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党的十八届三中全会指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。同时，全会要求必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。建设人民满意的服务型政府与推进国家治理体系和治理能力现代化有内在逻辑的一致性，都对各级政府的公共服务能力提出了更高的要求。随着行政审批项目的持续减少，党的群众路线教育实践活动不断深入，党风廉政建设和反腐败斗争接连取得突破性进展，在社会主义核心价值观的指引下，各级地方政府的公共服务能力得到较大提升。但是，在实践中依然存在着对政府公共服务能力提升的误解、偏见或不理解。因此，在借鉴国外相关研究成果的基础上，明确地方政府公共服务能力提升的内涵、特征和原则，对于进一步提升地方政府的公共服务能力具有重要意义。
一、国外关于政府公共服务能力提升的主要观点
（一）公务人员公共服务能力的内涵
Mike Broussine的《地方行政首长所需的能力》（The capacities needed by local authority chief executives）一文的目的是确定英国地方行政首长所需要的工作能力。该文认为传统的“胜任力模式（competence approach）”并不能满足地方行政首长的需要，相反“能力（capacity）”作为一种源自精神的理论能够更好地反映地方行政首长的角色现状。因此，他通过定性研究的方法对地方行政首长的案例进行了研究，明确了地方行政首长必须的五项能力。他还建议使用“能力（capacity）”作为一种更好的方式传达首席执行官的能力，以更好地表达他们工作中互联的、动态的和矛盾的多种维度。Jean Hartley的《领导社区：能力与文化》（Leading communities： capabilities and cultures）一文虽然是对社区领导者的能力进行了研究，但是对于地方政府公务人员公共服务能力的提升具有较强的借鉴意义。该文对社区领导者的能力进行了案例研究，着重考察了社区领导者三个方面的能力：与社区合作的社区领导能力，团队中的工作能力以及支持文化变革和管理发展的能力。研究表明，在社区领导的背景下的服务变得日益复杂，多变和受外界关注。社区领导者需要以下新的能力：回应能力，指挥能力，使用横向与纵向技能的能力、对本组织和其他组织产生影响的能力。此外，社区领导者还需要更多地关注绩效管理和激励。
（二）政府公共服务能力提升的途径
Lucy Gaster在《地方政府的优质服务：一种由下而上的方法》（Quality services in local government： a bottom-up approach）一文中认为，公共服务质量必然是一个民主的概念。因为不同的团体，包括公民和社区以及个人消费者，需要能够使政府知道他们的需要和诉求，所以政府就需要构建一种新的组织结构，建设一种新的组织文化。这种组织结构和组织文化与目前流行的分权化趋势非常相似。现在，重要的一点是，需要一线的政府工作人员或管理者保证民主地、及时地回应公众的公共服务需求，保障公共服务的质量。为此，一线的政府工作人员或管理者需要与其工作内容相符的内在综合技能，这在未来公共服务的发展中是至关重要的。Paul Corrigan和 Paul Joyce在《重建公共管理：政府对公众的新责任以及地方政府的案例研究》（Reconstructing public management： A new responsibility for the public and a case study of local government）一文认为，公民参与可以为改革地方政府的内部和外部关系提供最好的基础，支持公共责任的重新振作并为改善政策执行的绩效创造唯一安全的基础。为此，该文还对公共管理的其他模式进行的批判。该文的主要关注点是地方政府在实现民主、实施管理和提供公共服务方面的核心流程，以及政府与政治人物和公民的互动。该文论证了公民参与模式的合理性并发现，公共管理的基本问题集中在公众的异化，并且公共管理者在改革公共服务提供方式，重建公共管理方面负有关键性的责任。
（三）着力推进政府公共服务的创新
Sandford Borins在《激励公共部门创新》（Encouraging innovation in the public sector）一文提出，公共部门在传统上被认为是不利于创新的，特别是由中层管理人员和一线工作人员进行的创新。这主要是由于公共部门缺乏解决创新问题的风险资本，创新性个人对公共服务事业的逆向选择，这些使得公共部门对于失败的创新行为的惩罚比成功的创新的奖励更为严重。但是，越来越多的证据表明，尽管在如此艰难的环境中，一线的公共服务人员和中层管理人员依然负责了大量的创新项目。此外，一些公共部门一直都创造着大量的创新成果。该文就是利用这证据显示的方法，试图提高公共部门组织的创新能力。Bo Enquist、Mikael Johnson和Carolina Cam€閚在《契约治理推进可持续公共服务》（Contractual governance for sustainable service）一文关注了瑞典公共交通领域的契约治理。该文认为，为了为了促进更多的动态和可持续的公共服务，一种更加趋向于流程导向的契约治理是必要的。瑞典的公共交通领域已经经历了最初的发展模式——“生产模式”，正在经历着第二波的发展——“服务模式”，而第三波发展的浪潮——“可持续模式”在汹涌而来。该文认为，契约治理创造了更具活力的契约关系，这是政府提供更多可持续的公共服务的关键要素，还认为一种积极主动的新方法将对公共服务中的所有利益相关者产生积极影响。
二、地方政府公共服务能力提升的内涵
根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等相关法律法规的相关规定，地方政府（local government）是中央政府（国务院）在我国各级行政区域设立的，依法负责该区内经济、政治、文化、社会、生态等各项事务治理的行政机关。就与中央政府的关系而言，地方政府既是整个国家行政机关的组成部分，受中央政府领导，向中央政府负责，同时也具有地方性，拥有一定程度的自主权；就与其他国家机关的关系而言，地方政府是本级人民代表大会的执行机关，县级以上地方政府在本级人民代表大会闭会期间向本级人大常委会负责并报告工作；就地方政府而言，除了级别上的不同，地方政府之间存在较大差异。以自主权为例，香港特别行政区政府和澳门特别行政区政府就比其他的省、自治区、直辖市拥有更多的自主权。这也是早就我国丰富多彩的政治生态的重要因素。 公共服务（public service）是除经济调节、市场监管、社会管理外，政府的第四大基本职能。但这里的公共服务应当是指狭义的公共服务，即与为保障社会的公平正义和公民生存发展最基本的需求，政府通过权力介入或公共资源投入而提供的服务，比如公立学校、公立医院、保障性住房、公共养老等。但是，从广义的角度讲，经济调节、市场监管、社会管理都应属于公共服务业，只不过这些服务项目虽然与公民的生存发展有一定关系，但是这种关系并不直接，不是必须的。不过这种观点应当动态的看待，因为随着经济社会的发展，人的必需项目会不断增加，现在非必需的公共服务项目未来可能成为必需，比如与前工业时代的人相比，当代人对电力的需求就成为刚需。除了广义和狭义的区别，公共服务还有维护性公共服务（如国家安全服务）、经济性公共服务（如基础设施建设）和社会性公共服务（如公共医疗服务）的分类方法。此外，公共服务还具有非排他性和非竞争性的主要特征。同时，我国已经提出了基本公共服务均等化的目标，为公共服务赋予了公平性的特征。而且，随着多元治理格局的发展，公共服务不仅仅是政府的职责和功能，一些社会组织或得到政府授权的组织也承担着公共服务的职能。
因此，借鉴国外的主要观点，依据我国的相关法律法规以及公共服务的基本内涵，本文认为地方政府的公共服务能力是指，地方政府为维护国家社会稳定，促进市场经济发展，满足人民群众基本的物质文化需求，运用其权力或公共资源向全社会提供公共物品或服务的能力。地方政府公共服务能力提升是指地方政府依据上级政府的指示和指导，以国家治理体系和治理能力现代化为标准，结合地方实际因地制宜地通过转变思想观念、建设服务队伍、健全监督机制等措施，了解民情民意，解决百姓关注的难点重点，切实提高为人民服务水平的过程的总和。
三、地方政府公共服务能力提升的特征
（一）地方政府公共服务能力的提升具有渐进性的特征
渐进性是指，地方政府公共服务能力的提升是一个循序渐进的过程，在短时间内实现质的提升是较困难的。一方面，事物的发展是螺旋式上升，曲折中前进的过程，要实现质变必须要经过漫长的量的积累，或者事物内部结构的改变。因此，要谋求短时间内地方政府公共服务能力质的提升是部分事物发展规律的。另一方面，我国地方政府公共服务能力提升是一个复杂的系统工程。在传统的行政管理模式下，我国地方政府普遍存在着工作人员服务意识差、服务能力弱，政府的管制性权力多余服务性职能，以GDP论英雄，对教育、医疗、养老、住房等领域关注和投入不足的诸多问题。要解决这些问题，提升地方政府的公共服务能力绝非一日之功。
（二）地方政府公共服务能力的提升具有整体性的特征
整体性是指，地方政府公共服务能力的提升，必须遵循中央的统一要求和指示，确保全国一盘棋，形成整体效应，实现各级政府公共服务能力的全面提升。在当前，要特别强调，实现基本公共服务均等化的要求，提高中西部地区的公共服务水平，提高乡村地区的基本公共服务水平，逐步缩小欠发达地区与发达地区在公共服务方面的差距，保障人民共享改革发展的红利。此外，要以实现国家治理体系和治理能力现代化为标准，提升地方政府的公共服务能力。要建设全面小康，持续推进全面深化改革，实现中华民族伟大复兴的中国梦，地方政府的公共服务能力仅仅比过去有所提高是不符合发展要求的，而应当是实现地方政府公共服务能力的质的改善，真正建立服务型政府。
（三）地方政府公共服务能力的提升具有差异性的特征
差异性是指，地方政府公共服务能力的提升在提升速度、提升侧重点和提升思路方法是有差别的。这是由我国经济社会发展不平衡，地区间地方政府的公共服务能力参差不齐决定的。在提升速度方面，东部和城市发达地区的政府公共服务基础好，经济资源丰富，其他公共服务主体发展较好，因此发达地区有条件实效更快的公共服务能力提升；在提升侧重点方面，由于各地区的优势资源、产业结构和阻碍经济社会发展的突出问题存在差异，对公共服务需求的侧重点就会不同。比如京津地区对环境保护服务的需求要远高于湘西的需求，而湘西更需要推动经济发展的服务；在提升思路和方法方面，各地区的经济条件、社会基础、政治环境等存在差异，因此各地方政府公共服务能力提升的思路也不同，方法各异。
四、地方政府公共服务能力提升的原则
（一）地方政府公共服务能力提升要遵循因地制宜的原则
地方政府公共服务能力的提升具有差异性的特征，因而必须遵循因地制宜的原则。地方政府在制定本地公共服务能力提升策略时，既要遵守中央的统一规定和要求，与中央和相关地区相互配合，也要从当地实际出发，充分利用自身优势，针对本地的短板和迫切需求，实事求是，因地制宜。此外，地方政府在公共服务能力提升中坚持因地制宜的原则也要重视对其他地方政府先进经验的学习和借鉴，加强不同地区间的沟通与交流，相互取长补短，共同推进公共服务能力的提升。在学习借鉴过程中，必须立足本地实际，切忌生搬硬套，要将外地先进经验与本地实际情况相结合，实现引进、消化、吸收、在创新，在沟通交流中实现本地的提高与发展。
（二）地方政府公共服务能力提升要遵循优先基本需求的原则
当前，我国提出了基本公共服务均等化的目标，这是符合实际情况和现实需求的。一方面，我国当前公共服务的最大问题在于不同地区间和不同群体间的教育、医疗、养老、住房等基本公共服务水平存在较大差异。这种差异是导致社会不公平的重要原因，也是社会安定团结、经济秩序稳定的重大隐患。另一方面，公共服务内容丰富，然而我国的经济发展质量仍然不高，人均GDP世界排名较低，这就意味着能够运用于公共服务的物力财力有限。此外，基本公共服务的满足是创造更多财富，和更稳定经济社会环境的前提，是进一步满足更高层次公共服务需求的基础。因此，地方政府公共服务能力提升中优先基本需求是理性的选择。
（三）地方政府公共服务能力提升要遵循服务主体多元化的原则
提升政府的公共服务能力，主要的责任主体是政府，但这并不意味只能挖掘政府自身的潜力。在推进国家治理体系和治理能力现代化的大背景下，在社会治理创新中，公共服务的主体绝非只有政府，广大社会组织、企事业单位都能成为公共服务者。一方面，政府要主动放权，加大向社会组织购买公共服务，提高企业的社会责任感，适当向其他组织授权，扩大公共服务者的主体范围，向社会适当分解不适于政府承担或其他主体承担效率更高的公共服务项目。另一方面，公共服务是政府的主要职能之一，因此在向外部授权的同时，地方政府必须意识到自身是公共服务质量的首要责任主体，防止新的推诿扯皮，切实落实地方政府的公共服务责任。
（作者单位：中共益阳市委办公室）
一、国外关于政府公共服务能力提升的主要观点
（一）公务人员公共服务能力的内涵
Mike Broussine的《地方行政首长所需的能力》（The capacities needed by local authority chief executives）一文的目的是确定英国地方行政首长所需要的工作能力。该文认为传统的“胜任力模式（competence approach）”并不能满足地方行政首长的需要，相反“能力（capacity）”作为一种源自精神的理论能够更好地反映地方行政首长的角色现状。因此，他通过定性研究的方法对地方行政首长的案例进行了研究，明确了地方行政首长必须的五项能力。他还建议使用“能力（capacity）”作为一种更好的方式传达首席执行官的能力，以更好地表达他们工作中互联的、动态的和矛盾的多种维度。Jean Hartley的《领导社区：能力与文化》（Leading communities： capabilities and cultures）一文虽然是对社区领导者的能力进行了研究，但是对于地方政府公务人员公共服务能力的提升具有较强的借鉴意义。该文对社区领导者的能力进行了案例研究，着重考察了社区领导者三个方面的能力：与社区合作的社区领导能力，团队中的工作能力以及支持文化变革和管理发展的能力。研究表明，在社区领导的背景下的服务变得日益复杂，多变和受外界关注。社区领导者需要以下新的能力：回应能力，指挥能力，使用横向与纵向技能的能力、对本组织和其他组织产生影响的能力。此外，社区领导者还需要更多地关注绩效管理和激励。
（二）政府公共服务能力提升的途径
Lucy Gaster在《地方政府的优质服务：一种由下而上的方法》（Quality services in local government： a bottom-up approach）一文中认为，公共服务质量必然是一个民主的概念。因为不同的团体，包括公民和社区以及个人消费者，需要能够使政府知道他们的需要和诉求，所以政府就需要构建一种新的组织结构，建设一种新的组织文化。这种组织结构和组织文化与目前流行的分权化趋势非常相似。现在，重要的一点是，需要一线的政府工作人员或管理者保证民主地、及时地回应公众的公共服务需求，保障公共服务的质量。为此，一线的政府工作人员或管理者需要与其工作内容相符的内在综合技能，这在未来公共服务的发展中是至关重要的。Paul Corrigan和 Paul Joyce在《重建公共管理：政府对公众的新责任以及地方政府的案例研究》（Reconstructing public management： A new responsibility for the public and a case study of local government）一文认为，公民参与可以为改革地方政府的内部和外部关系提供最好的基础，支持公共责任的重新振作并为改善政策执行的绩效创造唯一安全的基础。为此，该文还对公共管理的其他模式进行的批判。该文的主要关注点是地方政府在实现民主、实施管理和提供公共服务方面的核心流程，以及政府与政治人物和公民的互动。该文论证了公民参与模式的合理性并发现，公共管理的基本问题集中在公众的异化，并且公共管理者在改革公共服务提供方式，重建公共管理方面负有关键性的责任。
（三）着力推进政府公共服务的创新
Sandford Borins在《激励公共部门创新》（Encouraging innovation in the public sector）一文提出，公共部门在传统上被认为是不利于创新的，特别是由中层管理人员和一线工作人员进行的创新。这主要是由于公共部门缺乏解决创新问题的风险资本，创新性个人对公共服务事业的逆向选择，这些使得公共部门对于失败的创新行为的惩罚比成功的创新的奖励更为严重。但是，越来越多的证据表明，尽管在如此艰难的环境中，一线的公共服务人员和中层管理人员依然负责了大量的创新项目。此外，一些公共部门一直都创造着大量的创新成果。该文就是利用这证据显示的方法，试图提高公共部门组织的创新能力。Bo Enquist、Mikael Johnson和Carolina Cam€閚在《契约治理推进可持续公共服务》（Contractual governance for sustainable service）一文关注了瑞典公共交通领域的契约治理。该文认为，为了为了促进更多的动态和可持续的公共服务，一种更加趋向于流程导向的契约治理是必要的。瑞典的公共交通领域已经经历了最初的发展模式——“生产模式”，正在经历着第二波的发展——“服务模式”，而第三波发展的浪潮——“可持续模式”在汹涌而来。该文认为，契约治理创造了更具活力的契约关系，这是政府提供更多可持续的公共服务的关键要素，还认为一种积极主动的新方法将对公共服务中的所有利益相关者产生积极影响。
二、地方政府公共服务能力提升的内涵
根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等相关法律法规的相关规定，地方政府（local government）是中央政府（国务院）在我国各级行政区域设立的，依法负责该区内经济、政治、文化、社会、生态等各项事务治理的行政机关。就与中央政府的关系而言，地方政府既是整个国家行政机关的组成部分，受中央政府领导，向中央政府负责，同时也具有地方性，拥有一定程度的自主权；就与其他国家机关的关系而言，地方政府是本级人民代表大会的执行机关，县级以上地方政府在本级人民代表大会闭会期间向本级人大常委会负责并报告工作；就地方政府而言，除了级别上的不同，地方政府之间存在较大差异。以自主权为例，香港特别行政区政府和澳门特别行政区政府就比其他的省、自治区、直辖市拥有更多的自主权。这也是早就我国丰富多彩的政治生态的重要因素。 公共服务（public service）是除经济调节、市场监管、社会管理外，政府的第四大基本职能。但这里的公共服务应当是指狭义的公共服务，即与为保障社会的公平正义和公民生存发展最基本的需求，政府通过权力介入或公共资源投入而提供的服务，比如公立学校、公立医院、保障性住房、公共养老等。但是，从广义的角度讲，经济调节、市场监管、社会管理都应属于公共服务业，只不过这些服务项目虽然与公民的生存发展有一定关系，但是这种关系并不直接，不是必须的。不过这种观点应当动态的看待，因为随着经济社会的发展，人的必需项目会不断增加，现在非必需的公共服务项目未来可能成为必需，比如与前工业时代的人相比，当代人对电力的需求就成为刚需。除了广义和狭义的区别，公共服务还有维护性公共服务（如国家安全服务）、经济性公共服务（如基础设施建设）和社会性公共服务（如公共医疗服务）的分类方法。此外，公共服务还具有非排他性和非竞争性的主要特征。同时，我国已经提出了基本公共服务均等化的目标，为公共服务赋予了公平性的特征。而且，随着多元治理格局的发展，公共服务不仅仅是政府的职责和功能，一些社会组织或得到政府授权的组织也承担着公共服务的职能。
因此，借鉴国外的主要观点，依据我国的相关法律法规以及公共服务的基本内涵，本文认为地方政府的公共服务能力是指，地方政府为维护国家社会稳定，促进市场经济发展，满足人民群众基本的物质文化需求，运用其权力或公共资源向全社会提供公共物品或服务的能力。地方政府公共服务能力提升是指地方政府依据上级政府的指示和指导，以国家治理体系和治理能力现代化为标准，结合地方实际因地制宜地通过转变思想观念、建设服务队伍、健全监督机制等措施，了解民情民意，解决百姓关注的难点重点，切实提高为人民服务水平的过程的总和。
三、地方政府公共服务能力提升的特征
（一）地方政府公共服务能力的提升具有渐进性的特征
渐进性是指，地方政府公共服务能力的提升是一个循序渐进的过程，在短时间内实现质的提升是较困难的。一方面，事物的发展是螺旋式上升，曲折中前进的过程，要实现质变必须要经过漫长的量的积累，或者事物内部结构的改变。因此，要谋求短时间内地方政府公共服务能力质的提升是部分事物发展规律的。另一方面，我国地方政府公共服务能力提升是一个复杂的系统工程。在传统的行政管理模式下，我国地方政府普遍存在着工作人员服务意识差、服务能力弱，政府的管制性权力多余服务性职能，以GDP论英雄，对教育、医疗、养老、住房等领域关注和投入不足的诸多问题。要解决这些问题，提升地方政府的公共服务能力绝非一日之功。
（二）地方政府公共服务能力的提升具有整体性的特征
整体性是指，地方政府公共服务能力的提升，必须遵循中央的统一要求和指示，确保全国一盘棋，形成整体效应，实现各级政府公共服务能力的全面提升。在当前，要特别强调，实现基本公共服务均等化的要求，提高中西部地区的公共服务水平，提高乡村地区的基本公共服务水平，逐步缩小欠发达地区与发达地区在公共服务方面的差距，保障人民共享改革发展的红利。此外，要以实现国家治理体系和治理能力现代化为标准，提升地方政府的公共服务能力。要建设全面小康，持续推进全面深化改革，实现中华民族伟大复兴的中国梦，地方政府的公共服务能力仅仅比过去有所提高是不符合发展要求的，而应当是实现地方政府公共服务能力的质的改善，真正建立服务型政府。
（三）地方政府公共服务能力的提升具有差异性的特征
差异性是指，地方政府公共服务能力的提升在提升速度、提升侧重点和提升思路方法是有差别的。这是由我国经济社会发展不平衡，地区间地方政府的公共服务能力参差不齐决定的。在提升速度方面，东部和城市发达地区的政府公共服务基础好，经济资源丰富，其他公共服务主体发展较好，因此发达地区有条件实效更快的公共服务能力提升；在提升侧重点方面，由于各地区的优势资源、产业结构和阻碍经济社会发展的突出问题存在差异，对公共服务需求的侧重点就会不同。比如京津地区对环境保护服务的需求要远高于湘西的需求，而湘西更需要推动经济发展的服务；在提升思路和方法方面，各地区的经济条件、社会基础、政治环境等存在差异，因此各地方政府公共服务能力提升的思路也不同，方法各异。
四、地方政府公共服务能力提升的原则
（一）地方政府公共服务能力提升要遵循因地制宜的原则
地方政府公共服务能力的提升具有差异性的特征，因而必须遵循因地制宜的原则。地方政府在制定本地公共服务能力提升策略时，既要遵守中央的统一规定和要求，与中央和相关地区相互配合，也要从当地实际出发，充分利用自身优势，针对本地的短板和迫切需求，实事求是，因地制宜。此外，地方政府在公共服务能力提升中坚持因地制宜的原则也要重视对其他地方政府先进经验的学习和借鉴，加强不同地区间的沟通与交流，相互取长补短，共同推进公共服务能力的提升。在学习借鉴过程中，必须立足本地实际，切忌生搬硬套，要将外地先进经验与本地实际情况相结合，实现引进、消化、吸收、在创新，在沟通交流中实现本地的提高与发展。
（二）地方政府公共服务能力提升要遵循优先基本需求的原则
当前，我国提出了基本公共服务均等化的目标，这是符合实际情况和现实需求的。一方面，我国当前公共服务的最大问题在于不同地区间和不同群体间的教育、医疗、养老、住房等基本公共服务水平存在较大差异。这种差异是导致社会不公平的重要原因，也是社会安定团结、经济秩序稳定的重大隐患。另一方面，公共服务内容丰富，然而我国的经济发展质量仍然不高，人均GDP世界排名较低，这就意味着能够运用于公共服务的物力财力有限。此外，基本公共服务的满足是创造更多财富，和更稳定经济社会环境的前提，是进一步满足更高层次公共服务需求的基础。因此，地方政府公共服务能力提升中优先基本需求是理性的选择。
（三）地方政府公共服务能力提升要遵循服务主体多元化的原则
提升政府的公共服务能力，主要的责任主体是政府，但这并不意味只能挖掘政府自身的潜力。在推进国家治理体系和治理能力现代化的大背景下，在社会治理创新中，公共服务的主体绝非只有政府，广大社会组织、企事业单位都能成为公共服务者。一方面，政府要主动放权，加大向社会组织购买公共服务，提高企业的社会责任感，适当向其他组织授权，扩大公共服务者的主体范围，向社会适当分解不适于政府承担或其他主体承担效率更高的公共服务项目。另一方面，公共服务是政府的主要职能之一，因此在向外部授权的同时，地方政府必须意识到自身是公共服务质量的首要责任主体，防止新的推诿扯皮，切实落实地方政府的公共服务责任。
（作者单位：中共益阳市委办公室）