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摘 要：高速公路产业是典型的自然垄断产业，政府必须加以管制，而现行高速公路管制体制存在较多弊端，难以适应高速公路产业进一步发展所必须的制度安排，必须对其进行改革。指出了现行高速公路产业政府管制体制中存在的问题，提出了高速公路产业政府管制体制改革的基本思路。
关键词：高速公路产业；政府管制；体制改革
中图分类号：F54文献标识码：A文章编号：1672-3198（2008）06-0009-02
高速公路产业在我国的形成与发展源自于公路收费制度的实施。公路收费制度是改革开放以来，我国实施的一项比较成功的经济产业政策，其意义在于建立了一种有效的投融资机制，缓解了公路建设资金严重不足的矛盾，使我国在不到二十年的时间内建成了超过5.3万公里的高速公路，居世界第二位，走过了发达国家一般需要50多年才能完成的里程。
随着我国社会主义市场经济体制改革的不断深入和高速公路产业的不断发展，如何使政府在高速公路管理中由过去的事业管理转变为行业管制？如何按照市场规律规范和引导高速公路产业健康、持续发展，促进高速公路产业的良性循环以及有效的解决高速公路产业当前发展中存在的问题，便成为政府在新时期对高速公路产业进行管制的一个重要课题。
1 现行高速公路产业政府管制体制中存在的问题
政府管制是指具有法律地位的、相对独立的政府管制者，依照一定法规对被管制者(企业)所采取的一系列管理与监督行为。因此要对高速公路产业政府管制体制进行改革，就应该从规范管制主体、管制客体以及管制依据等三个方面进行，即从政府管制机构、高速公路经营企业以及相关的法律法规等方面展开论述。
1.1 高速公路产业政府管制机构存在的问题
（1）管制机构不统一，政出多门。
根据《公路法》和《收费公路管理条例》的规定，对高速公路产业实施管的机构是国务院交通主管部门和省、自治区、直辖市的人民政府交通主管部门，另外还有省级物价主管部门和财政部门，如收费管理条例第50条规定：“政府还贷公路的收费标准，由省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门会同同级价格主管部门、财政部门审核后，报本级人民政府审查批准”。另外对于有关高速公路路政管理问题，公安部门也介入其中。多家管制机构同时并存，一方面使得高速公路产业管制政策难以协调，另一方面也会出现管制机构互相扯皮、推委现象的产生。
（2）管制机构职能的多重定位。
在高速公路产业中，除了一部分社会性管制措施是由专业化的独立的政府职能部门承担外，其余管制措施主要由交通主管部门实施。在现行的政府管理体制中，交通主管部门普遍承担四重职能，扮演四种角色。即：①行业管制者。其职责无疑是根据有关法律法规或行业性条例对业内企业或事业单位的相关行为实施管制；②行业发展的指导者、重大计划的制定者和执行者；③行业的国有资产所有者代表；④收费还贷公路的实际经营者。
1.2 高速公路产业政府管制客体存在的问题
（1）高速公路经营主体存在“双轨制”，即事业性质的收费还贷经营主体和企业性质的收费经营主体同时并存。根据《中华人民共和国公路法》对收费公路类型的有关规定，目前理论界普遍将收费公路分为两类：收费还贷公路和收费经营公路。这两类公路建成投入运营以后，都表现为设立收费站收取通行费，车辆交费之后就可以通行，从表面上是看不到两者有什么区别。但是政府部门无论是建章立制，还是在实际工作中，都将两者截然区分开来，几乎按完全不同的方式操作。收费还贷公路与收费经营公路相比，带有明显的行政色彩，是一种“政企合一”的经济组织。
（2）高速公路经营企业在经营管理中存在诸多问题，集中表现在以下方面：
①粗放经营、分散低效，目前高速公路经营大部分都是“一路一公司”或“一路一局”式个别运作，管理机构、人员和设备重复设置严重，造成资源浪费、成本增加、效率低下，并且由于分散经营、各自为政，使得整条高速公路乃至区域网络高速公路被人为割锯，造成技术升级困难，高速公路整体效益优势难以发挥；②由于分散经营，没有形成规模经济，经营风险大，融资成本高，融资规模受到限制，融资能力，再发展能力低，难以实现滚动发展；③收费标准和行为规范不统一，自成体系，约束和管理困难；④企业规模小，发展空间有限，无力形成技术创新机制，制约了技术进步，高速公路技术水平和服务水平升级困难，影响高速公路经营效益和社会效益的有效发挥。
（3）高速公路产业政府管制依据存在的问题。
为了促进我国收费道路的规范、健康、稳定发展，交通部及相关部门先后颁布了《中华人民共和国公路法》、《关于转让公路经营权有关问题的通知》、《关于公路股份有限公司国有股权管理有关规定的通知》及《公路经营权有偿转让管理办法》《收费公路管理条例》等法律、法规，为包括高速公路在内的收费公路的融资、建设、特许经营、资产管理等提供了法律依据，成为我国收费公路实践探索和发展的法律基础。
但是现有政策及法规体系一是不配套、不完善，二是基本上泛泛针对各类收费公路，没有专门适合高速公路这种国家全局性、战略性公共结构工程的规划、建设、管理、运营及发展的政策及法律、法规体系，只有各省、自治区、直辖市依据本地情况制定的地方性政策和法规。体制及法律建设相对落后，是我国高速公路发展过程中出现的许多问题的重要根源之一。
2 高速公路产业政府管制体制改革的基本思路
2.1 设置集中、统一的高速公路产业政府管制机构
高速公路产业目前在我国还处于初级发展阶段，从国家的长远规划来看，高速公路产业将有很大的发展潜力。因此为了进一步提高产业的运营效率和政府管制效率，必须结合高速公路自身特点，设置一个符合高速公路产业化发展要求的、集中统一的政府管制机构。设置政府管制机构应注意以下几点：（1）要将政府对高速公路产业的管制职能集中到一个机构，避免管制机构职能过度分散导致管制责任无法落实，影响管制效率。（2）管制机构必须通过有关管制法律的授权，依法行使管制职能。（3）管制机构在实施管制政策时应与政府的其它相关机构相对独立，使政府与管制机构之间的职责分开。（4）管制机构应包括技术、产业、经济、法律等四个方面的专家，管制机构应有一批真正掌握现代经济理论和管制理论的财务、审计、经济、法律等方面的专业人才，这样才能满足现代管制政策性、专业性、时效性强的基本要求。
2.2 建立健全高速公路产业化发展所需的法律法规
市场经济是法治经济，政府对高速公路产业的管制必须适应法治经济的要求。根据发达国家在政府管制法律制度方面的可资借鉴的经验，我国应该建立政府管制体制的法律框架，作为政府管制的基础。从我国实践情况来看，高速公路的法制建设滞后于高速公路的产业化发展，有关高速公路产业管理的法律尚未制定。现有的《公路法》和《收费公路管理条例》中的一些规定对高速公路过于原则，缺乏可操作性。
高速公路管理法规滞后，已经成为影响我国高速公路产业健康、持续、快速发展的一个重要因素，因此应该尽快制定出台有关《高速公路管理办法》、《公路路政管理规定》、《高速公路养护质量评定标准》等行政规章和技术法规，改变高速公路管理法规、技术规定缺乏的现状。
2.3 建立规范的高速公路经营企业，逐步扩大市场机制作用的范围
（1）实现高速公路经营企业政企分离。
高速公路产业作为具有自然垄断属性的网络型基础产业，和我国大多数自然垄断产业一样，现行的政府管制体制的基本特征仍然是政企合一，所以要实现高速公路产业的良性发展、建立规范的政府管制体系，其前提就是实行政企分离。只有在政企分离的管制体制下，企业才能形成作为市场主体所必须的经营机制；政府则由高速公路产业的垄断经营者转变为竞争性经营的组织者和管理者，从而提高政府管制的效率。
（2）建立符合现代企业制度的高速公路经营企业。
高速公路经营企业作为高速公路产业的主体，应该适应社会化大生产和市场经济发展的要求，建立现代企业制度。建立现代企业制度是高速公路产业政府管制体制改革的重要内容之一，高速公路企业在建立现代企业制度方面应该注意以下几个方面：①建立符合现代企业制度的、规范的公路经营公司；②企业的规模应当符合经济原则。
（3）建立公路经营权二级转让市场。
目前，我国的公路经营权交易市场仍主要限制在一级市场即政府与公路经营企业之间，而公路经营企业之间的公路经营权转让是不允许的。《公路经营权有偿转让管理办法》中规定：“公路经营权转让之后，转让方在转让期内不得收回公路经营权，受让方不得以任何理由再将公路经营权转让给第三方”。这就使得公路经营企业之间难以通过公路经营权转让实现公路公司之间的优化重组，不利于企业的资本运作。也不利于提高公路经营公司的经营管理水平。随着我国高速公路产业化的不断发展，应该开辟公路经营权二级市场，使市场机制在高速公路的建设运营中发挥更大的作用。
2.4 建立和完善对管制机构的社会参与和监督机制
从现代经济理论分析可知，由于受政府管制机构“有限理性”所决定，因此要制定和实施科学的管制政策，就需要各方面的社会公众向管制机构提供信息，参与管制政策的制定和实施过程。同时由于管制机构是由具体的管制人员组成，这些人也是“经济人”，也具有私利的特性，因而存在管制者被受管制者“俘虏”的潜在可能性，为了避免这种潜在可能性变为现实可能性，就要求社会公众、司法机构和其他政府机构对高速公路产业管制机构进行监督，以形成制衡关系。因此，建立和不断完善社会参与和监督机构，是政府管制机构公平、公开、公正地制定和执行管制政策的制度保证。
参考文献
［1］王俊豪.政府管制经济学导论［M］.北京：商务印书馆，2003.
［2］刘步存.高速公路企业经营管理学［M］.北京：人民交通出版社，2000.
［3］王国清.论中国公路的产业属性及高速公路产业化［J］.西安公路交通大学学报，2000，（4）.
［4］林敏晖.关于高速公路管理体制设置方案的探索［J］.引进与咨询，2003，（3）.
关键词：高速公路产业；政府管制；体制改革
中图分类号：F54文献标识码：A文章编号：1672-3198（2008）06-0009-02
高速公路产业在我国的形成与发展源自于公路收费制度的实施。公路收费制度是改革开放以来，我国实施的一项比较成功的经济产业政策，其意义在于建立了一种有效的投融资机制，缓解了公路建设资金严重不足的矛盾，使我国在不到二十年的时间内建成了超过5.3万公里的高速公路，居世界第二位，走过了发达国家一般需要50多年才能完成的里程。
随着我国社会主义市场经济体制改革的不断深入和高速公路产业的不断发展，如何使政府在高速公路管理中由过去的事业管理转变为行业管制？如何按照市场规律规范和引导高速公路产业健康、持续发展，促进高速公路产业的良性循环以及有效的解决高速公路产业当前发展中存在的问题，便成为政府在新时期对高速公路产业进行管制的一个重要课题。
1 现行高速公路产业政府管制体制中存在的问题
政府管制是指具有法律地位的、相对独立的政府管制者，依照一定法规对被管制者(企业)所采取的一系列管理与监督行为。因此要对高速公路产业政府管制体制进行改革，就应该从规范管制主体、管制客体以及管制依据等三个方面进行，即从政府管制机构、高速公路经营企业以及相关的法律法规等方面展开论述。
1.1 高速公路产业政府管制机构存在的问题
（1）管制机构不统一，政出多门。
根据《公路法》和《收费公路管理条例》的规定，对高速公路产业实施管的机构是国务院交通主管部门和省、自治区、直辖市的人民政府交通主管部门，另外还有省级物价主管部门和财政部门，如收费管理条例第50条规定：“政府还贷公路的收费标准，由省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门会同同级价格主管部门、财政部门审核后，报本级人民政府审查批准”。另外对于有关高速公路路政管理问题，公安部门也介入其中。多家管制机构同时并存，一方面使得高速公路产业管制政策难以协调，另一方面也会出现管制机构互相扯皮、推委现象的产生。
（2）管制机构职能的多重定位。
在高速公路产业中，除了一部分社会性管制措施是由专业化的独立的政府职能部门承担外，其余管制措施主要由交通主管部门实施。在现行的政府管理体制中，交通主管部门普遍承担四重职能，扮演四种角色。即：①行业管制者。其职责无疑是根据有关法律法规或行业性条例对业内企业或事业单位的相关行为实施管制；②行业发展的指导者、重大计划的制定者和执行者；③行业的国有资产所有者代表；④收费还贷公路的实际经营者。
1.2 高速公路产业政府管制客体存在的问题
（1）高速公路经营主体存在“双轨制”，即事业性质的收费还贷经营主体和企业性质的收费经营主体同时并存。根据《中华人民共和国公路法》对收费公路类型的有关规定，目前理论界普遍将收费公路分为两类：收费还贷公路和收费经营公路。这两类公路建成投入运营以后，都表现为设立收费站收取通行费，车辆交费之后就可以通行，从表面上是看不到两者有什么区别。但是政府部门无论是建章立制，还是在实际工作中，都将两者截然区分开来，几乎按完全不同的方式操作。收费还贷公路与收费经营公路相比，带有明显的行政色彩，是一种“政企合一”的经济组织。
（2）高速公路经营企业在经营管理中存在诸多问题，集中表现在以下方面：
①粗放经营、分散低效，目前高速公路经营大部分都是“一路一公司”或“一路一局”式个别运作，管理机构、人员和设备重复设置严重，造成资源浪费、成本增加、效率低下，并且由于分散经营、各自为政，使得整条高速公路乃至区域网络高速公路被人为割锯，造成技术升级困难，高速公路整体效益优势难以发挥；②由于分散经营，没有形成规模经济，经营风险大，融资成本高，融资规模受到限制，融资能力，再发展能力低，难以实现滚动发展；③收费标准和行为规范不统一，自成体系，约束和管理困难；④企业规模小，发展空间有限，无力形成技术创新机制，制约了技术进步，高速公路技术水平和服务水平升级困难，影响高速公路经营效益和社会效益的有效发挥。
（3）高速公路产业政府管制依据存在的问题。
为了促进我国收费道路的规范、健康、稳定发展，交通部及相关部门先后颁布了《中华人民共和国公路法》、《关于转让公路经营权有关问题的通知》、《关于公路股份有限公司国有股权管理有关规定的通知》及《公路经营权有偿转让管理办法》《收费公路管理条例》等法律、法规，为包括高速公路在内的收费公路的融资、建设、特许经营、资产管理等提供了法律依据，成为我国收费公路实践探索和发展的法律基础。
但是现有政策及法规体系一是不配套、不完善，二是基本上泛泛针对各类收费公路，没有专门适合高速公路这种国家全局性、战略性公共结构工程的规划、建设、管理、运营及发展的政策及法律、法规体系，只有各省、自治区、直辖市依据本地情况制定的地方性政策和法规。体制及法律建设相对落后，是我国高速公路发展过程中出现的许多问题的重要根源之一。
2 高速公路产业政府管制体制改革的基本思路
2.1 设置集中、统一的高速公路产业政府管制机构
高速公路产业目前在我国还处于初级发展阶段，从国家的长远规划来看，高速公路产业将有很大的发展潜力。因此为了进一步提高产业的运营效率和政府管制效率，必须结合高速公路自身特点，设置一个符合高速公路产业化发展要求的、集中统一的政府管制机构。设置政府管制机构应注意以下几点：（1）要将政府对高速公路产业的管制职能集中到一个机构，避免管制机构职能过度分散导致管制责任无法落实，影响管制效率。（2）管制机构必须通过有关管制法律的授权，依法行使管制职能。（3）管制机构在实施管制政策时应与政府的其它相关机构相对独立，使政府与管制机构之间的职责分开。（4）管制机构应包括技术、产业、经济、法律等四个方面的专家，管制机构应有一批真正掌握现代经济理论和管制理论的财务、审计、经济、法律等方面的专业人才，这样才能满足现代管制政策性、专业性、时效性强的基本要求。
2.2 建立健全高速公路产业化发展所需的法律法规
市场经济是法治经济，政府对高速公路产业的管制必须适应法治经济的要求。根据发达国家在政府管制法律制度方面的可资借鉴的经验，我国应该建立政府管制体制的法律框架，作为政府管制的基础。从我国实践情况来看，高速公路的法制建设滞后于高速公路的产业化发展，有关高速公路产业管理的法律尚未制定。现有的《公路法》和《收费公路管理条例》中的一些规定对高速公路过于原则，缺乏可操作性。
高速公路管理法规滞后，已经成为影响我国高速公路产业健康、持续、快速发展的一个重要因素，因此应该尽快制定出台有关《高速公路管理办法》、《公路路政管理规定》、《高速公路养护质量评定标准》等行政规章和技术法规，改变高速公路管理法规、技术规定缺乏的现状。
2.3 建立规范的高速公路经营企业，逐步扩大市场机制作用的范围
（1）实现高速公路经营企业政企分离。
高速公路产业作为具有自然垄断属性的网络型基础产业，和我国大多数自然垄断产业一样，现行的政府管制体制的基本特征仍然是政企合一，所以要实现高速公路产业的良性发展、建立规范的政府管制体系，其前提就是实行政企分离。只有在政企分离的管制体制下，企业才能形成作为市场主体所必须的经营机制；政府则由高速公路产业的垄断经营者转变为竞争性经营的组织者和管理者，从而提高政府管制的效率。
（2）建立符合现代企业制度的高速公路经营企业。
高速公路经营企业作为高速公路产业的主体，应该适应社会化大生产和市场经济发展的要求，建立现代企业制度。建立现代企业制度是高速公路产业政府管制体制改革的重要内容之一，高速公路企业在建立现代企业制度方面应该注意以下几个方面：①建立符合现代企业制度的、规范的公路经营公司；②企业的规模应当符合经济原则。
（3）建立公路经营权二级转让市场。
目前，我国的公路经营权交易市场仍主要限制在一级市场即政府与公路经营企业之间，而公路经营企业之间的公路经营权转让是不允许的。《公路经营权有偿转让管理办法》中规定：“公路经营权转让之后，转让方在转让期内不得收回公路经营权，受让方不得以任何理由再将公路经营权转让给第三方”。这就使得公路经营企业之间难以通过公路经营权转让实现公路公司之间的优化重组，不利于企业的资本运作。也不利于提高公路经营公司的经营管理水平。随着我国高速公路产业化的不断发展，应该开辟公路经营权二级市场，使市场机制在高速公路的建设运营中发挥更大的作用。
2.4 建立和完善对管制机构的社会参与和监督机制
从现代经济理论分析可知，由于受政府管制机构“有限理性”所决定，因此要制定和实施科学的管制政策，就需要各方面的社会公众向管制机构提供信息，参与管制政策的制定和实施过程。同时由于管制机构是由具体的管制人员组成，这些人也是“经济人”，也具有私利的特性，因而存在管制者被受管制者“俘虏”的潜在可能性，为了避免这种潜在可能性变为现实可能性，就要求社会公众、司法机构和其他政府机构对高速公路产业管制机构进行监督，以形成制衡关系。因此，建立和不断完善社会参与和监督机构，是政府管制机构公平、公开、公正地制定和执行管制政策的制度保证。
参考文献
［1］王俊豪.政府管制经济学导论［M］.北京：商务印书馆，2003.
［2］刘步存.高速公路企业经营管理学［M］.北京：人民交通出版社，2000.
［3］王国清.论中国公路的产业属性及高速公路产业化［J］.西安公路交通大学学报，2000，（4）.
［4］林敏晖.关于高速公路管理体制设置方案的探索［J］.引进与咨询，2003，（3）.