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[摘要]我国煤层气资源丰富，但开发利用进展缓慢。加快煤层气开发利用，不仅有利于防止环境污染和资源浪费，促进煤矿安全生产，而且有利于在一定程度上改善我国的能源结构，是贯彻以人为本，落实科学发展观，构建资源节约型、环境友好型和谐社会的重要举措。
[关键词]煤层气 开发利用
中图分类号：TQ53文献标识码：A 文章编号：1671－7597(2008)1020130－01
煤层气俗称煤矿瓦斯，是一种优质能源和化工原料。在煤炭生产过程中，伴随在煤层气中的主要物资是煤气甲烷。甲烷的碳含量是二氧化碳的2倍，一般都直接排入大气中，造成对大气环境的污染，其危害远远大于煤炭燃烧所造成的危害。我国煤层气资源丰富，到2010年，新增煤层气探明地质储量3000亿立方米；煤层气、煤矿瓦斯抽采量100亿立方米；建设煤层气输气管道10条，设计总输气能力65亿立方米；重点建设沁水盆地、鄂尔多斯盆地东源两大煤层气产业化基地。截至2007年底，我国探明煤层气地质储量1340亿立方米。但开发利用进展缓慢。我国每年对煤层气的使用量为14亿立方米，相当于全国天然气总消耗的3％。加快煤层气开发利用，不仅有利于防止环境污染和资源浪费，促进煤矿安全生产，而且有利于改善我国的能源结构，是贯彻以人为本，落实科学发展观，构建节约型和谐社会。
一、目前煤层气开发存在的问题
煤炭信息研究院煤层气信息中心的研究人员刘文革认为：“目前煤矿区煤层气项目大规模开发利用仍然存在着一定障碍和困难。”这些困难主要集中在政策层面、资金层面及技术层面上。目前煤层气开发利用存在的主要障碍是煤层气和煤炭资源的矿业权交叉和分置问题。采气权与采煤权登记主体不统一。我国目前煤层气开发的登记归属于国土资源部，煤炭开发的登记除国家规划和对国民经济具有重要价值的矿区内、领海及中国管辖的其他海域内、外商投资开采领域内的归属中央政府外，其余均归属各省区，两种伴生资源实行分部门登记。另外，气权与采煤权开发主体也不统一。采矿权客体单一，采煤权的客体只能是煤炭，采气权的客体只能是煤层气。由于采气权与采煤权登记主体不统一，煤层气和煤炭资源的开采权往往分属于不同的开发主体。采气权与采煤权的交叉和分置，严重破坏了煤层气与煤炭资源管理的统一性，并在实践中造成严重不良后果：煤层气和煤炭是同一储层的伴生矿产资源，气权与矿权分置，煤层气开发与煤炭规划矿区的资源开发和产业发展缺乏系统规划，加之开发时间和布局不协调，部门之间、企业之间不协调，导致煤层气抽采与煤炭开采不协调。我国能源发展战略是以煤炭为主体，煤层气是煤的伴生资源，气权与矿权分置既会造成煤层气资源的损失，又会造成煤炭资源的浪费。在气权与矿权分置体制下，天然气企业与煤矿企业极易发生利益上的冲突。在“利润最大化”的驱动下，天然气企业可能不顾煤矿企业的采区规划和衔接时间以及安全要求进行煤层气开采，危及煤矿企业的正常发展和矿工生命安全。我国煤炭开采、加工、运输过程中每年释放煤矿瓦斯约150亿立方米。如果能把这些煤层气利用起来，将会大大减少温室气体的排放，保护环境。
煤层气和煤炭资源的矿业权交叉和分置也造成产权界定和管理上的困难，阻碍了煤层气开发步伐。许多地方煤矿企业在自己的煤炭规划矿区内开发煤层气，被认定为越界开采煤层气；一些煤矿企业在自己的煤炭规划矿区内必须花巨资购买开发煤层气的气权。我国对煤层气开发实行一级管理，以行政权力对其进行配置，产权不能依法、自愿、有偿流转，难以发挥自然资源效能的最大化。一些拥有采气权的公司依靠其低成本“圈地”成果，或垄断资源不开发，待价而沽卖矿权；或胁迫煤矿企业同意其入干股分红。这种现象在全国普遍存在，使煤矿瓦斯抽采利用受到严重制约，影响煤层气产业和煤炭工业的协调发展以及国民经济的可持续健康发展。
二、依法规制煤层气开发利用
（一）煤层气开发利用管理有规可依
中央十分重视加快煤层气开发利用管理，为加快煤层气开发利用管理，国务院办公厅根据国家发改委报送到国务院的16条意见，专门印发了《关于加快煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用的若干意见》，制订了多项促进煤矿瓦斯抽采利用的政策措施。制订了煤矿瓦斯治理与利用的总体方案和实施意见，编制完成了煤层气开发利用的“十一五”规划，组建了瓦斯治理国家工程研究中心和煤层气开发利用国家工程研究中心，在资金、政策、科技等许多方面对瓦斯治理与利用给予了高度关注和积极支持。对煤层气开发利用提出了具体规定和要求。就煤层气（煤矿瓦斯）开发出台系列政策，力推瓦斯回收利用。提出了大规模开发利用瓦斯的优惠政策。为鼓励其加强抽采工作，也允许煤矿将这笔费用用于煤层气抽采系统建设。各级政府要积极筹措资金，为煤层气抽采利用项目提供资金补助或贷款贴息。同时坚持采气采煤一体化。国土资源部将研究制定出煤层气和煤炭资源实施综合勘查、评价和储量认定的具体办法。
贵州省人民政府制订的《贵州省矿产资源总体规划》（2000－2010年），也对加快煤层气开发利用管理提出了具体要求和措施：“鼓励并加强能源矿产的调查，重点进行黔西北地区低硫优质煤的资源调查评价，开展列入全国三大重点煤层气片区之一的、以六盘水地区为主的贵州西部煤层气资源调查。”“要通过政策引导和扶持，鼓励利用多渠道社会资金进行勘查，以提高矿产经济性、可行性的研究及地质工作程度，探明可供矿山开采设计所需的资源储量。重点鼓励对煤层气、优质煤与石油、天然气、地热等能源矿产的勘查；”“积极扶持煤层气资源的开发利用，加强现有煤矿生产矿井煤层气的抽取利用。以六盘水地区为重点的煤层气开发与抽取利用；兼顾水泥原料、铁矿、熔剂用灰岩、冶金用白云岩等主要矿产的开发。”
（二）依法规制煤层气开发利用的思考
1．改革传统登记制度。依法规制煤层气开发利用，对采煤权与采气权实行统一的登记制度。修改并完善《矿产资源开采登记管理办法》，如：明确规定在国家规划矿区内、领海及中国管辖的其他海域内、外商投资开采领域内的煤层气，与该领域相应的煤炭由国土资源部统一登记；其他地方的煤层气与煤炭由国土资源厅、局统一登记。
2．实施采气采煤一体化。煤层气和煤炭在物理空间上是同一储层的伴生矿产资源，煤层气和煤炭是不可分割的。在这种特定的情况下，采矿权的客体应该具有复合性，既包括煤炭，也包括煤层气。据此，应依据《矿产资源法》尽快出台合理规制煤层气开发利用的有关行政法规，统一采煤权与采气权的开发主体，即实现“采气采煤一体化”。
3．适应市场经济的需要。应变革对煤层气开发利用的经济性规制。经济性规制是指在自然垄断和存在信息偏在的领域，为了防止资源配置低效率和确保利用者的公平利用，政府对企业的进入和退出、价格、投资等有关行为加以限制。煤层气开发利用具有自然垄断的行业特点，政府部门理应对其进行规制。但是，对煤层气开发实行一级管理，完全以行政权力对其进行配置的现状必须改变。应该适应市场经济的需要，引入和运用激励性规制。调动地方的积极性，鼓励大型企业参与煤层气的勘探开发和利用。
参考文献：
[1]华建敏，全面推进煤矿瓦斯治理与开发利用，中央政府门户网站，2006年07月18日.
[关键词]煤层气 开发利用
中图分类号：TQ53文献标识码：A 文章编号：1671－7597(2008)1020130－01
煤层气俗称煤矿瓦斯，是一种优质能源和化工原料。在煤炭生产过程中，伴随在煤层气中的主要物资是煤气甲烷。甲烷的碳含量是二氧化碳的2倍，一般都直接排入大气中，造成对大气环境的污染，其危害远远大于煤炭燃烧所造成的危害。我国煤层气资源丰富，到2010年，新增煤层气探明地质储量3000亿立方米；煤层气、煤矿瓦斯抽采量100亿立方米；建设煤层气输气管道10条，设计总输气能力65亿立方米；重点建设沁水盆地、鄂尔多斯盆地东源两大煤层气产业化基地。截至2007年底，我国探明煤层气地质储量1340亿立方米。但开发利用进展缓慢。我国每年对煤层气的使用量为14亿立方米，相当于全国天然气总消耗的3％。加快煤层气开发利用，不仅有利于防止环境污染和资源浪费，促进煤矿安全生产，而且有利于改善我国的能源结构，是贯彻以人为本，落实科学发展观，构建节约型和谐社会。
一、目前煤层气开发存在的问题
煤炭信息研究院煤层气信息中心的研究人员刘文革认为：“目前煤矿区煤层气项目大规模开发利用仍然存在着一定障碍和困难。”这些困难主要集中在政策层面、资金层面及技术层面上。目前煤层气开发利用存在的主要障碍是煤层气和煤炭资源的矿业权交叉和分置问题。采气权与采煤权登记主体不统一。我国目前煤层气开发的登记归属于国土资源部，煤炭开发的登记除国家规划和对国民经济具有重要价值的矿区内、领海及中国管辖的其他海域内、外商投资开采领域内的归属中央政府外，其余均归属各省区，两种伴生资源实行分部门登记。另外，气权与采煤权开发主体也不统一。采矿权客体单一，采煤权的客体只能是煤炭，采气权的客体只能是煤层气。由于采气权与采煤权登记主体不统一，煤层气和煤炭资源的开采权往往分属于不同的开发主体。采气权与采煤权的交叉和分置，严重破坏了煤层气与煤炭资源管理的统一性，并在实践中造成严重不良后果：煤层气和煤炭是同一储层的伴生矿产资源，气权与矿权分置，煤层气开发与煤炭规划矿区的资源开发和产业发展缺乏系统规划，加之开发时间和布局不协调，部门之间、企业之间不协调，导致煤层气抽采与煤炭开采不协调。我国能源发展战略是以煤炭为主体，煤层气是煤的伴生资源，气权与矿权分置既会造成煤层气资源的损失，又会造成煤炭资源的浪费。在气权与矿权分置体制下，天然气企业与煤矿企业极易发生利益上的冲突。在“利润最大化”的驱动下，天然气企业可能不顾煤矿企业的采区规划和衔接时间以及安全要求进行煤层气开采，危及煤矿企业的正常发展和矿工生命安全。我国煤炭开采、加工、运输过程中每年释放煤矿瓦斯约150亿立方米。如果能把这些煤层气利用起来，将会大大减少温室气体的排放，保护环境。
煤层气和煤炭资源的矿业权交叉和分置也造成产权界定和管理上的困难，阻碍了煤层气开发步伐。许多地方煤矿企业在自己的煤炭规划矿区内开发煤层气，被认定为越界开采煤层气；一些煤矿企业在自己的煤炭规划矿区内必须花巨资购买开发煤层气的气权。我国对煤层气开发实行一级管理，以行政权力对其进行配置，产权不能依法、自愿、有偿流转，难以发挥自然资源效能的最大化。一些拥有采气权的公司依靠其低成本“圈地”成果，或垄断资源不开发，待价而沽卖矿权；或胁迫煤矿企业同意其入干股分红。这种现象在全国普遍存在，使煤矿瓦斯抽采利用受到严重制约，影响煤层气产业和煤炭工业的协调发展以及国民经济的可持续健康发展。
二、依法规制煤层气开发利用
（一）煤层气开发利用管理有规可依
中央十分重视加快煤层气开发利用管理，为加快煤层气开发利用管理，国务院办公厅根据国家发改委报送到国务院的16条意见，专门印发了《关于加快煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用的若干意见》，制订了多项促进煤矿瓦斯抽采利用的政策措施。制订了煤矿瓦斯治理与利用的总体方案和实施意见，编制完成了煤层气开发利用的“十一五”规划，组建了瓦斯治理国家工程研究中心和煤层气开发利用国家工程研究中心，在资金、政策、科技等许多方面对瓦斯治理与利用给予了高度关注和积极支持。对煤层气开发利用提出了具体规定和要求。就煤层气（煤矿瓦斯）开发出台系列政策，力推瓦斯回收利用。提出了大规模开发利用瓦斯的优惠政策。为鼓励其加强抽采工作，也允许煤矿将这笔费用用于煤层气抽采系统建设。各级政府要积极筹措资金，为煤层气抽采利用项目提供资金补助或贷款贴息。同时坚持采气采煤一体化。国土资源部将研究制定出煤层气和煤炭资源实施综合勘查、评价和储量认定的具体办法。
贵州省人民政府制订的《贵州省矿产资源总体规划》（2000－2010年），也对加快煤层气开发利用管理提出了具体要求和措施：“鼓励并加强能源矿产的调查，重点进行黔西北地区低硫优质煤的资源调查评价，开展列入全国三大重点煤层气片区之一的、以六盘水地区为主的贵州西部煤层气资源调查。”“要通过政策引导和扶持，鼓励利用多渠道社会资金进行勘查，以提高矿产经济性、可行性的研究及地质工作程度，探明可供矿山开采设计所需的资源储量。重点鼓励对煤层气、优质煤与石油、天然气、地热等能源矿产的勘查；”“积极扶持煤层气资源的开发利用，加强现有煤矿生产矿井煤层气的抽取利用。以六盘水地区为重点的煤层气开发与抽取利用；兼顾水泥原料、铁矿、熔剂用灰岩、冶金用白云岩等主要矿产的开发。”
（二）依法规制煤层气开发利用的思考
1．改革传统登记制度。依法规制煤层气开发利用，对采煤权与采气权实行统一的登记制度。修改并完善《矿产资源开采登记管理办法》，如：明确规定在国家规划矿区内、领海及中国管辖的其他海域内、外商投资开采领域内的煤层气，与该领域相应的煤炭由国土资源部统一登记；其他地方的煤层气与煤炭由国土资源厅、局统一登记。
2．实施采气采煤一体化。煤层气和煤炭在物理空间上是同一储层的伴生矿产资源，煤层气和煤炭是不可分割的。在这种特定的情况下，采矿权的客体应该具有复合性，既包括煤炭，也包括煤层气。据此，应依据《矿产资源法》尽快出台合理规制煤层气开发利用的有关行政法规，统一采煤权与采气权的开发主体，即实现“采气采煤一体化”。
3．适应市场经济的需要。应变革对煤层气开发利用的经济性规制。经济性规制是指在自然垄断和存在信息偏在的领域，为了防止资源配置低效率和确保利用者的公平利用，政府对企业的进入和退出、价格、投资等有关行为加以限制。煤层气开发利用具有自然垄断的行业特点，政府部门理应对其进行规制。但是，对煤层气开发实行一级管理，完全以行政权力对其进行配置的现状必须改变。应该适应市场经济的需要，引入和运用激励性规制。调动地方的积极性，鼓励大型企业参与煤层气的勘探开发和利用。
参考文献：
[1]华建敏，全面推进煤矿瓦斯治理与开发利用，中央政府门户网站，2006年07月18日.