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政府作为国家的代表,其施政得当与否,既关乎普通民众福利的增益与减损,又关乎一个国家的兴盛与衰亡。诺贝尔经济学奖1993年获得者美国学者道格拉斯·C·诺思的名言——“国家的存在是经济增长的关键,然而,国家又是人为经济衰退的根源”,为国家的代表--政府的治理绩效的正反后果作了最好的注解。
在历史新时期,需要把构建与当代中国经济社会发展水平和综合国力相匹配、以民生为重点、惠及全体民众、全覆盖、高水准的公共服务体系作为不断拓展政府治理的新型空间的根本路径来全力推进。
纵观新中国成立60年来政府治理的历史风云,我们发现60年政府治理的最突出成就体现在全面建构了现代政府的治理体系,60年政府治理的最大不足表现在现代政府治理的功能亟待强化,而未来政府治理的发展走向则鲜明地指向了不断拓展现代政府治理的新型空间这一全新课题。
一、现代政府治理体系的全面建构
衡量一个政府的治理绩效的首要标准,在于是否按照现代科层制的基本原理——层级化原则、专业化原则和理性化原则,建构了一个有效运作的现代政府治理体系。新中国60年政府治理的历史实践表明一个现代政府治理体系已经全面建构,主要表现在以下三大方面:
1. 行政组织结构体系的不断优化。
行政组织结构体系主要通过政府治理的层次与幅度来体现,一般而言,政府治理的层次与幅度二者间呈反比关系。新中国成立后,在政府治理的纵向行政组织结构体系上建构了中央人民政府委员会(政务院)—大区—省—县—乡五层级制。1954年,在中央与省之间专门设置的大行政区建制(东北、华北、西北、华东、中南、西南六个大行政区)被撤销,开始实行国务院—省—县—乡四层级制。1978年的《宪法》规定:可以按地区设立行政公署,作为自己的派出机构。也就是说,在省与县之间作为准行政层次的地区级行政公署,开始演化成纵向行政组织结构体系中的一环。1983年,按照中央发布的《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》的精神,各地开始“地市合并”与“地改市”改革进程,逐渐在省与县之间建立了正式的地级市之行政层次,进而形成了我国当前政府治理五层级制的纵向行政组织结构体系,即国务院—省—市—县—乡五层级制。自2002年后,在我国一些地区又开始了“扩权强县”改革试点,探索通过“省管县(市)体制”来减少“市级”中间行政层次的有效途径。
另一方面,在政府治理的横向行政组织结构体系上,在国务院层面,根据国家经济与社会发展的需要,不断调整和优化国务院的机构组成。如1949年中央人民政府委员会下属政务院的组成机构有30个部委署机构(不含秘书厅);到1954年,政务院改为国务院,成为最高政府机关,下辖35个部委机构、8个办公机构、19个直属机构(不含国务院秘书厅);而后,又经过多次精简—膨胀—再精简之变动,至2008年,国务院一共下辖27组成部门、1个直属特色机构、16个直属机构、4个办事机构、17个直属事业单位。
此外,围绕权力的分工与制衡问题,在广东的深圳正在尝试从优化横向行政组织结构体系角度实行“行政三分制”,即从政府职能的视角将政府职能分解为决策职能、执行职能、监督职能三大部分,分别由不同的行政机构行使,一改以往行政机构既做“运动员”又做“裁判员”而缺乏有效监督之制度设计,希冀由此而达到各自履行职责且相互制衡之目的。
应该指出的是,尽管从理论上讲,行政层次与行政幅度二者的关系呈反比,但在当代中国,这一基本原理已经失效,因为无论是从政府治理的纵向行政层次来看,还是从政府治理的横向行政幅度来看,都存在管理链条过长、管理机构太多、管理职能混乱、管理成本太高等弊端,因此,继续优化当代中国行政组织结构体系之使命仍然任重而道远。
2.公共人力资源配置的日益功绩化。
新中国成立后,在行政组织体系的人力资源配置方式上,始终坚持党管干部原则,继承革命战争年代干部人事管理制度的经验和做法,同时充分借鉴苏联高度集中统一的人事管理体制的优点,对机关、企事业等所有单位的人员进行集中统一式管理,充分发挥干部队伍的群体优势,从组织上确保党和国家在各个历史时期的政治、经济和文化发展任务的完成,确保党的政治路线的贯彻实施。毫无疑问,这种集中统一的干部人事管理制度的弊端随着国家经济建设战略主线的突出而呈现出明显的不足,主要集中在:“国家干部”的概念过于笼统,缺乏科学分类;管理权限过于集中,管人与管事脱节;管理方式陈旧单一,阻碍人才成长;管理制度不健全,用人缺乏法治,致使一些年轻人才难以脱颖而出,用人问题上的不正之风难以避免。
党的十一届三中全会后,围绕干部队伍建设的“革命化、年轻化、知识化、专业化”的“四化”方针,各级部门对干部人事管理制度改革进行了大量的探索,如建立了正常的干部离退休制度,在干部管理权限上变下管两级为下管一级,探索实行分类的干部人事管理体制,向企事业单位下放更多的用人自主权,尝试引进以竞争为核心的多样化用人制度,等等。尽管如此,但在行政组织体系的人力资源配置的观念上仍然盛行封闭落后的身份制取向,即按照资历、学历、官职等身份特征来划定人的级别、配备待遇并实行相应的人事管理制度。20世纪90年代后,这种有悖现代政府治理基本原则的品位管理方式逐渐被以职位的工作性质、难易程度、责任轻重和所需资格条件的职位管理方式所取代,并日益以工作能力、工作实绩为核心的功绩制取向来作为选拔、录用、评价、激励公务人员的根本标准。
1993年10月1日起正式施行的《国家公务员暂行条例》(2006年1月1日后被《中国人民共和国公务员法》取代)标志着我国公共人力资源配置的功绩化标准的正式确立,也由此开创了当代中国公共人力资源配置的科学化、规范化与法制化的新进程。
3.政府运作规范的制度化与法治化。
现代政府有效运作的一个基本原则就是权由法定、权责一致、责由法裁、照章办事,也就是按照“对事不对人”的原则,依法执行既有制度和规范,而不是听命于管理者个人的意志,“即团体的成员服从统治者,并非服从他个人,而是服从那些非个人的制度,因此仅仅在由制度赋予他的、有合理界限的事务管辖范围之内,有义务服从他”(马克斯·韦伯),其目的是为了最大限度地确保公共利益的维护和实现。
1949年9月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《共同纲领》作为建国纲领和临时宪法,对中国人民共和国的政权属性、政治制度、经济制度、军事制度、民族政策等进行了全面的规约,由此而衍生了《中华人民共和国中央人民政府组织法》等规范有关国家政权机关运作的各种法律和规章制度。1954年,《中华人民共和国宪法》正式实行,昭示着国家政权机关运作的制度化与法制化进程的全面开始。
目前,规约政府运作的法律法规体系主要有《宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《民族区域自治法》、《国务院组织法》、《行政许可法》、《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国行政监察法》、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》,等等。
不过,值得引起我们高度重视和需要着力解决的是,尽管规范政府运作的各种法律法规体系随着市场经济体制的日趋建立而逐步得到完善,但在政府的日常实际运作过程中,规范政府日常运作的法律法规体系有待进一步加强和细化,如政府日常办事运作程序建设、政府信息公开规范建设、政府公务接待与成本控制建设,等等。此外,规范政府运作的制度体系在一些内容建设方面与中国共产党党内制度建设的内容高度统一,还没有进行有机区分,并上升到国家意志层面来加以法律化,如 《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《党政领导干部选拔任用工作条例》、《关于实行党风廉政建设责任制的规定》、《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》,等等。
二、“强政府”与“弱政府”特性兼具
新中国政府治理60年历程的阶段性发展特征,既昭示了新中国在现代政府治理体系的构建上取得了较大的成就,如政府在调控经济秩序和社会秩序方面手段愈来愈多样,也愈来愈自信,在推进国家整体发展方面战略愈来愈明确,思路愈来愈清晰,推进手段愈加得心应手,在服务民众方面服务意识不断增强,服务水平不断提升,等等;又显现了现代政府治理功能在不同的历史阶段存在不同程度的阙失,尤其是在事关公共服务分配与社会公平正义建构等方面存在明显不足,在统筹城乡发展方面步履仍然滞重,城乡分治的鸿沟依然存在,在加速政府自身改革方面办法依旧不是太多,效果依然不是很明显,等等。也就是说,现代政府治理功能阙失的典型表现集中在两大方面:一个是“强政府”与“弱政府”之特性兼具;另一个是“发达中国”与“欠发达中国”之图景并立。从此角度上讲,新中国政府治理60年的最大不足表现在现代政府治理的功能亟待强化。
所谓“强政府”与“弱政府”之特性兼具,是指政府一方面将人财物统于一手,在调控经济与社会发展方面往往更多地迷恋和依赖行政组织和行政手段,而较少注重发挥社会组织和公民的参与作用,而民众也将自身的安危与命运系于政府一身,不大注重发挥自我管理、自我服务的作用,其结果是造就了政府在统合社会资源、调控社会手段等方面非常强势,而公民在自我组织方面非常弱势之局面。而另一方面,政府在分配公共服务与推进社会公平正义方面则与民众的实际需求之间存在明显差距,又存在着弱势政府的特性。尤其是在当前社会主要矛盾的性质依然未改变的大背景下,即在人民群众日益增长的物质文化需求与落后的社会生产之间的矛盾并未得到实质性解决的环境中,整个国家与社会发展出现了新的发展动向并呈现出新的特点,即在近阶段突出地表现在人民群众日益增长的公共需求与政府公共服务供给严重不足之间的矛盾愈来愈突出,但是对此新矛盾,政府的解决办法还不是很多,解决力度还不是很大,尽管提出了构建和谐社会的战略目标,但要达至此目标还有很长的路要走。
所谓“发达中国”与“欠发达中国”之图景并立,是指改革开放30年所推行的“区域发展不平衡战略”以及“让一部分地区和人先富起来”的公共政策取向,一方面极大地推动了中国经济的持续高速增长和社会发展进程的不断加快,整个国家的实力不断增强,开始显现“发达中国”之图景;另一方面导致整个国家区域发展进程极其不平衡,“城市中国”与“农村中国”之发展鸿沟不断拉大,东部发达地区所显现的“发达中国”之图景与中西部欠发达地区所显现的“欠发达中国”之图景二元并立。此外,因分配制度不公而诱发的整个社会行业收入差距日渐拉大的基本现实,也导致“发达中国”与“欠发达中国”之图景二元并立。
鉴于现代政府治理功能的“强政府”与“弱政府”之特性兼具,以及“发达中国”与“欠发达中国”之图景并立的状况,就需要不断拓展现代政府治理的新型空间,强化现代政府的治理功能。
三、全面提升政府公共服务品质
当代中国社会人民群众日益增长的公共需求与政府公共服务供给严重不足之间愈来愈突出的矛盾之特质、当代中国政府治理体系的全面建构与现代政府治理功能的亟待强化,这三者的结合共同推动了不断拓展现代政府治理的新型空间成为当代中国政府治理的新课题,其发展逻辑在于通过强化全面建构起来的现代政府治理体系的功能,全面提升政府公共服务的质量,来满足人民群众日益增长的公共需求。
首先,以致力于解决社会主义社会主要矛盾在改革发展新阶段的突出反映——人民群众对公共需求的全面、快速增长与公共服务供给严重不足之间的矛盾为根本出发点,公平分配公共产品和公共服务,逐步实现人人享有均等化的基本公共服务,构建以民生为重心的公共服务新模式,加快推进和谐社会建设进程。如果一个政府不能有效提供民众所需的基本公共服务,也不能有效分配公平正义,那么这个政府就失去了其存在的根基,也就谈不上有效推进政府的治理进程了。
其次,以强化政府公共服务职能为先导,拓展政府职能转换的新空间,从注重公共服务体系的平台建设与基础设施建设等外延式建设转到注重公共服务体系的主体内容的强化等内涵式发展上来,防止在现实生活中出现的以政府行政服务水平的提升替代公共服务具体领域、以公共服务平台建设与基础设施建设替代公共服务主体内容之趋向,也就是要求将政府职能转换的重点放到提升基础教育、医疗卫生、社会保障、社会就业、公共安全等公共服务的效率与品质之上。
再次,要把创新现代政府治理的技术与方法、提升现代政府的治理水平作为不断拓展现代政府治理的新型空间的有效手段来加以认真对待。借助于现代信息技术,建构从分散式到一体化、从一门式再到一口式电子政府服务新方式,加快现代政府治理流程的再造步伐;通过建构以公民参与型政府绩效评估机制和单位GDP能耗与主要污染物排放的节能减排考核机制以及领导干部政绩考核机制为核心的现代政府治理绩效考评体系,大力推进现代政府治理的绩效再造工作;通过建构政府、市场、社会、公民新型多元伙伴关系,创新政府公共服务与社会管理的多元化治理空间。
最后,要把构建基于人的全面发展的高水平高品质高效率的公共服务体系,推动政府公共服务从初级阶段向高级阶段迈进,作为不断拓展现代政府治理的新型空间的根本着眼点来对待。在我国整体国力不断增强、加快推进社会主义和谐社会建设的背景下,如果我们只是满足于向民众提供低水平、覆盖范围和享受人群有限、品质和效率低下的基本公共服务,即使达到了整个社会公平正义分配之目标,也还是远远不够的,更谈不上有效满足人民群众日益增长的公共需求之目标,也与建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家、实现中华民族的伟大复兴之战略目标相距甚远。因此,在历史新时期,需要我们把构建与当代中国经济社会发展水平和综合国力相匹配、以民生为重点、惠及全体民众、全覆盖、高水准的公共服务体系作为不断拓展政府治理的新型空间的根本路径来全力推进。
在历史新时期,需要把构建与当代中国经济社会发展水平和综合国力相匹配、以民生为重点、惠及全体民众、全覆盖、高水准的公共服务体系作为不断拓展政府治理的新型空间的根本路径来全力推进。
纵观新中国成立60年来政府治理的历史风云,我们发现60年政府治理的最突出成就体现在全面建构了现代政府的治理体系,60年政府治理的最大不足表现在现代政府治理的功能亟待强化,而未来政府治理的发展走向则鲜明地指向了不断拓展现代政府治理的新型空间这一全新课题。
一、现代政府治理体系的全面建构
衡量一个政府的治理绩效的首要标准,在于是否按照现代科层制的基本原理——层级化原则、专业化原则和理性化原则,建构了一个有效运作的现代政府治理体系。新中国60年政府治理的历史实践表明一个现代政府治理体系已经全面建构,主要表现在以下三大方面:
1. 行政组织结构体系的不断优化。
行政组织结构体系主要通过政府治理的层次与幅度来体现,一般而言,政府治理的层次与幅度二者间呈反比关系。新中国成立后,在政府治理的纵向行政组织结构体系上建构了中央人民政府委员会(政务院)—大区—省—县—乡五层级制。1954年,在中央与省之间专门设置的大行政区建制(东北、华北、西北、华东、中南、西南六个大行政区)被撤销,开始实行国务院—省—县—乡四层级制。1978年的《宪法》规定:可以按地区设立行政公署,作为自己的派出机构。也就是说,在省与县之间作为准行政层次的地区级行政公署,开始演化成纵向行政组织结构体系中的一环。1983年,按照中央发布的《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》的精神,各地开始“地市合并”与“地改市”改革进程,逐渐在省与县之间建立了正式的地级市之行政层次,进而形成了我国当前政府治理五层级制的纵向行政组织结构体系,即国务院—省—市—县—乡五层级制。自2002年后,在我国一些地区又开始了“扩权强县”改革试点,探索通过“省管县(市)体制”来减少“市级”中间行政层次的有效途径。
另一方面,在政府治理的横向行政组织结构体系上,在国务院层面,根据国家经济与社会发展的需要,不断调整和优化国务院的机构组成。如1949年中央人民政府委员会下属政务院的组成机构有30个部委署机构(不含秘书厅);到1954年,政务院改为国务院,成为最高政府机关,下辖35个部委机构、8个办公机构、19个直属机构(不含国务院秘书厅);而后,又经过多次精简—膨胀—再精简之变动,至2008年,国务院一共下辖27组成部门、1个直属特色机构、16个直属机构、4个办事机构、17个直属事业单位。
此外,围绕权力的分工与制衡问题,在广东的深圳正在尝试从优化横向行政组织结构体系角度实行“行政三分制”,即从政府职能的视角将政府职能分解为决策职能、执行职能、监督职能三大部分,分别由不同的行政机构行使,一改以往行政机构既做“运动员”又做“裁判员”而缺乏有效监督之制度设计,希冀由此而达到各自履行职责且相互制衡之目的。
应该指出的是,尽管从理论上讲,行政层次与行政幅度二者的关系呈反比,但在当代中国,这一基本原理已经失效,因为无论是从政府治理的纵向行政层次来看,还是从政府治理的横向行政幅度来看,都存在管理链条过长、管理机构太多、管理职能混乱、管理成本太高等弊端,因此,继续优化当代中国行政组织结构体系之使命仍然任重而道远。
2.公共人力资源配置的日益功绩化。
新中国成立后,在行政组织体系的人力资源配置方式上,始终坚持党管干部原则,继承革命战争年代干部人事管理制度的经验和做法,同时充分借鉴苏联高度集中统一的人事管理体制的优点,对机关、企事业等所有单位的人员进行集中统一式管理,充分发挥干部队伍的群体优势,从组织上确保党和国家在各个历史时期的政治、经济和文化发展任务的完成,确保党的政治路线的贯彻实施。毫无疑问,这种集中统一的干部人事管理制度的弊端随着国家经济建设战略主线的突出而呈现出明显的不足,主要集中在:“国家干部”的概念过于笼统,缺乏科学分类;管理权限过于集中,管人与管事脱节;管理方式陈旧单一,阻碍人才成长;管理制度不健全,用人缺乏法治,致使一些年轻人才难以脱颖而出,用人问题上的不正之风难以避免。
党的十一届三中全会后,围绕干部队伍建设的“革命化、年轻化、知识化、专业化”的“四化”方针,各级部门对干部人事管理制度改革进行了大量的探索,如建立了正常的干部离退休制度,在干部管理权限上变下管两级为下管一级,探索实行分类的干部人事管理体制,向企事业单位下放更多的用人自主权,尝试引进以竞争为核心的多样化用人制度,等等。尽管如此,但在行政组织体系的人力资源配置的观念上仍然盛行封闭落后的身份制取向,即按照资历、学历、官职等身份特征来划定人的级别、配备待遇并实行相应的人事管理制度。20世纪90年代后,这种有悖现代政府治理基本原则的品位管理方式逐渐被以职位的工作性质、难易程度、责任轻重和所需资格条件的职位管理方式所取代,并日益以工作能力、工作实绩为核心的功绩制取向来作为选拔、录用、评价、激励公务人员的根本标准。
1993年10月1日起正式施行的《国家公务员暂行条例》(2006年1月1日后被《中国人民共和国公务员法》取代)标志着我国公共人力资源配置的功绩化标准的正式确立,也由此开创了当代中国公共人力资源配置的科学化、规范化与法制化的新进程。
3.政府运作规范的制度化与法治化。
现代政府有效运作的一个基本原则就是权由法定、权责一致、责由法裁、照章办事,也就是按照“对事不对人”的原则,依法执行既有制度和规范,而不是听命于管理者个人的意志,“即团体的成员服从统治者,并非服从他个人,而是服从那些非个人的制度,因此仅仅在由制度赋予他的、有合理界限的事务管辖范围之内,有义务服从他”(马克斯·韦伯),其目的是为了最大限度地确保公共利益的维护和实现。
1949年9月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《共同纲领》作为建国纲领和临时宪法,对中国人民共和国的政权属性、政治制度、经济制度、军事制度、民族政策等进行了全面的规约,由此而衍生了《中华人民共和国中央人民政府组织法》等规范有关国家政权机关运作的各种法律和规章制度。1954年,《中华人民共和国宪法》正式实行,昭示着国家政权机关运作的制度化与法制化进程的全面开始。
目前,规约政府运作的法律法规体系主要有《宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《民族区域自治法》、《国务院组织法》、《行政许可法》、《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国行政监察法》、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》,等等。
不过,值得引起我们高度重视和需要着力解决的是,尽管规范政府运作的各种法律法规体系随着市场经济体制的日趋建立而逐步得到完善,但在政府的日常实际运作过程中,规范政府日常运作的法律法规体系有待进一步加强和细化,如政府日常办事运作程序建设、政府信息公开规范建设、政府公务接待与成本控制建设,等等。此外,规范政府运作的制度体系在一些内容建设方面与中国共产党党内制度建设的内容高度统一,还没有进行有机区分,并上升到国家意志层面来加以法律化,如 《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《党政领导干部选拔任用工作条例》、《关于实行党风廉政建设责任制的规定》、《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》,等等。
二、“强政府”与“弱政府”特性兼具
新中国政府治理60年历程的阶段性发展特征,既昭示了新中国在现代政府治理体系的构建上取得了较大的成就,如政府在调控经济秩序和社会秩序方面手段愈来愈多样,也愈来愈自信,在推进国家整体发展方面战略愈来愈明确,思路愈来愈清晰,推进手段愈加得心应手,在服务民众方面服务意识不断增强,服务水平不断提升,等等;又显现了现代政府治理功能在不同的历史阶段存在不同程度的阙失,尤其是在事关公共服务分配与社会公平正义建构等方面存在明显不足,在统筹城乡发展方面步履仍然滞重,城乡分治的鸿沟依然存在,在加速政府自身改革方面办法依旧不是太多,效果依然不是很明显,等等。也就是说,现代政府治理功能阙失的典型表现集中在两大方面:一个是“强政府”与“弱政府”之特性兼具;另一个是“发达中国”与“欠发达中国”之图景并立。从此角度上讲,新中国政府治理60年的最大不足表现在现代政府治理的功能亟待强化。
所谓“强政府”与“弱政府”之特性兼具,是指政府一方面将人财物统于一手,在调控经济与社会发展方面往往更多地迷恋和依赖行政组织和行政手段,而较少注重发挥社会组织和公民的参与作用,而民众也将自身的安危与命运系于政府一身,不大注重发挥自我管理、自我服务的作用,其结果是造就了政府在统合社会资源、调控社会手段等方面非常强势,而公民在自我组织方面非常弱势之局面。而另一方面,政府在分配公共服务与推进社会公平正义方面则与民众的实际需求之间存在明显差距,又存在着弱势政府的特性。尤其是在当前社会主要矛盾的性质依然未改变的大背景下,即在人民群众日益增长的物质文化需求与落后的社会生产之间的矛盾并未得到实质性解决的环境中,整个国家与社会发展出现了新的发展动向并呈现出新的特点,即在近阶段突出地表现在人民群众日益增长的公共需求与政府公共服务供给严重不足之间的矛盾愈来愈突出,但是对此新矛盾,政府的解决办法还不是很多,解决力度还不是很大,尽管提出了构建和谐社会的战略目标,但要达至此目标还有很长的路要走。
所谓“发达中国”与“欠发达中国”之图景并立,是指改革开放30年所推行的“区域发展不平衡战略”以及“让一部分地区和人先富起来”的公共政策取向,一方面极大地推动了中国经济的持续高速增长和社会发展进程的不断加快,整个国家的实力不断增强,开始显现“发达中国”之图景;另一方面导致整个国家区域发展进程极其不平衡,“城市中国”与“农村中国”之发展鸿沟不断拉大,东部发达地区所显现的“发达中国”之图景与中西部欠发达地区所显现的“欠发达中国”之图景二元并立。此外,因分配制度不公而诱发的整个社会行业收入差距日渐拉大的基本现实,也导致“发达中国”与“欠发达中国”之图景二元并立。
鉴于现代政府治理功能的“强政府”与“弱政府”之特性兼具,以及“发达中国”与“欠发达中国”之图景并立的状况,就需要不断拓展现代政府治理的新型空间,强化现代政府的治理功能。
三、全面提升政府公共服务品质
当代中国社会人民群众日益增长的公共需求与政府公共服务供给严重不足之间愈来愈突出的矛盾之特质、当代中国政府治理体系的全面建构与现代政府治理功能的亟待强化,这三者的结合共同推动了不断拓展现代政府治理的新型空间成为当代中国政府治理的新课题,其发展逻辑在于通过强化全面建构起来的现代政府治理体系的功能,全面提升政府公共服务的质量,来满足人民群众日益增长的公共需求。
首先,以致力于解决社会主义社会主要矛盾在改革发展新阶段的突出反映——人民群众对公共需求的全面、快速增长与公共服务供给严重不足之间的矛盾为根本出发点,公平分配公共产品和公共服务,逐步实现人人享有均等化的基本公共服务,构建以民生为重心的公共服务新模式,加快推进和谐社会建设进程。如果一个政府不能有效提供民众所需的基本公共服务,也不能有效分配公平正义,那么这个政府就失去了其存在的根基,也就谈不上有效推进政府的治理进程了。
其次,以强化政府公共服务职能为先导,拓展政府职能转换的新空间,从注重公共服务体系的平台建设与基础设施建设等外延式建设转到注重公共服务体系的主体内容的强化等内涵式发展上来,防止在现实生活中出现的以政府行政服务水平的提升替代公共服务具体领域、以公共服务平台建设与基础设施建设替代公共服务主体内容之趋向,也就是要求将政府职能转换的重点放到提升基础教育、医疗卫生、社会保障、社会就业、公共安全等公共服务的效率与品质之上。
再次,要把创新现代政府治理的技术与方法、提升现代政府的治理水平作为不断拓展现代政府治理的新型空间的有效手段来加以认真对待。借助于现代信息技术,建构从分散式到一体化、从一门式再到一口式电子政府服务新方式,加快现代政府治理流程的再造步伐;通过建构以公民参与型政府绩效评估机制和单位GDP能耗与主要污染物排放的节能减排考核机制以及领导干部政绩考核机制为核心的现代政府治理绩效考评体系,大力推进现代政府治理的绩效再造工作;通过建构政府、市场、社会、公民新型多元伙伴关系,创新政府公共服务与社会管理的多元化治理空间。
最后,要把构建基于人的全面发展的高水平高品质高效率的公共服务体系,推动政府公共服务从初级阶段向高级阶段迈进,作为不断拓展现代政府治理的新型空间的根本着眼点来对待。在我国整体国力不断增强、加快推进社会主义和谐社会建设的背景下,如果我们只是满足于向民众提供低水平、覆盖范围和享受人群有限、品质和效率低下的基本公共服务,即使达到了整个社会公平正义分配之目标,也还是远远不够的,更谈不上有效满足人民群众日益增长的公共需求之目标,也与建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家、实现中华民族的伟大复兴之战略目标相距甚远。因此,在历史新时期,需要我们把构建与当代中国经济社会发展水平和综合国力相匹配、以民生为重点、惠及全体民众、全覆盖、高水准的公共服务体系作为不断拓展政府治理的新型空间的根本路径来全力推进。