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摘要我国金融制度发展的不均衡性孕育着现存制度下的巨大潜在利益空间,诱致性地促动了民间金融制度的自发产生。民间金融这种非正式制度的存在产生了积极作用的同时,也存在一定的负面影响。政府应引导、规范民间金融使其走上法治化的道路,并为其发展创造良好的制度环境,充分发挥其积极作用。本文拟从制度变迁的视角分析民间金融产生的理论基础,分析其积极影响和负面效应并探索其法治化的路径。
关键词制度变迁 民间金融 法治化
中图分类号:D920.4 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)06-092-02
从制度经济学的视角來看,民间金融是民间经济主体在寻求不到体制内金融制度或者主流金融供给支持情况下的自发衍生物。民间金融一方面改变了传统的国有金融一统天下的格局,形成了多元产权共存的金融体系的新局面,另一方面也扰乱了金融秩序、助长金融犯罪、增加了金融体系的不稳定性。
一、民间金融概念界定
国内外学者对于民间金融的界定也没有一个统一规范的认识,主要是范围大小的差别和侧重点的不同。1994年以前,一般是按照所有制对金融体制进行划分,认为民间金融是为民间经济提供融通资金的所有非公有非共有经济成分的资金运动。后来又有学者认为凡未经过国家工商行政登记部门登记注册的各种金融组织形式、金融行为、金融市场和金融主体都属于民间金融范畴。近年来,学者们多以资金活动是否纳入国家的金融管理体系,或者是否具有监管性为标准进行界定。
通过对学界对民间金融概念的界定,我们认为民间金融是相对于官方金融而言的,其内涵界定应当强调三点:一是产权属于民间所有,并由民间借贷组织或个人独立自主开展的资金融通和与其相关的资金融通活动;二是参与主体的民间性,即资金的需求者是从官方正式的金融体系中难以得到融资安排的经济行为人,资金的供给者多是由民间资本出资组建的民间组织或手中持有闲散资金的个体;三是融资活动的非监管性,即民间借贷活动游离于金融监管当局的监管范围之外,未进入官方的统计报表,未纳人到金融监管当局日常管理系统,也难以得到金融法律法规的规范和有效保护的资金融通活动。
二、民间金融理论基础——基于制度的视角
对处于社会剧变和市场化进程中的中国经济来说,制度始终是一个无法舍弃的重要因素,甚至是一个决定性的因素。因此,我们将基于制度的视角分析民间金融的理论基础。
(一)制度供求理论
按照制度经济学理论分析,制度作为一项提供服务功能的稀缺资源,同样存在着需求和供给两个方面。当市场上制度供给和制度需求达到一般均衡,人们对现有的制度安排和制度结构就能够接受并愿意保持下去。在我国的农村金融制度发展初期,国家运用行政手段,通过官方金融的制度设计较好地实现了一般均衡。但是,随着中国转轨经济的发展,初始均衡状态被逐步打破。正式金融往往把投入偏好集中到国有经济领域,而非国有经济领域却未获得与其在经济增长中的地位相匹配的资金支持,从而使得非公有制经济对正式金融体制之外的资金存在有着强烈的需求,因此在金融体制内生出与官方金融平行的民间金融。可以说,民间金融的产生和发展是制度供求作用的结果。
(二)制度变迁理论
诺斯的制度变迁理论认为,“一项新的制度安排只有在创新的预期净收益大于预期的成本时,才会发生。只有当这一条件得到满足时,我们才有可能发现在一个社会内改变现有制度和产权结构的企图”。目前我国金融制度供求的失衡与产权制度的单一,意味着现存制度下的巨大利益空间,而当现存制度存在巨大的难以开发的潜在利益时,必然存在制度变迁的需求。1996年,随着国有银行开始按照商业化原则运作,出于控制风险的考虑,大多数的商业银行出现了“惜贷”的现象。加上1999年以来四大国有商业银行大规模撤并地县以下基层机构,目前仍在农村开展业务的国有银行寥寥无几。农村信用合作社有限的行业规模和放贷比例为广大农村地区提供金融服务的能力非常有限。正是在这样的情况下,民间金融迅速发展起来。在制度变迁中,根据变迁主体的不同,可以分为强制性制度变迁和诱致性制度变迁两类。民间金融其实就是经济转轨时期为克服相对滞后的金融体制改革的缺陷而由民间自发创造的旨在改变原有资金流动格局、促进农村非公有经济发展的诱致性制度变迁。
三、制度变迁下民间金融的影响
(一)积极影响
民间金融的产生不仅有利于消除金融制度的不均衡,而且使得获取资金交易成本的下降并实现资源的重新配置。
1.降低变迁的成本。制度变迁是有成本的、渐进的。金融制度变迁无疑也会面临巨大的社会成本制约。民间金融这一制度创新是在不触动既得利益集团的情况下,进行增量调整和边际革命,减少了社会冲突和震荡的风险,降低了变迁的成本。
2.优化资源配置。诱致性制度变迁下民间金融最大的优势就在于它是一种自下而上的制度创新,能够及时满足正式金融未能涉足的民间资金融通的需求,并且由于借款人与贷款人联系密切,有利于克服信息不对称,最大程度地甄选优质的投资项目,具有一定的优化融资结构、优化资源配置的功能。
3.降低交易成本。民间金融小巧灵活的组织机构和简便易行的运作机制较之正规金融机构体现了较大的交易成本优势。民间金融基于血缘、亲缘、地缘的信用基础和契约执行机制,不仅降低了信息搜集费用、谈判签约费用,也使得契约的实施和监督费用、担保费用保持在较低的水平。
(二)负面效应
没有强制性制度变迁保障的诱致性制度变迁有一个最大的缺陷——缺乏市场经济运行的制度支持,诸如市场经济的法律建设、明确界定的产权体系、完善的监管制度等,这将导致某些制度安排畸形发展,甚至影响民间金融市场的稳定。
1.大多数民间金融制度对资金供求双方的约束依靠的是非正式约束—道德力量。随着民间金融在组织规模不断扩大、参与人数日益增加,交易中的信息不对称现象趋于严重,其分散性和隐蔽性也使相关部门难以监管,一旦出现问题,可能会导致严重的经济后果,极易影响当地的经济金融稳定。
2.民间金融组织在借贷资金的贷前、贷中、贷后的管理上并不规范,这必然会导致资金运用和回收的不安全,若贷款者对借贷者的信誉及贷款用途控制不力,民间金融的风险将会加剧。2008年9月发生的湘西非法集资崩盘后引起的群体性事件,涉及数万集资户高达100余亿集资款,严重影响了社会稳定。
3.民间金融制度变迁具有一定的自发性和信息滞后性,极易受高利润的诱惑而导致民间资金流入管制行业。调查认可的数据显示,“温州炒煤团”掌握着山西境内近6o%的中小煤矿,牵涉的投资额高达40多亿元人民币。而由温州人控制的煤矿年产量已经达到8000万吨以上.资金的无序流动在一定程度上削弱宏观调控的效果,不利于当地产业结构和信贷结构的调整。
4.在得不到法律有效保护的情况下,农村民间金融产权的保护只能通过私人来提供,诸如黑社会等非法组织往往会成为债权人的选择,民间近年来还出现了一些带有黑社会性质的追债公司,为社会带来不安定因素。
四、民间金融法治化的对策和建议
林毅夫认为,因为制度安排是一种公共物品,而“搭便车”问题在诱致性制度变迁中极易存在,所以,如果诱致性制度创新是新制度安排的唯一来源的话,那么一个社会中制度安排的供给就会少于社会最优。国家的干预可以补救持续的制度供给不足。因此可以在民间金融的制度变迁过程中引入政府的力量,实现从自发的诱致性变迁到政府主导的强制性变迁的转化。
(一)赋予民间金融合法地位
政府应当从法律层面上正式承认民间金融,在逐步完善金融风险防范和控制机制的前提下,赋予民间金融与现有商业银行、农村信用社开展平等竞争的合法地位,让其在法律和宏观经济政策许可的范围内合理配置民间经济与金融资源。这将为民间金融构筑合法的活动平台,使得相关纠纷可以在法律的框架内进行解决,所形成的契约得到法律的有效保护,为交易双方建立稳定的制度预期。
(二)民间金融法治化的相关制度建设
民间金融法治化的核心问题是在尊重和保护民间金融产权和运作机制的基础上构筑公平、有效的制度环境。
1.修改商业银行法,允许设立多元化、多层次、不同所有制的商业银行,如国有独资商业银行、民营银行如股份制商业银行、合伙制商业银行(包括有限合伙制商业银行)。对商业银行的准入和日常监管规定不同的管制标准。
2.废除刑法中的非法吸收公众存款罪。废除非法吸收公众存款罪是放开民间集资的逻辑结果。在集资行为正确遵守了相关规则的情况下,市场主体应当承担企业的经营风险。但如果集资人在集资中有欺诈行为,应以诈骗罪论处。
3.建立金融组织信用评价机制。政府应适应金融投资主体多元化,机构规模多层次的实际,利用中介组织建立金融主体信用评价机制,对金融组织及投资主体的规模、业绩、守法状况进行记录和经营者资格、信用表现、守法状况进行记录并及时公布。对那些达不到信用标准的企业进人银行类金融机构进行限制,对有严重违规记录的机构必须坚决责令其关门退出,对造成银行损失或金融风险的责任人要列人“黑名单”、取消资格、直至终身禁止从事金融管理。
(三)民间金融法治化的路径选择
由于国家相关部门在民间金融法治化问题上相当谨慎,理论界对法治化的具体方案也存在众多分歧。考虑到我国经济、金融的二元性和民间金融发展的现实因素,我们认为我国民间金融法治化路径主要有三种选择:
1.合作金融。从国外发达国家的发展道路来看,合作金融是民间金融中一种常见的形式。此外,包括日本、韩国在内的东亚小農经济社会中,都是在政府扶持和免税政策保护下,通过建立合作金融和保险体系,即所谓的“市场内部化”制度安排来改造已经普遍化的民间金融。我国民间合作金融组织的发展,仅仅依靠在旧有的农村信用合作社这一旧体制内部进行功能性的修补是很难真正有所突破的,必须创造性的建立新的民间合作金融的组织形式。一方面,央行和银监会《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》中有关农村资金互助社的规定正体现了这种创新。另一方面,还可以通过相应的政策法规指引,将传统的民间合会、标会等互助合作组织纳入政府监管的轨道。
2.小额贷款公司。小额贷款公司是由自然人或机构法人用其自有资金全额出资设立的金融机构,接受当地金融监管部门监管。与民营银行或者合作银行相比小额贷款公司的优势在于:一方面由于不具吸储功能,避免了流动性风险,也不会出现非法集资、高息揽存等扰乱金融秩序的事件,有利于监管并有效降低民间金融经营风险;另一方面,由于放贷资金完全源于投资人自有资金,产权约束刚性化的结果是其放贷肯定会将是否能够盈利作为惟一标准,而在发放贷款之后,也肯定会时刻关注贷款安全,有利于保证较高的贷款效率和较低不良贷款率。即使是不良贷款,也不会累积成系统金融风险而由政府财政买单。
3.准入登记制度。对于除了民间合作金融以及小额信贷公司之外的民间金融资本可以采用准入登记制。登记制实际上是一种松散型的市场组织制度形式,是指市场组织者通过向分散的市场主体提供市场运作规则,各市场主体在承认规则下可申请为合格的市场主体并入市开展活动,组织者通过规则执行情况检查、信息沟通与公开等来维护市场秩序的一种组织制度形式。只要民间金融主体诚信经营、信息公开,接受利率限制和提供无限责任承诺,就能通过向市场管理者进行登记进入信贷市场并开展信贷业务活动。
注释:
姜旭朝,邓蕊.民间金融合法化:一个制度视角.学习与探索.2005(5).
姜旭朝,丁昌峰.民间金融理论分析:范畴、比较与制度变迁.金融研究.2004(8).
王曙光.农村金融学.北京:北京大学出版社.2008.
人民银行吕梁市中心支行课题组.民间金融合法化思考.华北金融.2005(7).
林毅夫,盛洪林.现代制度经济学(下):诱致性制度转变与强制性制度变迁.北京:北京大学出版社.2002.
陶永诚.登记制与借贷“三板”市场—民间金融的优选制度与组织结构.浙江社会科学.2005(7).
关键词制度变迁 民间金融 法治化
中图分类号:D920.4 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)06-092-02
从制度经济学的视角來看,民间金融是民间经济主体在寻求不到体制内金融制度或者主流金融供给支持情况下的自发衍生物。民间金融一方面改变了传统的国有金融一统天下的格局,形成了多元产权共存的金融体系的新局面,另一方面也扰乱了金融秩序、助长金融犯罪、增加了金融体系的不稳定性。
一、民间金融概念界定
国内外学者对于民间金融的界定也没有一个统一规范的认识,主要是范围大小的差别和侧重点的不同。1994年以前,一般是按照所有制对金融体制进行划分,认为民间金融是为民间经济提供融通资金的所有非公有非共有经济成分的资金运动。后来又有学者认为凡未经过国家工商行政登记部门登记注册的各种金融组织形式、金融行为、金融市场和金融主体都属于民间金融范畴。近年来,学者们多以资金活动是否纳入国家的金融管理体系,或者是否具有监管性为标准进行界定。
通过对学界对民间金融概念的界定,我们认为民间金融是相对于官方金融而言的,其内涵界定应当强调三点:一是产权属于民间所有,并由民间借贷组织或个人独立自主开展的资金融通和与其相关的资金融通活动;二是参与主体的民间性,即资金的需求者是从官方正式的金融体系中难以得到融资安排的经济行为人,资金的供给者多是由民间资本出资组建的民间组织或手中持有闲散资金的个体;三是融资活动的非监管性,即民间借贷活动游离于金融监管当局的监管范围之外,未进入官方的统计报表,未纳人到金融监管当局日常管理系统,也难以得到金融法律法规的规范和有效保护的资金融通活动。
二、民间金融理论基础——基于制度的视角
对处于社会剧变和市场化进程中的中国经济来说,制度始终是一个无法舍弃的重要因素,甚至是一个决定性的因素。因此,我们将基于制度的视角分析民间金融的理论基础。
(一)制度供求理论
按照制度经济学理论分析,制度作为一项提供服务功能的稀缺资源,同样存在着需求和供给两个方面。当市场上制度供给和制度需求达到一般均衡,人们对现有的制度安排和制度结构就能够接受并愿意保持下去。在我国的农村金融制度发展初期,国家运用行政手段,通过官方金融的制度设计较好地实现了一般均衡。但是,随着中国转轨经济的发展,初始均衡状态被逐步打破。正式金融往往把投入偏好集中到国有经济领域,而非国有经济领域却未获得与其在经济增长中的地位相匹配的资金支持,从而使得非公有制经济对正式金融体制之外的资金存在有着强烈的需求,因此在金融体制内生出与官方金融平行的民间金融。可以说,民间金融的产生和发展是制度供求作用的结果。
(二)制度变迁理论
诺斯的制度变迁理论认为,“一项新的制度安排只有在创新的预期净收益大于预期的成本时,才会发生。只有当这一条件得到满足时,我们才有可能发现在一个社会内改变现有制度和产权结构的企图”。目前我国金融制度供求的失衡与产权制度的单一,意味着现存制度下的巨大利益空间,而当现存制度存在巨大的难以开发的潜在利益时,必然存在制度变迁的需求。1996年,随着国有银行开始按照商业化原则运作,出于控制风险的考虑,大多数的商业银行出现了“惜贷”的现象。加上1999年以来四大国有商业银行大规模撤并地县以下基层机构,目前仍在农村开展业务的国有银行寥寥无几。农村信用合作社有限的行业规模和放贷比例为广大农村地区提供金融服务的能力非常有限。正是在这样的情况下,民间金融迅速发展起来。在制度变迁中,根据变迁主体的不同,可以分为强制性制度变迁和诱致性制度变迁两类。民间金融其实就是经济转轨时期为克服相对滞后的金融体制改革的缺陷而由民间自发创造的旨在改变原有资金流动格局、促进农村非公有经济发展的诱致性制度变迁。
三、制度变迁下民间金融的影响
(一)积极影响
民间金融的产生不仅有利于消除金融制度的不均衡,而且使得获取资金交易成本的下降并实现资源的重新配置。
1.降低变迁的成本。制度变迁是有成本的、渐进的。金融制度变迁无疑也会面临巨大的社会成本制约。民间金融这一制度创新是在不触动既得利益集团的情况下,进行增量调整和边际革命,减少了社会冲突和震荡的风险,降低了变迁的成本。
2.优化资源配置。诱致性制度变迁下民间金融最大的优势就在于它是一种自下而上的制度创新,能够及时满足正式金融未能涉足的民间资金融通的需求,并且由于借款人与贷款人联系密切,有利于克服信息不对称,最大程度地甄选优质的投资项目,具有一定的优化融资结构、优化资源配置的功能。
3.降低交易成本。民间金融小巧灵活的组织机构和简便易行的运作机制较之正规金融机构体现了较大的交易成本优势。民间金融基于血缘、亲缘、地缘的信用基础和契约执行机制,不仅降低了信息搜集费用、谈判签约费用,也使得契约的实施和监督费用、担保费用保持在较低的水平。
(二)负面效应
没有强制性制度变迁保障的诱致性制度变迁有一个最大的缺陷——缺乏市场经济运行的制度支持,诸如市场经济的法律建设、明确界定的产权体系、完善的监管制度等,这将导致某些制度安排畸形发展,甚至影响民间金融市场的稳定。
1.大多数民间金融制度对资金供求双方的约束依靠的是非正式约束—道德力量。随着民间金融在组织规模不断扩大、参与人数日益增加,交易中的信息不对称现象趋于严重,其分散性和隐蔽性也使相关部门难以监管,一旦出现问题,可能会导致严重的经济后果,极易影响当地的经济金融稳定。
2.民间金融组织在借贷资金的贷前、贷中、贷后的管理上并不规范,这必然会导致资金运用和回收的不安全,若贷款者对借贷者的信誉及贷款用途控制不力,民间金融的风险将会加剧。2008年9月发生的湘西非法集资崩盘后引起的群体性事件,涉及数万集资户高达100余亿集资款,严重影响了社会稳定。
3.民间金融制度变迁具有一定的自发性和信息滞后性,极易受高利润的诱惑而导致民间资金流入管制行业。调查认可的数据显示,“温州炒煤团”掌握着山西境内近6o%的中小煤矿,牵涉的投资额高达40多亿元人民币。而由温州人控制的煤矿年产量已经达到8000万吨以上.资金的无序流动在一定程度上削弱宏观调控的效果,不利于当地产业结构和信贷结构的调整。
4.在得不到法律有效保护的情况下,农村民间金融产权的保护只能通过私人来提供,诸如黑社会等非法组织往往会成为债权人的选择,民间近年来还出现了一些带有黑社会性质的追债公司,为社会带来不安定因素。
四、民间金融法治化的对策和建议
林毅夫认为,因为制度安排是一种公共物品,而“搭便车”问题在诱致性制度变迁中极易存在,所以,如果诱致性制度创新是新制度安排的唯一来源的话,那么一个社会中制度安排的供给就会少于社会最优。国家的干预可以补救持续的制度供给不足。因此可以在民间金融的制度变迁过程中引入政府的力量,实现从自发的诱致性变迁到政府主导的强制性变迁的转化。
(一)赋予民间金融合法地位
政府应当从法律层面上正式承认民间金融,在逐步完善金融风险防范和控制机制的前提下,赋予民间金融与现有商业银行、农村信用社开展平等竞争的合法地位,让其在法律和宏观经济政策许可的范围内合理配置民间经济与金融资源。这将为民间金融构筑合法的活动平台,使得相关纠纷可以在法律的框架内进行解决,所形成的契约得到法律的有效保护,为交易双方建立稳定的制度预期。
(二)民间金融法治化的相关制度建设
民间金融法治化的核心问题是在尊重和保护民间金融产权和运作机制的基础上构筑公平、有效的制度环境。
1.修改商业银行法,允许设立多元化、多层次、不同所有制的商业银行,如国有独资商业银行、民营银行如股份制商业银行、合伙制商业银行(包括有限合伙制商业银行)。对商业银行的准入和日常监管规定不同的管制标准。
2.废除刑法中的非法吸收公众存款罪。废除非法吸收公众存款罪是放开民间集资的逻辑结果。在集资行为正确遵守了相关规则的情况下,市场主体应当承担企业的经营风险。但如果集资人在集资中有欺诈行为,应以诈骗罪论处。
3.建立金融组织信用评价机制。政府应适应金融投资主体多元化,机构规模多层次的实际,利用中介组织建立金融主体信用评价机制,对金融组织及投资主体的规模、业绩、守法状况进行记录和经营者资格、信用表现、守法状况进行记录并及时公布。对那些达不到信用标准的企业进人银行类金融机构进行限制,对有严重违规记录的机构必须坚决责令其关门退出,对造成银行损失或金融风险的责任人要列人“黑名单”、取消资格、直至终身禁止从事金融管理。
(三)民间金融法治化的路径选择
由于国家相关部门在民间金融法治化问题上相当谨慎,理论界对法治化的具体方案也存在众多分歧。考虑到我国经济、金融的二元性和民间金融发展的现实因素,我们认为我国民间金融法治化路径主要有三种选择:
1.合作金融。从国外发达国家的发展道路来看,合作金融是民间金融中一种常见的形式。此外,包括日本、韩国在内的东亚小農经济社会中,都是在政府扶持和免税政策保护下,通过建立合作金融和保险体系,即所谓的“市场内部化”制度安排来改造已经普遍化的民间金融。我国民间合作金融组织的发展,仅仅依靠在旧有的农村信用合作社这一旧体制内部进行功能性的修补是很难真正有所突破的,必须创造性的建立新的民间合作金融的组织形式。一方面,央行和银监会《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》中有关农村资金互助社的规定正体现了这种创新。另一方面,还可以通过相应的政策法规指引,将传统的民间合会、标会等互助合作组织纳入政府监管的轨道。
2.小额贷款公司。小额贷款公司是由自然人或机构法人用其自有资金全额出资设立的金融机构,接受当地金融监管部门监管。与民营银行或者合作银行相比小额贷款公司的优势在于:一方面由于不具吸储功能,避免了流动性风险,也不会出现非法集资、高息揽存等扰乱金融秩序的事件,有利于监管并有效降低民间金融经营风险;另一方面,由于放贷资金完全源于投资人自有资金,产权约束刚性化的结果是其放贷肯定会将是否能够盈利作为惟一标准,而在发放贷款之后,也肯定会时刻关注贷款安全,有利于保证较高的贷款效率和较低不良贷款率。即使是不良贷款,也不会累积成系统金融风险而由政府财政买单。
3.准入登记制度。对于除了民间合作金融以及小额信贷公司之外的民间金融资本可以采用准入登记制。登记制实际上是一种松散型的市场组织制度形式,是指市场组织者通过向分散的市场主体提供市场运作规则,各市场主体在承认规则下可申请为合格的市场主体并入市开展活动,组织者通过规则执行情况检查、信息沟通与公开等来维护市场秩序的一种组织制度形式。只要民间金融主体诚信经营、信息公开,接受利率限制和提供无限责任承诺,就能通过向市场管理者进行登记进入信贷市场并开展信贷业务活动。
注释:
姜旭朝,邓蕊.民间金融合法化:一个制度视角.学习与探索.2005(5).
姜旭朝,丁昌峰.民间金融理论分析:范畴、比较与制度变迁.金融研究.2004(8).
王曙光.农村金融学.北京:北京大学出版社.2008.
人民银行吕梁市中心支行课题组.民间金融合法化思考.华北金融.2005(7).
林毅夫,盛洪林.现代制度经济学(下):诱致性制度转变与强制性制度变迁.北京:北京大学出版社.2002.
陶永诚.登记制与借贷“三板”市场—民间金融的优选制度与组织结构.浙江社会科学.2005(7).