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一、引言
中华人民共和国《物权法》（以下简称《物权法》）第42条第1款规定：国家为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地。依该条款之规定，土地征收指国家根据公共利益的需要，将农民集体所有的土地强制性地转化为国有土地，并给予农民补偿。而在我国，作为土地所有者的集体经济组织一般并不直接经营土地，而是由作为集体经济组织成员的农民直接经营。法律上，农民不是土地所有者，但却是土地的实际支配者和经营者，享有土地承包经营权。⑴因此，因土地征收而产生的变动对农民的利益产生了直接的影响，农民的土地承包经营权因土地征收为国有而同时归于消灭。因此，《物权法》第42条第2款同时规定：征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。该条第4款还规定：任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。上述规定体现了国家在征收土地中对公权力的限制和对私人權益的保护。虽然如此，《物权法》对公共利益的含义及适用则语焉不详，未对"公共利益"做出明确的界定标准，致使公共利益成为政府滥用权力侵害农民权益的"挡箭牌"。所以，在这样的背景下，公共利益的界定就显得尤为重要。
二、公共利益的不确定性
1、公共利益的词义考察
公共利益是由"公共"和"利益"这两个概念构成，要从语义学上对其进行考察，必须首先了解其各自的内涵。何为"公共"？公共，英文中的"public"包含公(有)的、公然的、政府的、社会的、公用的、公共的、公开的等多重意思，其反义词是"private"(私人的，个人的)。因此，"公共的"作为与"私人的"相对的概念，表示国家、政府及其它公共组织的职能、活动范围；与多数人的利益相关，有较多的社会公众的参与；表示一个众人的事务领域。⑵公共利益中的"公共"，包括和隐含了身份和数量不确定的多数人，或范围不特定的人群，其没有数量和地域空间的约束。那么什么又是"利益"⑶？利益一词来源于拉丁文"interesse"，原义是夹在中间或在场、有份，英文为"interest"，本意为利息。在现代，它作为一个客观存在的社会范畴，是指"特定社会中由人的活动实现的满足主体需要的一定数量的客体对象。"⑷简单的说，即客体能给主体带来的好处，只要对人有利的，都应包括在内。从语义上讲，"公共利益"就是指不特定的人群所享有的好处。关于何为公共利益，各国法学家也众说纷纭，至今没有统一的说法。早在古希腊时期，柏拉图就在《国家篇》中将公共利益界定为统治者的利益就是真正的公共利益。⑸英国功力主义法学家边沁认为公共利益是构成共同体的众多成员的利益的总和。⑹德国学者罗厚德认为公共利益是地区绝大多数人的利益。⑺美国社会法学家罗斯科·庞德认为利益分为三种，即个人利益、公共利益、社会利益。其中公共利益是涉及政治组织社会的生活并以政治组织名义提出的主张、要求和愿望。⑻
2、公共利益的不确定性的内涵分析
王利明教授在进行物权法草案讨论时认为，公共利益具有"概念的宽泛性、内容的发展性、不确定性和层次的复杂性"，因此主张我国物权法中仍然应该维持宪法关于公共利益的抽象表述，不必采用正面界定和反面排除的方法对公共利益的内涵加以规定⑼。但是，这样的不确定的表述加上公共利益词源本身的含糊性，使得公共利益的认定在实际操作中出现困境。这种不确定性主要是从利益所涵盖的内容和受益对象的范围及其确定方式这两个方面的不定性表现出来。利益内容，因其本身就依赖于各个时期社会、政治及意识形态的变动而变动，在对其进行规范性确认的同时，必须考虑到影响其内容变更的因素，这对于在征收前依靠利益内容的确定以作出征收与否的决策时对决策者提出了模糊而又棘手的要求；受益对象的范围及其确定的方式的不定性，主要是由于在对公共利益进行判断的时候多以受益主体的数量做出定量标准以确定，但是，以这样一种依靠不定性的方式去得出有多少主体因此而受益时，其结果实在很难让人信服。⑽
三、国外土地征收公共利益界定的主要立法模式
公共利益有着一张"普罗透斯"的脸，形象万变，令人难以捉摸。在不同国家，不同地区甚至在同一地区的同时期人们对于公共利益的理解也不尽相同。⑾但是，公共利益不是一个不可捉摸、深不可测的概念，而是与一个国家一定历史时期的根本任务紧密相连， 并随着国家根本任务的变化而发展变化的概念。⑿诚然，对其进行完美的界定有很大的难度，这并不表示不需要对其进行界定。纵观各国土地征收范围的相关规定，主要存在三种模式。
一是概括式。即仅在立法中概括规定征收须出于公共利益的目的，而不指出具体事项或范围。采取这种立法模式的有美国、英国、澳大利亚、加拿大等。实行概括式的国家一般通过两种方式确认公共利益：一是由议会来认定征收是符合公益目的的，典型的如美国。二是由法院通过判决对公共利益作出诠释。⒀
二是列举式。即详细列举用于征收的公共利益的范围，日本是这种立法模式的典型代表。日本《土地收用法》第3条规定了35项可以征收土地的公益事业，主要包括公路建设、堤防、护岸、及其他设施；国家、地方团体进行的农地改造与综合开发所建的道路、水渠等设施；铁路、港口、机场、气象观测、电信、电力等等。⒁日本在与土地征收相关的法律法规中不仅穷尽性地列出了所有35种可以发动土地征收权的"公共（益）事业"，并且几乎每种"公共事业"均相应有一部法律约束，政府没有任意行政权，法律条款的规定中既没有但书条款也没有保留条款。⒂
三是折衷式。即一方面列举公共利益的范围，另一方面又对公共利益作出概括性规定。采用这种模式的国家（地区）较多，例如韩国和我国台湾地区。我国台湾地区"土地法"规定，"国家因公共事业之需要，得依本法之规定，征收私有土地，但征收范围，应以其事业所必须为限。一、国防建设。二、交通事业。三、公共事业。四、水利事业。五、公共卫生。六、政府机关、地方自治组织机关及其他公共建筑。七、教育学术及慈善事业。八、国营事业。九、其他由政府兴办以公共利益为目的的事业。⒃
以上三种立法模式各有其特点和优缺点。概括式的立法模式的优点在于能够广泛适应社会发展的需要，富有弹性，但缺点是范围太宽泛，界限模糊不清，容易导致政府滥用征收权；列举式的立法模式虽明确地界定公共利益的范围，具有较强的辨认性和可操作性，但范围之固定，不适于社会发展的需要，缺乏灵活性；比较而言，折衷式既列明了某些国家可以实施征收的事项，使抽象的"公共利益"内容具有明确的现实可操作性，同时利用概括性规定又可使"公共利益"内容具有适时性和灵活性，保持了征收范围的开放性，是一种比较理想的模式。
四、我国集体土地征收公共利益的立法模式选择
我国土地征收中公共利益界定的不清晰不仅表现在物权法上，在其他法上也有体现。《宪法》第十条第三款规定："国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。" 《土地管理法》⒄第二条第四款也作了相同的规定。《城市房地产管理法》第十九条规定："国家对土地使用者依法取得的土地使用权……在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回……。"可见，我国对土地征收公共利益的界定都采用了概括式模式，即仅规定国家可基于公共利益的需要，对农民集体所有的土地实行征收，但未对公共利益的具体类型进行规定。无疑，这样的界定方式是有局限性的，也是导致我国集体土地征收范围过滥的一个重要原因。
中华人民共和国《物权法》（以下简称《物权法》）第42条第1款规定：国家为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地。依该条款之规定，土地征收指国家根据公共利益的需要，将农民集体所有的土地强制性地转化为国有土地，并给予农民补偿。而在我国，作为土地所有者的集体经济组织一般并不直接经营土地，而是由作为集体经济组织成员的农民直接经营。法律上，农民不是土地所有者，但却是土地的实际支配者和经营者，享有土地承包经营权。⑴因此，因土地征收而产生的变动对农民的利益产生了直接的影响，农民的土地承包经营权因土地征收为国有而同时归于消灭。因此，《物权法》第42条第2款同时规定：征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。该条第4款还规定：任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。上述规定体现了国家在征收土地中对公权力的限制和对私人權益的保护。虽然如此，《物权法》对公共利益的含义及适用则语焉不详，未对"公共利益"做出明确的界定标准，致使公共利益成为政府滥用权力侵害农民权益的"挡箭牌"。所以，在这样的背景下，公共利益的界定就显得尤为重要。
二、公共利益的不确定性
1、公共利益的词义考察
公共利益是由"公共"和"利益"这两个概念构成，要从语义学上对其进行考察，必须首先了解其各自的内涵。何为"公共"？公共，英文中的"public"包含公(有)的、公然的、政府的、社会的、公用的、公共的、公开的等多重意思，其反义词是"private"(私人的，个人的)。因此，"公共的"作为与"私人的"相对的概念，表示国家、政府及其它公共组织的职能、活动范围；与多数人的利益相关，有较多的社会公众的参与；表示一个众人的事务领域。⑵公共利益中的"公共"，包括和隐含了身份和数量不确定的多数人，或范围不特定的人群，其没有数量和地域空间的约束。那么什么又是"利益"⑶？利益一词来源于拉丁文"interesse"，原义是夹在中间或在场、有份，英文为"interest"，本意为利息。在现代，它作为一个客观存在的社会范畴，是指"特定社会中由人的活动实现的满足主体需要的一定数量的客体对象。"⑷简单的说，即客体能给主体带来的好处，只要对人有利的，都应包括在内。从语义上讲，"公共利益"就是指不特定的人群所享有的好处。关于何为公共利益，各国法学家也众说纷纭，至今没有统一的说法。早在古希腊时期，柏拉图就在《国家篇》中将公共利益界定为统治者的利益就是真正的公共利益。⑸英国功力主义法学家边沁认为公共利益是构成共同体的众多成员的利益的总和。⑹德国学者罗厚德认为公共利益是地区绝大多数人的利益。⑺美国社会法学家罗斯科·庞德认为利益分为三种，即个人利益、公共利益、社会利益。其中公共利益是涉及政治组织社会的生活并以政治组织名义提出的主张、要求和愿望。⑻
2、公共利益的不确定性的内涵分析
王利明教授在进行物权法草案讨论时认为，公共利益具有"概念的宽泛性、内容的发展性、不确定性和层次的复杂性"，因此主张我国物权法中仍然应该维持宪法关于公共利益的抽象表述，不必采用正面界定和反面排除的方法对公共利益的内涵加以规定⑼。但是，这样的不确定的表述加上公共利益词源本身的含糊性，使得公共利益的认定在实际操作中出现困境。这种不确定性主要是从利益所涵盖的内容和受益对象的范围及其确定方式这两个方面的不定性表现出来。利益内容，因其本身就依赖于各个时期社会、政治及意识形态的变动而变动，在对其进行规范性确认的同时，必须考虑到影响其内容变更的因素，这对于在征收前依靠利益内容的确定以作出征收与否的决策时对决策者提出了模糊而又棘手的要求；受益对象的范围及其确定的方式的不定性，主要是由于在对公共利益进行判断的时候多以受益主体的数量做出定量标准以确定，但是，以这样一种依靠不定性的方式去得出有多少主体因此而受益时，其结果实在很难让人信服。⑽
三、国外土地征收公共利益界定的主要立法模式
公共利益有着一张"普罗透斯"的脸，形象万变，令人难以捉摸。在不同国家，不同地区甚至在同一地区的同时期人们对于公共利益的理解也不尽相同。⑾但是，公共利益不是一个不可捉摸、深不可测的概念，而是与一个国家一定历史时期的根本任务紧密相连， 并随着国家根本任务的变化而发展变化的概念。⑿诚然，对其进行完美的界定有很大的难度，这并不表示不需要对其进行界定。纵观各国土地征收范围的相关规定，主要存在三种模式。
一是概括式。即仅在立法中概括规定征收须出于公共利益的目的，而不指出具体事项或范围。采取这种立法模式的有美国、英国、澳大利亚、加拿大等。实行概括式的国家一般通过两种方式确认公共利益：一是由议会来认定征收是符合公益目的的，典型的如美国。二是由法院通过判决对公共利益作出诠释。⒀
二是列举式。即详细列举用于征收的公共利益的范围，日本是这种立法模式的典型代表。日本《土地收用法》第3条规定了35项可以征收土地的公益事业，主要包括公路建设、堤防、护岸、及其他设施；国家、地方团体进行的农地改造与综合开发所建的道路、水渠等设施；铁路、港口、机场、气象观测、电信、电力等等。⒁日本在与土地征收相关的法律法规中不仅穷尽性地列出了所有35种可以发动土地征收权的"公共（益）事业"，并且几乎每种"公共事业"均相应有一部法律约束，政府没有任意行政权，法律条款的规定中既没有但书条款也没有保留条款。⒂
三是折衷式。即一方面列举公共利益的范围，另一方面又对公共利益作出概括性规定。采用这种模式的国家（地区）较多，例如韩国和我国台湾地区。我国台湾地区"土地法"规定，"国家因公共事业之需要，得依本法之规定，征收私有土地，但征收范围，应以其事业所必须为限。一、国防建设。二、交通事业。三、公共事业。四、水利事业。五、公共卫生。六、政府机关、地方自治组织机关及其他公共建筑。七、教育学术及慈善事业。八、国营事业。九、其他由政府兴办以公共利益为目的的事业。⒃
以上三种立法模式各有其特点和优缺点。概括式的立法模式的优点在于能够广泛适应社会发展的需要，富有弹性，但缺点是范围太宽泛，界限模糊不清，容易导致政府滥用征收权；列举式的立法模式虽明确地界定公共利益的范围，具有较强的辨认性和可操作性，但范围之固定，不适于社会发展的需要，缺乏灵活性；比较而言，折衷式既列明了某些国家可以实施征收的事项，使抽象的"公共利益"内容具有明确的现实可操作性，同时利用概括性规定又可使"公共利益"内容具有适时性和灵活性，保持了征收范围的开放性，是一种比较理想的模式。
四、我国集体土地征收公共利益的立法模式选择
我国土地征收中公共利益界定的不清晰不仅表现在物权法上，在其他法上也有体现。《宪法》第十条第三款规定："国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。" 《土地管理法》⒄第二条第四款也作了相同的规定。《城市房地产管理法》第十九条规定："国家对土地使用者依法取得的土地使用权……在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回……。"可见，我国对土地征收公共利益的界定都采用了概括式模式，即仅规定国家可基于公共利益的需要，对农民集体所有的土地实行征收，但未对公共利益的具体类型进行规定。无疑，这样的界定方式是有局限性的，也是导致我国集体土地征收范围过滥的一个重要原因。