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在不断完善社会主义市场经济体制的过程中,乡镇政府的职能转变是不可避免的,过去,乡镇政府百分之八九十的时间和精力都用在了“催粮要款”等“中心工作”上,而随着农村综合改革的深入,新农村建设的全面展开,“后农业税”时代的乡镇政府职能的转变问题显得更加紧迫｡
一
市场经济条件下,政府的职能主要为经济调节､市场监管､社会管理､公共服务四个方面,而在这四个方面的职能中,处于最基层的乡镇政府基本上不具备履行经济调节职能和市场监管职能的能力,乡镇政府所承担的主要职能应是社会管理和公共服务｡因此,随着农村综合改革的深入,新农村建设的全面展开,特别是随着社会主义市场经济体制的不断完善,应当逐步强化乡镇政府的社会管理和公共服务职能,同时,削弱､淡化､转移､合并那些与农村经济社会发展不相适应的职能:
一是要强化乡镇政府落实国家法律法规和方针政策､维护农村社会稳定､管理公共事务､促进基层组织建设､保障公民合法权益的职能,如矛盾纠纷调解､安全生产､计划生育､民政优抚等｡
二是要围绕发展农村经济和为“三农”服务,搞好农村基础设施建设､改进农民生产生活环境､健全农业社会服务体系､发展农村文化教育等社会公益事业,如兴修农田水利设施､农业实用技术推广应用､培育和引导农村市场的专业化合作组织等｡这点对老少边穷地区而言尤为重要｡
三是要削弱､淡化经济管理职能,即要逐步淡化,乃至彻底放弃乡镇政府干预农民､企事业单位､个体经营者生产经营活动的管理权限｡
四是要按照财权与事权相一致的原则,转移､合并那些应由上级政府承担而不应当由乡镇从事的职能､管辖的事业单位经营性职能等｡
当前,农村最薄弱的环节就是公益事业,这也是建设社会主义新农村进程中必须首先解决的问题｡依照有关法律的规定,公益事业是指非营利的下列事项:救助灾害､救济贫困､扶助残疾人等困难的社会群体和个人的活动;教育､科学､文化､卫生､体育事业;环境保护､社会公共设施建设;促进社会发展和进步的其他社会全体公共福利事业｡对照此规定,上述乡镇政府需要加强的职能基本上属于公共服务､公益事业的范畴,因此,今后乡镇政府的职能应转变到服务于“工业反哺农业,城市支持农村”､服务于“统筹城乡发展”的发展战略,重点提供农村公共事业支持,把乡镇政府打造成服务型政府｡
作为直面农村的基层政权,乡镇政府最了解当地农村的现状和农民的需求｡在新农村建设中,能做到因地制宜､有序有力地推动农村公益事业发展的机构也是乡镇政府｡从公益事业发展着手,既能让农民直接感受到新农村建设的成果,也能扭转过去由于片面追求“政绩”导致的农民对乡镇政府的疏远和不信任｡而农村公益事业加快发展､农民生活面貌迅速改善的工作成果,能促使乡镇政府工作人员增强责任感､成就感,增进对服务型政府､责任型政府的理解,这对促进机关作风改变､干群关系改进也有重要的意义｡同时,在积极引导和推动农村公益事业发展的实施中,乡镇政府将面临着农民利益偏好的表达机制､集体事业策划及管理监督､后续建设资金的筹措等一系列机制体制问题,这些新农村建设中重要问题的探索和解决,对乡村治理结构､农村基层民主运行､农民协作自治组织建设等农村体制改革将产生巨大的联动影响,促进农村的现代化进程｡
二
如何有效推进农村公益事业的发展?最有效的办法就是把推进农村公益事业的发展与新农村建设有机地结合起来,乡镇政府也可以通过规划引导､政策引导､典型示范的方式,组织和引导农民推进农村公益事业的发展｡从农民受益最直接的事情做起｡
目前,农村特别是老少边穷地区的村容村貌和基础设施普遍较差,因此,在新农村建设的起步阶段以自然村的整治为切入点,有利于激发广大农民群众投身公益事业､投身新农村建设的积极性,这方面重点要抓好如下工作:一是村庄规划｡自然村规划和建设是一项既利在当前,又惠及长远的公益事业,也是新农村建设重要内容｡乡镇政府可以充分发挥指导职能,引导各村以自然村规划及整治为重点,按照节约土地资源的原则,有条件的地方还可适当引导农村集中到集镇盖新房｡二是基础设施建设｡乡镇政府还要多方筹集资金,用于农村中小型水库除险加固､机电排灌站､灌区､中低产田改造和农村田园化､农村饮水解困工程,解决饮水困难人口的安全用水和方便用水问题,增加和改善灌溉面积;推进农村电网建设和改造,实现村村通电,大力改善农村的生产､生活条件｡
此外,还要把保护农民的积极性贯穿于农村公益事业建设的全过程｡发展农村公益事业,建设社会主义新农村不是权宜之计,而是解决“三农”问题的战略举措,是一个长期的历史任务,要循序渐进,防止急于求成｡如果不顾农民的承受能力,把远期目标提前实现,搞不切实际的达标升级活动,效果将适得其反,因为推进农村公益事业的发展说到底是农民的事,要靠提高农民的觉悟和素质,发挥农民的积极性和创造性｡在调研中笔者发现,由农民推举产生,又服务于农民的“公益事业发展理事会”或“新农村建设理事会”,在新农村建设中挑起了“大梁”｡
推进农村公益事业的发展说到底是农民的事,要靠提高农民的觉悟和素质,发挥农民的积极性和创造性｡因此,在实际工作中要坚决防止形式主义,强迫命令｡尤其要十分注意巩固农村税费改革的成果,不能搞集资摊派,加重农民负担｡把握好这两条原则是保证农村公益事业､新农村建设健康发展的根本｡强调坚持农民参与的原则并非意味着乡镇政府可以“无为而治”了,各地的实践证明,乡镇政府可以通过规划引导､政策引导､典型示范的方式,组织和引导农民推进农村公益事业的发展｡
三
发展公益事业,建设新农村,资金是关键｡过去国家对农村投入不多,“十一五”期间将会有较大的改变,据国家发改委有关专家调查,当前开展社会主义新农村建设,要按照一定标准满足农村道路､安全饮水､沼气､用电､通信､广播电视等公益事业发展的需要,全国大约需要投入4万亿元的资金｡如果以2020年全面建设小康社会目标实现之时,同时也是建设社会主义新农村完成之日,那么,从2006年起到2020年平均每年需要投入2700亿元的资金,而2005年全国的财政收入为3万亿｡可见,发展农村公益事业,建设社会主义新农村资金约束问题将长期存在,“工业反哺农村”是个渐进的过程,不可能指望财政支农资金一夜之间能完全满足农村发展的需要,因此,亟待构建多元投入机制｡
一方面,要整合各种财政资源｡长期以来,涉农资金分散掌握在财政､教育､卫生､老建办､建设､科技､农业､林业､民政､交通､水利等众多部门｡在乡镇调研中基层干部向笔者反映,涉农资金分散在多个部门,各部门各自为政,资金使用像撒胡椒面,使用效益低下,因为农村公共设施等公益事业存在规模效益｡因此,捆绑使用支农资金非常必要｡
另一方面同,要通过一系列的制度安排,如提供贴息､补贴､“付费者使用”等方式引导､鼓励社会其他资金介入,构建多渠道､多层次的公益事业发展体系:一是调动企业､私人兴办农村公益事业的积极性｡政府可以利用财政贴息､财政补贴､税收减免等政策鼓励企业和居民个人在解决农村公益事业发展方面发挥积极作用,比如农业生产中所需的各种技术服务､大型农业机械的提供和服务､农产品的加工和流通､一般性的农村医疗和服务,农产品供产销联合体的组建等都可以由企业来提供,企业按照“使用者付费”的原则或其他形式取得相应的经济收益或其他收益｡二是引导农民投入自主投入｡对于那些使用范围限于本社区的农村公益设施,如农田灌溉､病虫害防治､湖泊的渔业资源利用､乡村道路等,由于其受益群体相对固定,可在农民自愿的基础上,按照“谁受益,谁负担”和“量力而行”的原则｡
三是充分发挥民间非赢利组织的作用｡在市场经济发展实践中,农民协会､农村合作经济组织等农民互助性质的民间组织应运而生,这些民间组织不以赢利主要目的,也可以在自愿､联合､共享､互助的基础上提供一部分农村公益事业｡
总之,发展农村公益事业,建设社会主义新农村,在加大财政转移支付力度的同时,要建立政府､社会､农民相结合的投入机制,多渠道筹集资金,为农村公益事业奠定坚实的基础｡（本文为江西社科基金项目[045HI5]阶段性成果）
参考文献:
1.温铁军.在北大“乡村治理与新农村建设研讨会”上的发言[N].中国青年报,2006-2-20
2.胡绍光.美国进步时代的启示[M].北京:中国财政经济出版社,2002
〔责任编辑 徐永祥〕
一
市场经济条件下,政府的职能主要为经济调节､市场监管､社会管理､公共服务四个方面,而在这四个方面的职能中,处于最基层的乡镇政府基本上不具备履行经济调节职能和市场监管职能的能力,乡镇政府所承担的主要职能应是社会管理和公共服务｡因此,随着农村综合改革的深入,新农村建设的全面展开,特别是随着社会主义市场经济体制的不断完善,应当逐步强化乡镇政府的社会管理和公共服务职能,同时,削弱､淡化､转移､合并那些与农村经济社会发展不相适应的职能:
一是要强化乡镇政府落实国家法律法规和方针政策､维护农村社会稳定､管理公共事务､促进基层组织建设､保障公民合法权益的职能,如矛盾纠纷调解､安全生产､计划生育､民政优抚等｡
二是要围绕发展农村经济和为“三农”服务,搞好农村基础设施建设､改进农民生产生活环境､健全农业社会服务体系､发展农村文化教育等社会公益事业,如兴修农田水利设施､农业实用技术推广应用､培育和引导农村市场的专业化合作组织等｡这点对老少边穷地区而言尤为重要｡
三是要削弱､淡化经济管理职能,即要逐步淡化,乃至彻底放弃乡镇政府干预农民､企事业单位､个体经营者生产经营活动的管理权限｡
四是要按照财权与事权相一致的原则,转移､合并那些应由上级政府承担而不应当由乡镇从事的职能､管辖的事业单位经营性职能等｡
当前,农村最薄弱的环节就是公益事业,这也是建设社会主义新农村进程中必须首先解决的问题｡依照有关法律的规定,公益事业是指非营利的下列事项:救助灾害､救济贫困､扶助残疾人等困难的社会群体和个人的活动;教育､科学､文化､卫生､体育事业;环境保护､社会公共设施建设;促进社会发展和进步的其他社会全体公共福利事业｡对照此规定,上述乡镇政府需要加强的职能基本上属于公共服务､公益事业的范畴,因此,今后乡镇政府的职能应转变到服务于“工业反哺农业,城市支持农村”､服务于“统筹城乡发展”的发展战略,重点提供农村公共事业支持,把乡镇政府打造成服务型政府｡
作为直面农村的基层政权,乡镇政府最了解当地农村的现状和农民的需求｡在新农村建设中,能做到因地制宜､有序有力地推动农村公益事业发展的机构也是乡镇政府｡从公益事业发展着手,既能让农民直接感受到新农村建设的成果,也能扭转过去由于片面追求“政绩”导致的农民对乡镇政府的疏远和不信任｡而农村公益事业加快发展､农民生活面貌迅速改善的工作成果,能促使乡镇政府工作人员增强责任感､成就感,增进对服务型政府､责任型政府的理解,这对促进机关作风改变､干群关系改进也有重要的意义｡同时,在积极引导和推动农村公益事业发展的实施中,乡镇政府将面临着农民利益偏好的表达机制､集体事业策划及管理监督､后续建设资金的筹措等一系列机制体制问题,这些新农村建设中重要问题的探索和解决,对乡村治理结构､农村基层民主运行､农民协作自治组织建设等农村体制改革将产生巨大的联动影响,促进农村的现代化进程｡
二
如何有效推进农村公益事业的发展?最有效的办法就是把推进农村公益事业的发展与新农村建设有机地结合起来,乡镇政府也可以通过规划引导､政策引导､典型示范的方式,组织和引导农民推进农村公益事业的发展｡从农民受益最直接的事情做起｡
目前,农村特别是老少边穷地区的村容村貌和基础设施普遍较差,因此,在新农村建设的起步阶段以自然村的整治为切入点,有利于激发广大农民群众投身公益事业､投身新农村建设的积极性,这方面重点要抓好如下工作:一是村庄规划｡自然村规划和建设是一项既利在当前,又惠及长远的公益事业,也是新农村建设重要内容｡乡镇政府可以充分发挥指导职能,引导各村以自然村规划及整治为重点,按照节约土地资源的原则,有条件的地方还可适当引导农村集中到集镇盖新房｡二是基础设施建设｡乡镇政府还要多方筹集资金,用于农村中小型水库除险加固､机电排灌站､灌区､中低产田改造和农村田园化､农村饮水解困工程,解决饮水困难人口的安全用水和方便用水问题,增加和改善灌溉面积;推进农村电网建设和改造,实现村村通电,大力改善农村的生产､生活条件｡
此外,还要把保护农民的积极性贯穿于农村公益事业建设的全过程｡发展农村公益事业,建设社会主义新农村不是权宜之计,而是解决“三农”问题的战略举措,是一个长期的历史任务,要循序渐进,防止急于求成｡如果不顾农民的承受能力,把远期目标提前实现,搞不切实际的达标升级活动,效果将适得其反,因为推进农村公益事业的发展说到底是农民的事,要靠提高农民的觉悟和素质,发挥农民的积极性和创造性｡在调研中笔者发现,由农民推举产生,又服务于农民的“公益事业发展理事会”或“新农村建设理事会”,在新农村建设中挑起了“大梁”｡
推进农村公益事业的发展说到底是农民的事,要靠提高农民的觉悟和素质,发挥农民的积极性和创造性｡因此,在实际工作中要坚决防止形式主义,强迫命令｡尤其要十分注意巩固农村税费改革的成果,不能搞集资摊派,加重农民负担｡把握好这两条原则是保证农村公益事业､新农村建设健康发展的根本｡强调坚持农民参与的原则并非意味着乡镇政府可以“无为而治”了,各地的实践证明,乡镇政府可以通过规划引导､政策引导､典型示范的方式,组织和引导农民推进农村公益事业的发展｡
三
发展公益事业,建设新农村,资金是关键｡过去国家对农村投入不多,“十一五”期间将会有较大的改变,据国家发改委有关专家调查,当前开展社会主义新农村建设,要按照一定标准满足农村道路､安全饮水､沼气､用电､通信､广播电视等公益事业发展的需要,全国大约需要投入4万亿元的资金｡如果以2020年全面建设小康社会目标实现之时,同时也是建设社会主义新农村完成之日,那么,从2006年起到2020年平均每年需要投入2700亿元的资金,而2005年全国的财政收入为3万亿｡可见,发展农村公益事业,建设社会主义新农村资金约束问题将长期存在,“工业反哺农村”是个渐进的过程,不可能指望财政支农资金一夜之间能完全满足农村发展的需要,因此,亟待构建多元投入机制｡
一方面,要整合各种财政资源｡长期以来,涉农资金分散掌握在财政､教育､卫生､老建办､建设､科技､农业､林业､民政､交通､水利等众多部门｡在乡镇调研中基层干部向笔者反映,涉农资金分散在多个部门,各部门各自为政,资金使用像撒胡椒面,使用效益低下,因为农村公共设施等公益事业存在规模效益｡因此,捆绑使用支农资金非常必要｡
另一方面同,要通过一系列的制度安排,如提供贴息､补贴､“付费者使用”等方式引导､鼓励社会其他资金介入,构建多渠道､多层次的公益事业发展体系:一是调动企业､私人兴办农村公益事业的积极性｡政府可以利用财政贴息､财政补贴､税收减免等政策鼓励企业和居民个人在解决农村公益事业发展方面发挥积极作用,比如农业生产中所需的各种技术服务､大型农业机械的提供和服务､农产品的加工和流通､一般性的农村医疗和服务,农产品供产销联合体的组建等都可以由企业来提供,企业按照“使用者付费”的原则或其他形式取得相应的经济收益或其他收益｡二是引导农民投入自主投入｡对于那些使用范围限于本社区的农村公益设施,如农田灌溉､病虫害防治､湖泊的渔业资源利用､乡村道路等,由于其受益群体相对固定,可在农民自愿的基础上,按照“谁受益,谁负担”和“量力而行”的原则｡
三是充分发挥民间非赢利组织的作用｡在市场经济发展实践中,农民协会､农村合作经济组织等农民互助性质的民间组织应运而生,这些民间组织不以赢利主要目的,也可以在自愿､联合､共享､互助的基础上提供一部分农村公益事业｡
总之,发展农村公益事业,建设社会主义新农村,在加大财政转移支付力度的同时,要建立政府､社会､农民相结合的投入机制,多渠道筹集资金,为农村公益事业奠定坚实的基础｡（本文为江西社科基金项目[045HI5]阶段性成果）
参考文献:
1.温铁军.在北大“乡村治理与新农村建设研讨会”上的发言[N].中国青年报,2006-2-20
2.胡绍光.美国进步时代的启示[M].北京:中国财政经济出版社,2002
〔责任编辑 徐永祥〕