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摘要自20世纪80年代我国农村推行土地联产承包责任制以来，在新经济体制下，传统的乡镇政府行政管理模式已经成为生产力发展的束缚。本文结合我国农村的客观现实情况，指出了传统乡镇行政管理中存在的问题，分析了产生这些问题的原因，并给出了乡镇行政管理改革的建议。
关键词行政管理经济体制改革
中图分类号：D035文献标识码：A
自20世纪80年代我国农村推行土地联产承包责任制以来，乡镇一级政府传统的行政管理模式与农村新经济体制之间形成的矛盾，一直困扰着基层政府的工作。由此造成的党群关系、干群关系的负面效应，直接影响到农村的社会稳定和经济发展。从目前我国农村的客观现实情况分析，乡(镇)一级政府行政管理中存在的问题主要表现在：
一、传统行政区划建制偏小
我国现有的39240个乡(镇)的行政辖区格局，主要成形于20世纪50年代。当时农村的交通和通讯条件非常落后，干部下村和联系工作基本靠步行，为了便于乡级政府工作，其行政区域不宜设定太大。今天农村的交通、通讯设施已有了很大进步，大大提高了乡(镇)政府的工作效率和信息传递能力，乡(镇)政府的机构设置和人员也大量增加；但绝大多数乡(镇)所管理的行政辖区仍是几十年前延续下来的狭小区域，难以适应市场竞争的大格局；狭小的行政辖区承受现代诸多管理部门的行政费用，必然导致政府财政亏损；造成行政管理机构的管理能力和管理资源的巨大浪费，直接影响我国农村建设小康的速度。
二、乡(镇)政府的事权不相称
现阶段我国制订的部门行政管理法规，多数没有把乡(镇)一级政府定为行政执法主体。面对辖区内各行业每天发生的大量事务和问题，镇政府却无权作出施政的快速反应，只能等待上级主管部门来经办或处理，这种行政管理体制已严重影响乡(镇)一级政府工作主动性的发挥，在部分经济发达地区矛盾显得十分突出。
三、市场经济条件下乡(镇)政府的行政职责不明
早在计划经济时代，我国乡镇政权机关(当时的人民公社)在“三级所有，队为基础”的体制下，广大农村从政治到经济，从教育到文化，从生产到生活，全由乡级政权机关根据上级领导部门的指示精神统一计划，统一安排，实施指令性行政管理。十一届三中全会后，随着家庭联产承包制的建立，彻底改变了计划经济时代的生产组织形式和劳动分配方式，政府传统的行政管理办法失去了一定的效力。
四、乡(镇)政府部门行政人员超编现象严重的原因
根据我国现行管理体制的行业要求，乡(镇)普遍设有八站七所，即粮站、农机站、农技站、农电站、水电站、林业站、兽医站、文化广播站、工商所、派出所、邮电所、交管所、国土所、财税所、计划生育服务所，另加文教办。这些部门挂牌后，人员编制严重失控。1980年以前，一般乡(镇)干部人数仅30人左右，现在大部分乡(镇)干部人数增加到80人左右，不少乡(镇)已接近或超过100人，个别乡(镇)已高达200人以上。与1980年前相比，增加了4倍，有的甚至超过5—6倍。
我国乡(镇)政府行政管理中存在上述问题的原因：
（一）乡(镇)政府缺乏行政责任体系。
政府责任是行政权力的核心，是政府属性的本质。现阶很大程度上是因为错位和失衡，也没有相应的约柬力，在管理社会政治经济生活事务中往往行使行政权力多，承担行政责任少，要求公民履行义务多，保护公民权利少，硬性管理多，主动服务少。
(二)乡(镇)行政辖区格局调整未能与时代同步。
行政辖区划定之后，具有相对的稳定性。因此，有关部门在研究农村改革时，只是从行政辖区这个固定框架内探讨问题，很少注意框架自身的状况；其次是行政辖区的变动，牵涉到基层政权机关中的机构、人事、区域之间的经济利益关系等诸多方面的调整，工作量大，有一定难度。
（三）乡级政府的政权建设不完整。
由于乡(镇)行政辖区偏小，客观上不具备按完整的政府机关进行建制的条件,国家多数部门都规定县级以上人民政府行业主管部门作为地方行政执法主体，乡(镇)只设派出机构，一方面造成了乡(镇)政府事权不相衬的局面。另一方面影响政府的行政效率，其次也不利于降低政府行政成本，提高政府服务质量。
（四）乡(镇)机关的组织人事工作存在一定弊端。
近些年，一些地方党政机关负责人违背组织人事管理条例，在人事安排上以权谋私的现象比较严重。县乡负责人中部分学历不高或能力不强的子女和亲属，千方百计往乡(镇)机关挤，以端上“铁饭碗”为荣。由此，引起乡(镇)机关部门进入失控。
五、乡（镇）政府行政管理改革的措施
我国乡(镇)政府行政管理中存在的问题，已在一定程度上阻碍了农村的发展，乡(镇)政府的行政管理改革已势在必行：
（一）需加大重新调整乡(镇)行政辖区的力度。
行政辖区的划分，主要是依据有利于社会发展和政府的行政管理而定。我国乡(镇)的行政辖区现状，已到了迫切需要大调整的时候。其一我国农村的交通、通讯、以及文化、教育等事业的发展水平，都已具备了扩大行政辖区的基础：其二经过改革后的乡(镇)行政管理机构，也已具备了管理大区行政的基本能力；其三随着农村市场经济体系的建立和面临的激烈竞争，为集中财力、物力、人力拓出区域优势，强化市场竞争能力也急需调整行政辖区。
（二）尽快制定乡(镇)政府行政管理法。
法律，是约束行政主体承担行政责任的工具。建立健全乡(镇)行政法制，实现乡(镇)政府依法行政，是稳定农村社会，加速农村发展的重要保证。
（三）对乡(镇)行政机构和人员编制进行全面清理。
目前，我乡(镇)政府部门人员超编已到了十分严重的地步，尽快对乡(镇)政府部门富余人员进行一次全面清理和精简，是当前我国乡级政府行政管理改革的重要任务之一。这次清理和精简应依据服务人民，服务社会，适应市场经济的客观要求，全面调整设置政府职能机构和配置人员编制，撤销重叠机构、精简过时机构，科学设定机构。
（四）对乡(镇)一级政府部门行政人员有计划地进行综合素质规范培训。
这种培调，不是简单的组织政治义务学习，而是根据中国农村未来发展的需要，塑造一代与时俱进，具有现代管理水平的乡(镇)政府行政精英队伍，也为调整乡(镇)区划后的大区行政管理对干部素质提出的更高要求做好人才准备。
（五）尽快建立一套适应市场经济的服务体系。
当前，我国农民在市场经济条件下生产什么和生产出来的产品如何尽快变成商品，并转换成货币，是农民迫切需要政府帮助解决的重大难题。借鉴发达国家通过各类专业协会作为市场连接客户的经验，我国乡(镇)应尽快建立起公司联基地，基地联农户，通过公司接市场的农村现代生产经营模式。这个中介机构的构架应以乡(镇)建公司，以自然村建基地，农户成为专业生产者。政府负责引导组建中介机构，但不参与经济活动，实行政府“搭台”，农户“唱戏”。中介机构建成后，按照市场经济的规律引领农户开展生产经营活动，力求基本改变困惑多年的乡(镇)行政管理方式。
（六）加强对农村发展的战略“扶贫”。
长远的观点看，现阶段我国农村遇到的困难和问题，单靠国家有限的资金扶贫是难以解决的，需要进行宏观战略上的扶助。
一是争取中央对区域经济发展从构架定位上给予宏观指导，弥补地方政府眼光受到某些局限的不足。
二是动员沿海经济发达地区将部分普通工业技术向内地农村转移。目前，我国沿海地区经济发展已进入高科技阶段，由此带来的经济转型升级，必然有一批普通工业技术，如劳动密集型企业、科技含量较低的企业被产业结构调整所淘汰；而这些企业和生产技术放到内地仍然充满生机。可动员经济发达地区的部分普通工业技术企业转移到内地贫困乡村落户。尽管一个小小企业对一个乡村带来的经济效益微不足道，但最重要的是在带动人民转变观念，启迪思路，改变生活方式，激励创新精神方面，将起到不可估量的影响作用。
当前，中央已把解决“三农”问题作为“全党工作的重中之重”。尽快创新我国乡(镇)行政管理体制，是解决“三农”问题的首要任务和重要前提，需要从整体布局上纳入农村深入改革的内容，并作为一件大事来抓，以加速我国农村建设小康的步伐。
（作者：国家行政学院出版社,研究方向：行政管理）
参考文献：
[1]马洪.王梦奎.中国发展研究.中国发展出版社,2006.3.
[2]韩俊.中国经济改革30年.重庆大学出版社,2008.6.
关键词行政管理经济体制改革
中图分类号：D035文献标识码：A
自20世纪80年代我国农村推行土地联产承包责任制以来，乡镇一级政府传统的行政管理模式与农村新经济体制之间形成的矛盾，一直困扰着基层政府的工作。由此造成的党群关系、干群关系的负面效应，直接影响到农村的社会稳定和经济发展。从目前我国农村的客观现实情况分析，乡(镇)一级政府行政管理中存在的问题主要表现在：
一、传统行政区划建制偏小
我国现有的39240个乡(镇)的行政辖区格局，主要成形于20世纪50年代。当时农村的交通和通讯条件非常落后，干部下村和联系工作基本靠步行，为了便于乡级政府工作，其行政区域不宜设定太大。今天农村的交通、通讯设施已有了很大进步，大大提高了乡(镇)政府的工作效率和信息传递能力，乡(镇)政府的机构设置和人员也大量增加；但绝大多数乡(镇)所管理的行政辖区仍是几十年前延续下来的狭小区域，难以适应市场竞争的大格局；狭小的行政辖区承受现代诸多管理部门的行政费用，必然导致政府财政亏损；造成行政管理机构的管理能力和管理资源的巨大浪费，直接影响我国农村建设小康的速度。
二、乡(镇)政府的事权不相称
现阶段我国制订的部门行政管理法规，多数没有把乡(镇)一级政府定为行政执法主体。面对辖区内各行业每天发生的大量事务和问题，镇政府却无权作出施政的快速反应，只能等待上级主管部门来经办或处理，这种行政管理体制已严重影响乡(镇)一级政府工作主动性的发挥，在部分经济发达地区矛盾显得十分突出。
三、市场经济条件下乡(镇)政府的行政职责不明
早在计划经济时代，我国乡镇政权机关(当时的人民公社)在“三级所有，队为基础”的体制下，广大农村从政治到经济，从教育到文化，从生产到生活，全由乡级政权机关根据上级领导部门的指示精神统一计划，统一安排，实施指令性行政管理。十一届三中全会后，随着家庭联产承包制的建立，彻底改变了计划经济时代的生产组织形式和劳动分配方式，政府传统的行政管理办法失去了一定的效力。
四、乡(镇)政府部门行政人员超编现象严重的原因
根据我国现行管理体制的行业要求，乡(镇)普遍设有八站七所，即粮站、农机站、农技站、农电站、水电站、林业站、兽医站、文化广播站、工商所、派出所、邮电所、交管所、国土所、财税所、计划生育服务所，另加文教办。这些部门挂牌后，人员编制严重失控。1980年以前，一般乡(镇)干部人数仅30人左右，现在大部分乡(镇)干部人数增加到80人左右，不少乡(镇)已接近或超过100人，个别乡(镇)已高达200人以上。与1980年前相比，增加了4倍，有的甚至超过5—6倍。
我国乡(镇)政府行政管理中存在上述问题的原因：
（一）乡(镇)政府缺乏行政责任体系。
政府责任是行政权力的核心，是政府属性的本质。现阶很大程度上是因为错位和失衡，也没有相应的约柬力，在管理社会政治经济生活事务中往往行使行政权力多，承担行政责任少，要求公民履行义务多，保护公民权利少，硬性管理多，主动服务少。
(二)乡(镇)行政辖区格局调整未能与时代同步。
行政辖区划定之后，具有相对的稳定性。因此，有关部门在研究农村改革时，只是从行政辖区这个固定框架内探讨问题，很少注意框架自身的状况；其次是行政辖区的变动，牵涉到基层政权机关中的机构、人事、区域之间的经济利益关系等诸多方面的调整，工作量大，有一定难度。
（三）乡级政府的政权建设不完整。
由于乡(镇)行政辖区偏小，客观上不具备按完整的政府机关进行建制的条件,国家多数部门都规定县级以上人民政府行业主管部门作为地方行政执法主体，乡(镇)只设派出机构，一方面造成了乡(镇)政府事权不相衬的局面。另一方面影响政府的行政效率，其次也不利于降低政府行政成本，提高政府服务质量。
（四）乡(镇)机关的组织人事工作存在一定弊端。
近些年，一些地方党政机关负责人违背组织人事管理条例，在人事安排上以权谋私的现象比较严重。县乡负责人中部分学历不高或能力不强的子女和亲属，千方百计往乡(镇)机关挤，以端上“铁饭碗”为荣。由此，引起乡(镇)机关部门进入失控。
五、乡（镇）政府行政管理改革的措施
我国乡(镇)政府行政管理中存在的问题，已在一定程度上阻碍了农村的发展，乡(镇)政府的行政管理改革已势在必行：
（一）需加大重新调整乡(镇)行政辖区的力度。
行政辖区的划分，主要是依据有利于社会发展和政府的行政管理而定。我国乡(镇)的行政辖区现状，已到了迫切需要大调整的时候。其一我国农村的交通、通讯、以及文化、教育等事业的发展水平，都已具备了扩大行政辖区的基础：其二经过改革后的乡(镇)行政管理机构，也已具备了管理大区行政的基本能力；其三随着农村市场经济体系的建立和面临的激烈竞争，为集中财力、物力、人力拓出区域优势，强化市场竞争能力也急需调整行政辖区。
（二）尽快制定乡(镇)政府行政管理法。
法律，是约束行政主体承担行政责任的工具。建立健全乡(镇)行政法制，实现乡(镇)政府依法行政，是稳定农村社会，加速农村发展的重要保证。
（三）对乡(镇)行政机构和人员编制进行全面清理。
目前，我乡(镇)政府部门人员超编已到了十分严重的地步，尽快对乡(镇)政府部门富余人员进行一次全面清理和精简，是当前我国乡级政府行政管理改革的重要任务之一。这次清理和精简应依据服务人民，服务社会，适应市场经济的客观要求，全面调整设置政府职能机构和配置人员编制，撤销重叠机构、精简过时机构，科学设定机构。
（四）对乡(镇)一级政府部门行政人员有计划地进行综合素质规范培训。
这种培调，不是简单的组织政治义务学习，而是根据中国农村未来发展的需要，塑造一代与时俱进，具有现代管理水平的乡(镇)政府行政精英队伍，也为调整乡(镇)区划后的大区行政管理对干部素质提出的更高要求做好人才准备。
（五）尽快建立一套适应市场经济的服务体系。
当前，我国农民在市场经济条件下生产什么和生产出来的产品如何尽快变成商品，并转换成货币，是农民迫切需要政府帮助解决的重大难题。借鉴发达国家通过各类专业协会作为市场连接客户的经验，我国乡(镇)应尽快建立起公司联基地，基地联农户，通过公司接市场的农村现代生产经营模式。这个中介机构的构架应以乡(镇)建公司，以自然村建基地，农户成为专业生产者。政府负责引导组建中介机构，但不参与经济活动，实行政府“搭台”，农户“唱戏”。中介机构建成后，按照市场经济的规律引领农户开展生产经营活动，力求基本改变困惑多年的乡(镇)行政管理方式。
（六）加强对农村发展的战略“扶贫”。
长远的观点看，现阶段我国农村遇到的困难和问题，单靠国家有限的资金扶贫是难以解决的，需要进行宏观战略上的扶助。
一是争取中央对区域经济发展从构架定位上给予宏观指导，弥补地方政府眼光受到某些局限的不足。
二是动员沿海经济发达地区将部分普通工业技术向内地农村转移。目前，我国沿海地区经济发展已进入高科技阶段，由此带来的经济转型升级，必然有一批普通工业技术，如劳动密集型企业、科技含量较低的企业被产业结构调整所淘汰；而这些企业和生产技术放到内地仍然充满生机。可动员经济发达地区的部分普通工业技术企业转移到内地贫困乡村落户。尽管一个小小企业对一个乡村带来的经济效益微不足道，但最重要的是在带动人民转变观念，启迪思路，改变生活方式，激励创新精神方面，将起到不可估量的影响作用。
当前，中央已把解决“三农”问题作为“全党工作的重中之重”。尽快创新我国乡(镇)行政管理体制，是解决“三农”问题的首要任务和重要前提，需要从整体布局上纳入农村深入改革的内容，并作为一件大事来抓，以加速我国农村建设小康的步伐。
（作者：国家行政学院出版社,研究方向：行政管理）
参考文献：
[1]马洪.王梦奎.中国发展研究.中国发展出版社,2006.3.
[2]韩俊.中国经济改革30年.重庆大学出版社,2008.6.