对于事实的澄清更深入，为更多的人所了解，因此也更容易贯彻执行。这已经成为国际社会的共识。
1、公众参与满足了不同群体的社会性需求
美国社会心理学家、人格理论家亚伯拉罕·马斯洛(Abraham HaroldMaslow,1908-1970)第二次世界大战后开始对健康人格进行研究。马斯洛理论把需求分成生理需求、安全需求、社会需求、尊重需求和自我实现需求五类，依次由较低层次到较高层次。低层次的需要基本得到满足以后，它的激励作用就会降低，其优势地位将不再保持下去，高层次的需要会取代它成为推动行为的主要原因。高层次的需要比低层次的需要具有更大的价值。
马克思说过人的本质是社会关系的总和，在吃饭后，还要参与社会活动，表达自己的意见，这是人的本质。是人的精神生活需要，是发展的内在动力，这是从人的本性上来说的，还有人本能地要维护自己的各种权益，因此自然要求有知情的权利，人不会任由他人来控制或分配自身的利益。按照英国经济学家科斯的理论，社会活动需要支付社会成本，承担社会成本，而有序的社会活动所耗费的社会成本相对低一些，而一旦剥夺了一些群体参与社会活动，而这些群体由于本性使然，通过自发无序的手段参与到社会活动中来，其代价就是整个社会的动荡。
参与有各种不同层次的参与，全国人民代表大会，是最高层次的参与，讨论的是全国性的战略性的重大问题，而最低层次的有细微到小区内一个垃圾筒的摆放地点的协商。从最高到最细微之间有许许多多的层次和阶位的参与。不能让几级人代会把所有的社会参与全替代了，也不可能全替代。不同类型、不同层次的参与是必需的。当然，我们必须对于这些参与给予规划和适当的安排。
公众参与的制度设计是最节约社会成本的，对中上阶层也是相对更为安全的，他们可以更简便地了解民意，可以从容地作出妥协和让步，可以大大节约社会成本，节约下来的成本增加了公众的福利，他们也可以少支付多积攒，少恐惧多安稳，这就是双赢和多赢。
2、公众参与的实质是给予表达，决策的过程是多元的，但最终的结果是统一的
公众参与就是不同的群体一起参与管理、参与决策。人是社会性的，表达是人性使然，不是说，谁表达了就按谁的意愿去做，恩格斯说过社会生存和发展是众多力量的平形四边形的合力。但这个表达过程却是必需的，按照现代管理来说是民主的过程。“社会协同、公众参与”，那么决策的过程也是多元的、分散的，但是从最终采取的行动方案却又是趋近于统一的、一元的。决策过程的多元可以更便捷全面地了解不同地域、社区、人群、民族、习惯、风俗、喜好、传统文化、生活方式、宗教信仰等文化因素，掌握不同社区自然资源的禀赋及多寡，甚至还要考虑地理特征，气候因素等等。包括决策者在内的每个人都有其生活工作经历等方面的局限，不可能考虑得十分全面，而公众参与便弥补了这一缺陷。再说，如果决策过程中的大量参考因素是由公众来表达和提供的，在决策后的执行过程中公众的热情会更高。许多事业如环境保护，只有全民参与才能完成和持久。社会和谐的成功程度，很大程度上取决于公众参与的程度。这既满足了公众的社会性需要，又能使决策考虑得更全面。能够考虑众多因素之间平衡的决策才是较优的决策，才符合实际，才可操作可持续。要尊重文化的多元造成的决策过程的多元，因为多元才构成丰富多彩的世界和绚丽璀璨的中华文化。最后的决策和行动仍然是集中的，集中就是一元，这个集中我们的表述就是“党的领导、政府负责”。“我们一定要切合实际，要根据自己的特点来决定自己的制度和管理方式”。[1]
3、公众参与主要是以社会组织为载体的，无论从经济或政治上对政府来讲管理效率是最高的，社会组织的弊端是可以预防的
参与从某种意义上讲也就是对话。与无数个个体对话，无疑政府是难以承受其经济成本的，各个阶层或群体都通过其代表来表达他们经过内部协商的集中大多数意见的“民意”的，对政府来说是最“经济”的。因而社会组织是公众参与的一种有效形式，通过立法把社会组织作为一种公众参与的法制程序，对政府对管理是有利的。
政治上来讲，任何一个组织群体对外大多时候声音是一致的，但内部绝不可能是一个调门的，更何况没有加入社会组织的公众，不可能形成完全一致的意见，所谓公众的认可在相当多的情况下是很含糊的。在参与者中形成广泛的共识，“共识”并不是“一致”，即使是“一致”，也不意味着毫无保留地同意，其中存在不同的判断、不同的价值观念和不同的分析方式是常见的。公众参与的目的在于形成对于决策的广泛的群众支持和理解。政治上政府也是获益的，有了社会组织的参与后，公众对政府的不满便转移到社会组织内部的争论中去了。这种不满被社会组织对外一致的声音给掩盖了。政府与公众之间可能的摩擦成本也就大大降低了。当然也有这样的情况，无论政府的决策正确与否，社会组织都是反对的，这在西方策动的颜色革命中看得越来越清楚。社会组织成了事实上的反对派。对此，我们在开始培育社会组织时就要着力预防。
社会组织也有其固有的弊端，加入组织者一般是志同道合者，有较强的聚合力，一旦被敌对势力利用，对政府就构成了一种威胁。中亚就是在开放社会组织后，西方通过此渠道资助经费，渗透意识形态，策动了一场颜色革命，搞得中亚动荡不安。我们这里对开放社会组织比较谨慎，一些专家提出“培育”社会组织，“培育”是有序的，是“顶层设计”，“培育”始终在民政局主管下有序展开的。截至2010年10月底，上海社会组织共成立9847家，其中市级1560家，区县级8287家，主要是社会团体、基金会和民办非企业单位三类。相比2001年的3878家，10年间沪上各类社会组织数量增幅为154%。上海市民政局表示，拟召开上海市社区建设大会，确立社会组织在基层社会管理中的主体地位。步子迈得是比较稳健的，尽管数量还远远不够，尤其是社区基层一级的。但是这并不妨碍公众参与社会管理，公众参与组织形式也可以多样化。其中居委会也可以视作社会组织，六十多年的实践已经证明，居委会是可以信赖的。在社区可以通过居委会圆桌会议的方式，讨论和解决共同面临的问题和跨部门的问题。充分让居民知情，把知情和沟通纳入到决策的过程中来。
三、公众参与是市场失序和政府失灵的救生筏
不要高估市场在社会管理中的作用。从严格意义上说，市场提供的服务不能称之为公共服务，市场服务是有偿的，是等价交换的，是以赢利为目的的，企业赢利是天经地义的，当然也不否认企业尽一点社会责任，这种尽责任也是在企业有赢利前提下实现的，一个亏损企业无论如何也难以尽社会责任的。市场只能起到在政府和社会的监督之下，在公众服务领域里一个补充作用。千万不能把公众服务的希望寄托在市场上。大凡由企业来做的都是公益性较弱，称为公共服务太勉强了。因此将公共服务类的交给市场必须慎之又慎。
政府也会失灵。在公平与效率的关系上，政府责任是“公平优先，兼顾效率，以公平促效率”；市场应当“效率优先，兼顾公平，以效率促公平”。职责要划分清爽，一段时期来，政府过度卷入市场，把公平丢到一边，造成了今天公平失衡，分配过度扭曲，一部分人的利益最大化成了中下阶层对改革认知的直觉，进一步改革的内原动力丧失了。好在中央已经看到了这一点，正在大力调整分配政策。党的十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央立足中国特色社会主义事业的伟大实践，明确提出要在构建社会主义和谐社会中切实维护与实现社会公平和正义，使全体人民共享改革发展的成果。这表明，在市场失衡情况下，为维护社会公平和正义，政府不能袖手旁观，该出手时要出手。有了公平、公正，才能使公民在社会中生存、生息、调节、发展。当然政府提供的公平是以市场为其提供财力资源的，政府也应重视保护市场和企业的效率。
1、公共服务应主要由政府承担，社会组织参与
国际经验证明，由政府包揽的公共服务容易产生财政危机、腐败丛生和公共服务效率低下。在公共服务领域必须打破政府垄断，引入竞争机制，发挥政府和社会组织的作用，政府与社会组织互相监督。现在有人提出在公共服务供给中，应当允许教育、卫生甚至社会事业进行市场化运作探索，但必须保证其社会目标优先，不能偏离社会目标。教育和卫生可以引进一些企业来做，但一旦企业来做就不能称之为公共服务，不属于公共服务领域了。尤其是企业的收费高于大众能承受的限度时，就是为少数人服务的，有人将其称之为公益性较弱，既然公益较弱就不能称之为公共服务，而是小众服务，或者如有些专家说的“经营性为主要特征的非基础性的拟似性公共服务”，“拟似性公共服务”，其本质上不是公共服务，只是从其服务的领域看上去貌似公共服务。譬如说高收费的学校、医院就不能归入公共服务，当然建这些服务场所可以减轻一些公共服务的资源负担，政府可以统筹规划，在宏观调控下鼓励由企业、个人或其他社会力量举办，通过市场调节供需关系，以满足不同人群的多样化需求。对于公益性较强的基础性公共服务，决不能交给市场。提供公共服务的只能是政府与社会组织（严格意义上讲是非营利组织）。政府是通过税收来维持公共服务的，而社会组织资金主要是来自于社会捐助、社会慈善，但是不足部分还是应由政府通过财政补贴、PPP模式公私合营、特许经营、贷款贴息、优惠政策等方式提供支持的，追溯其源头还是来自税收的。
2、公众参与衬托了政府在提供公共服务中的主体地位
如果只有政府垄断公共服务，就无所谓主体和参与的关系了。除了政府外还有他方的参加，才需要分清楚主体方与参与方的关系。
公众参与不是以公众为主体，公共服务的主体依然是政府，政府是公众以纳税形式雇佣的。从这个意义上说，公务员在提供公共产品时，服务的项目、服务的质量，要让公众知情监督。当然公众自己为自己服务也是我们倡导的，参与也包括这层意思在内，但这绝不是让公众去取代政府的服务职能。提供公共服务是服务型政府的重要职责。我国之所以出现人民群众的公共需求与基本公共服务供给不足，原因之一是以经济建设为主导型的政府把主要精力和大部分财力用于经济建设，公共领域投入不足，公共资源缺乏。公众只能通过其他渠道或者自力来增加自己的服务需求，既滋生了腐败，又影响了公众参与的积极性。掌握公共权力的并收取了公共税金的政府必须承担提供公共物品、公共服务的责任与功能。任由市场来提供公共物品只能使腐败越演越烈。解决公共服务发展滞后、总量供应不足、公共投入短缺和分配的失衡，关键是解决政府在社会公共领域的缺位问题。这里谈的公共服务包括公共基础设施建设，创造就业岗位，完善社会保障体系和社会福利体系，促进教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业的发展，还包括宏观调控、市场监管、发布公共信息等。世界上发达国家的普遍做法是逐步加大公共支出结构中社会性支出的比重，减少经济性支出的比重，不断提高社会性公共服务的地位与作用。
3、社会组织参与社会管理和公共服务可以防止政府失灵和社会失效
公共服务除了政府提供外，许多国家惯常上是由法律授权的非营利社会组织来承担，通过非营利组织来向社会递送公共服务的，这种非营利组织在我们国家称之为社会组织。我们应充分发挥非营利组织在公共服务中的作用。
政府有时候也会失灵，一旦政府失灵时，由于社会组织仍然在运作，社会才不会失灵。如果没有社会组织，政府失灵时，整个社会就乱套了，就会酝酿一场社会危机甚至社会动荡。让社会组织以参与者身份介入公共服务，国家采用税收和财政手段支持社会组织活动，并在此过程中扩大就业、缓解社会矛盾。
基础性公共服务可以通过政府直接投资举办，也可以由社会机构等非营利性组织举办，采取委托协议等形式购买其服务，提供给公众。让政府和社会组织同时为社会公众提供服务。当然两者当中政府对社会公共服务负有主要责任。政府只是公共管理和公共服务的核心主体，社会组织是公共管理中不可或缺的参与者。社会组织参与公众将弥补政府在一定条件下的不足或失灵。公共性、公共精神是公共管理的本质特征和现实表现形式，而公共精神既包括平等也包括参与。
4、社会管理的主体和参与方都要确立管理就是服务的意识，管理主要是柔性的
重视社会组织在提供公共服务中的作用，经济条件已经成熟，国家现在有这个财力。社会组织在运作过程中也是需要花费的，也是有成本的，不过社会组织运作成本相对低廉，长期以来，政府完全垄断了社会管理，以为只有政府才能进行管理，而且将管理与服务分开，其实管理就是服务，管理是蕴涵在服务之中的，这样的管理才比较柔性，大量的人民内部事务的管理是柔性的，是以服务为主的，因为是面对大众的服务，我们就称之为公共服务。管理有刚性和柔性两面，刚性主要是运用于同敌对势力的斗争。笼统地采用刚性手段，就会造成社会协同缺乏，公众参与不充分，社会资源不能被充分动员和广泛利用的后果。
公众是在参与中学习共处与和谐的。公众参与是从与公众相关的低级需要切入的。对大多数人来说，更愿意参与同他们的生活休戚相关的事务上，譬如社区里的环境、水质、空气、垃圾等。因为这些同他们的生活质量直接有关，最敏感，积极性最高。因此对这类小事，要尽可能吸引公众参与，尽量让公众发表意见，可以是吵吵嚷嚷的，把“民主”气氛搞起来，这也是大多数人对民主的理解。其实大多数人对政治的兴趣往往不大，兴奋点在生活上，在周围触手可及的事情上。这些事情不让参与的后果，最终小事情累积多了，就成了大事情，就成了政治了，也就被另一股势力利用往政治上推了。下层百姓最关注的无非是“劳有所得、病有所医、学有所教、老有所养、住有所居”这些基本的生活要求而已。如果这些问题长期得不到解决，或者上流阶层巧取豪夺，侵占了下层最基本的生活保障，就会演变成政治冲突了。
参与要自上而下和自下而上相结合。既然有不同层次的参与，那么就会有自上而下、自下而上和上下结合几种方法，战略性的动员可以自上而下，体察民情民意的自下而上，在建立公众参与制度的过程中，我们必须消除一种误解，那就是认为公众参与纯粹是非政府行为，政府应当在公众的参与中发现自己的适当位置，这样会提高综合决策的有效性。
参与者既要学会力争也要学会善于放弃自身的部分利益，力争和放弃都是维护自身利益的手段。要尽可能照顾参与者的利益，当然不是完全照顾每一位参与者的利益。既然是协商，就是在争取到个人或团体一部分利益的同时也得放弃一部分利益，在“民主”中学会维权，也要在“民主”中学会让步。求得其他阶层、组织或团体的让步和通过，否则在僵持或争斗中谁的利益也无法实现。协商是非常重要的手段，在协商过程中彼此妥协和合作。对于难以马上形成一致性的问题可以留到以后解决。
过去在社会管理中，过多地强调对“人”的管理而忽视对“人”的服务，一些领域或者地区偏重经济发展而忽视人的需求，过多强调人对社会的责任和贡献，而忽视了人民群众的价值实现，忽视了人民群众的根本利益是社会发展最根本的价值目标。坚持科学发展观，把“以人为本”作为社会管理的指导思想，社会管理从“管人”，变为“为人”，满足人的正当需求和愿望。一个良性社会的管理，必须把保障和改善民生作为根本出发点和落脚点，以人民群众利益为重、以人民群众期盼为念。 ■