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摘要：城市规划是一项公共政策，公共政策具有管制功能和引导功能。在城市总体规划的主要作用中，管制和引导是最主要的功能。本文重点介绍城市总体规划的管制功能和导向功能，结合城市总体规划研究，对城市总体规划的强制性内容和引导性内容进行优化界定。
关键词：城市总体规划；管制功能；导向功能；强制性；引导性
Abstract: city planning is a public policy, public policy with the control function and guiding function. The main role in the city overall planning, control and guide is the most main function. This paper focuses on the control function and guiding function of overall city planning, combined with the overall planning of city, the city overall planning mandatory elements and lead content optimization definition.
Keywords:city planning; regulation function; guiding function; mandatory; Guide
中圖分类号：TU984文献标识码：A 文章编号：
1内容界定
总体规划编制内容具有重要的宏观调控作用，因此应该着重研究政府在公共服务设施规划和相关政策制定方面的宏观引导作用，并且突出基础设施配置作用，对城市建设行为提出环境保护的限制条件，从而保证总体规划对城市重大决策的参谋作用和对重大建设项目的引导作用。
2006年颁布实施的《城市规划编制办法》明确规定：编制城市总体规划，应当以全国城镇体系规划、省域城镇体系规划以及其它上层次法定规划为依据，从区域经济社会发展的角度研究城市定位和发展战略，按照人口与产业、就业岗位的协调发展要求，控制人口规模、提高人口素质，按照有效配置公共资源、改善人居环境的要求，充分发挥中心城市的区域辐射和带动作用，合理确定城乡空间布局，促进区域经济社会全面、协调和可持续发展。
《城市规划编制办法》第三十条和第三十一条分别列出了市域城镇体系和和中心城区的具体内容，同时把城市规划区范围、市域内应当控制开发的地域、城市建设用地、城市基础设施和公共服务设施、城市历史文化遗产保护、城市防灾工程、城市抗震与消防疏散通道、城市人防设施布局、地质灾害防护规定等列为城市总体规划的强制性内容。
由此可见，城市规划编制内容要求突出强调了总体规划编制的公共政策性。
2 体现管制功能的强制性内容界定
公共政策管制所体现的是对社会中的个人和集团的行为施加控制，政府制定能源保护、环境保护、计划生育、交通安全、财产保护、义务教育等方面的政策。作为公共政策，总体规划有其自己的内涵，其管制功能主要对城市建设行为进行控制，确保各项建设活动与城市发展目标保持一致，同时对违法建设行为进行监督检查。因此总体规划不仅包括对所属专项专业规划的指导和管制，而且也包括对总体规划目标完成情况和如何完成的管理、限制和引导，在此方面，强制性内容充分体现了总体规划的管制功能。
2.1强制性内容内涵
在总体规划中确定的强制性内容有：（1）城市规划区范围。（2）市域内应当控制开发的地域，包括：基本农田保护区，风景名胜区，湿地、水源保护区等生态敏感区，地下矿产资源分布地区。（3）城市建设用地，包括：规划期限内城市建设用地的发展规模，土地使用强度管制区划和相应的控制指标（建设用地面积、容积率、人口容量等）；城市各类绿地的具体布局；城市地下空间开发布局。（4）城市基础设施和公共服务设施。包括：城市干道系统网络、城市轨道交通网络、交通枢纽布局；城市水源地及其保护区范围和其他重大市政基础设施；文化、教育、卫生、体育等方面主要公共服务设施的布局。（5）城市历史文化遗产保护。包括：历史文化保护的具体控制指标和规定；历史文化街区、历史建筑、重要地下文物埋藏区的具体位置和界线。（6）生态环境保护与建设目标，污染控制与治理措施。（7）城市防灾工程。包括：城市防洪标准、防洪堤走向；城市抗震与消防疏散通道；城市人防设施布局；地质灾害防护规定。
2.2强制性内容分类
根据实际操作需要，可以将强制性内容分为3类：具有可操作性的内容、不具可操作性的内容和缺少技术标准的内容，如表1所示。
表1 对强制性内容按照实际操作进行的分类
城市规划区范围。市域内应当控制开发的地域，包括：基本农田保护区，风景名胜区，湿地、水源保护区等生态敏感区，地下矿产资源分布地区。城市建设用地，包括：规划期限内城市建设用地的发展规模，城市地下空间开发布局。城市基础设施和公共服务设施。包括：交通枢纽布局；城市水源地及其保护区范围和其他重大市政基础设施；文化、教育、卫生、体育等方面主要公共服务设施的布局。城市历史文化遗产保护。包括：历史文化街区、历史建筑、重要地下文物埋藏区的具体位置和界线。
不具可操作性内容
城市建设用地中土地使用强度管制相应的控制指标（建设用地面积、容积率、人口容量等），城市各类绿地的具体布局；城市基础设施和公共服务设施中城市干道系统网络、城市轨道交通网络；城市历史文化遗产保护中历史文化保护的具体控制指标和规定。
缺少技术标准内容
生态环境保护与建设目标，污染控制与治理措施；城市防灾工程。包括：城市防洪标准、防洪堤走向；城市抗震与消防疏散通道；城市人防设施布局；地质灾害防护规定。
2.3强制性内容界定
目前城市总体规划的内容比较庞杂，涉及到社会经济与环境的各个方面。由于影响现代城市建设和土地开发活动的外界因素相当繁多，准确预测局部土地使用情况是没有必要的。根据以上分析，可以对强制性内容进行优化界定：总体规划中强制性内容应该是具有可操作性的内容（见表1中第一项）。
3体现导向功能的引导性内容界定
公共政策具有科学性导向功能，城市总体规划的导向功能使规划预测性明显加强，因此具有很强的规划实施可行性。作为城市总体规划的导向功能实际上就是规划的指导作用，导向性内容是指对宏观形势具有指导性、对社会发展具有影响深远的内容。在实施过程中导向功能的某些方面还有待加强甚至需要补充，而有的地方需要弱化处理。
3.1导向功能中有待强化的方面
城市规划中导向功能的战略性直接影响着规划体系的完善，所以对总体规划的部分导向性内容应该重点强调，其中包括市域空间布局规划、核心城市圈规划、市域管制规划、城市用地布局规划、市域城镇以及生态环境保护规划。同时要与相应总体发展规划相衔接，并对自身重点和难点问题进行探讨，可以考虑通过立法手段和加强审议程序来保持其科学性和战略性。
3.2导向功能中需弱化的方面
对城市总体规划导向功能的诠释是每项规划都有各自的重点任务和主要目标。因此导向功能要求我们不能把规划中一些专项专业问题进行过细规定，应该强调重点，发挥其指导性和战略性。需要弱化的城市总体规划内容包括一些对经济文化影响小的规划，包括：景观风貌规划、停车设施规划、电信工程规划等。它的具体实施任务应该由各专项规划来完成，其实施进展情况需要公众的监督、法律的约束以及有关单位的自律。
3.3导向功能中需去掉的方面
在城市总体规划中还有一些内容需要去掉，因为有关条款规定过宽或过窄，过宽条款容易被不同利益方进行利用，过窄则会在某种程度上阻碍城市建设发展。在城市总体规划中的最低层规章就是如此，例如停车厂选址、节约用水规划中对节水方式的规定等。因此，总体规划在导向功能作用上应当综合研究城市各项社会、环境及经济发展目标和城市土地、资源、资金等因素利用现状、发展潜能及可持续发展能力，从而解决城市发展面临的一些重大问题。
4结语
作为一项公共政策，城市规划的本质就是制定与空间发展与空间资源使用相联系的公共政策，并凭借公共权力加以施行。总体规划需要要在战略发展基础上研究控制和引导发展的具体政策，进而从总量上起到控制作用，并为城市规划的深化确定方向。因此笔者从公共政策制定的视角入手，解构了总体规划的编制内容，分析了总体规划编制在管制和导向功能方面的内涵和问题，并对强制性内容和引导性内容进行了优化界定。但是公共政策导向与管制功能并非截然分野，它们常常可以采取组合的手段，在实行总体规划政策时，我们可以同时使用两种功能，目的就是体现城市规划的公共政策属性，突出相关内容，促进社会健康有序发展。
关键词：城市总体规划；管制功能；导向功能；强制性；引导性
Abstract: city planning is a public policy, public policy with the control function and guiding function. The main role in the city overall planning, control and guide is the most main function. This paper focuses on the control function and guiding function of overall city planning, combined with the overall planning of city, the city overall planning mandatory elements and lead content optimization definition.
Keywords:city planning; regulation function; guiding function; mandatory; Guide
中圖分类号：TU984文献标识码：A 文章编号：
1内容界定
总体规划编制内容具有重要的宏观调控作用，因此应该着重研究政府在公共服务设施规划和相关政策制定方面的宏观引导作用，并且突出基础设施配置作用，对城市建设行为提出环境保护的限制条件，从而保证总体规划对城市重大决策的参谋作用和对重大建设项目的引导作用。
2006年颁布实施的《城市规划编制办法》明确规定：编制城市总体规划，应当以全国城镇体系规划、省域城镇体系规划以及其它上层次法定规划为依据，从区域经济社会发展的角度研究城市定位和发展战略，按照人口与产业、就业岗位的协调发展要求，控制人口规模、提高人口素质，按照有效配置公共资源、改善人居环境的要求，充分发挥中心城市的区域辐射和带动作用，合理确定城乡空间布局，促进区域经济社会全面、协调和可持续发展。
《城市规划编制办法》第三十条和第三十一条分别列出了市域城镇体系和和中心城区的具体内容，同时把城市规划区范围、市域内应当控制开发的地域、城市建设用地、城市基础设施和公共服务设施、城市历史文化遗产保护、城市防灾工程、城市抗震与消防疏散通道、城市人防设施布局、地质灾害防护规定等列为城市总体规划的强制性内容。
由此可见，城市规划编制内容要求突出强调了总体规划编制的公共政策性。
2 体现管制功能的强制性内容界定
公共政策管制所体现的是对社会中的个人和集团的行为施加控制，政府制定能源保护、环境保护、计划生育、交通安全、财产保护、义务教育等方面的政策。作为公共政策，总体规划有其自己的内涵，其管制功能主要对城市建设行为进行控制，确保各项建设活动与城市发展目标保持一致，同时对违法建设行为进行监督检查。因此总体规划不仅包括对所属专项专业规划的指导和管制，而且也包括对总体规划目标完成情况和如何完成的管理、限制和引导，在此方面，强制性内容充分体现了总体规划的管制功能。
2.1强制性内容内涵
在总体规划中确定的强制性内容有：（1）城市规划区范围。（2）市域内应当控制开发的地域，包括：基本农田保护区，风景名胜区，湿地、水源保护区等生态敏感区，地下矿产资源分布地区。（3）城市建设用地，包括：规划期限内城市建设用地的发展规模，土地使用强度管制区划和相应的控制指标（建设用地面积、容积率、人口容量等）；城市各类绿地的具体布局；城市地下空间开发布局。（4）城市基础设施和公共服务设施。包括：城市干道系统网络、城市轨道交通网络、交通枢纽布局；城市水源地及其保护区范围和其他重大市政基础设施；文化、教育、卫生、体育等方面主要公共服务设施的布局。（5）城市历史文化遗产保护。包括：历史文化保护的具体控制指标和规定；历史文化街区、历史建筑、重要地下文物埋藏区的具体位置和界线。（6）生态环境保护与建设目标，污染控制与治理措施。（7）城市防灾工程。包括：城市防洪标准、防洪堤走向；城市抗震与消防疏散通道；城市人防设施布局；地质灾害防护规定。
2.2强制性内容分类
根据实际操作需要，可以将强制性内容分为3类：具有可操作性的内容、不具可操作性的内容和缺少技术标准的内容，如表1所示。
表1 对强制性内容按照实际操作进行的分类
城市规划区范围。市域内应当控制开发的地域，包括：基本农田保护区，风景名胜区，湿地、水源保护区等生态敏感区，地下矿产资源分布地区。城市建设用地，包括：规划期限内城市建设用地的发展规模，城市地下空间开发布局。城市基础设施和公共服务设施。包括：交通枢纽布局；城市水源地及其保护区范围和其他重大市政基础设施；文化、教育、卫生、体育等方面主要公共服务设施的布局。城市历史文化遗产保护。包括：历史文化街区、历史建筑、重要地下文物埋藏区的具体位置和界线。
不具可操作性内容
城市建设用地中土地使用强度管制相应的控制指标（建设用地面积、容积率、人口容量等），城市各类绿地的具体布局；城市基础设施和公共服务设施中城市干道系统网络、城市轨道交通网络；城市历史文化遗产保护中历史文化保护的具体控制指标和规定。
缺少技术标准内容
生态环境保护与建设目标，污染控制与治理措施；城市防灾工程。包括：城市防洪标准、防洪堤走向；城市抗震与消防疏散通道；城市人防设施布局；地质灾害防护规定。
2.3强制性内容界定
目前城市总体规划的内容比较庞杂，涉及到社会经济与环境的各个方面。由于影响现代城市建设和土地开发活动的外界因素相当繁多，准确预测局部土地使用情况是没有必要的。根据以上分析，可以对强制性内容进行优化界定：总体规划中强制性内容应该是具有可操作性的内容（见表1中第一项）。
3体现导向功能的引导性内容界定
公共政策具有科学性导向功能，城市总体规划的导向功能使规划预测性明显加强，因此具有很强的规划实施可行性。作为城市总体规划的导向功能实际上就是规划的指导作用，导向性内容是指对宏观形势具有指导性、对社会发展具有影响深远的内容。在实施过程中导向功能的某些方面还有待加强甚至需要补充，而有的地方需要弱化处理。
3.1导向功能中有待强化的方面
城市规划中导向功能的战略性直接影响着规划体系的完善，所以对总体规划的部分导向性内容应该重点强调，其中包括市域空间布局规划、核心城市圈规划、市域管制规划、城市用地布局规划、市域城镇以及生态环境保护规划。同时要与相应总体发展规划相衔接，并对自身重点和难点问题进行探讨，可以考虑通过立法手段和加强审议程序来保持其科学性和战略性。
3.2导向功能中需弱化的方面
对城市总体规划导向功能的诠释是每项规划都有各自的重点任务和主要目标。因此导向功能要求我们不能把规划中一些专项专业问题进行过细规定，应该强调重点，发挥其指导性和战略性。需要弱化的城市总体规划内容包括一些对经济文化影响小的规划，包括：景观风貌规划、停车设施规划、电信工程规划等。它的具体实施任务应该由各专项规划来完成，其实施进展情况需要公众的监督、法律的约束以及有关单位的自律。
3.3导向功能中需去掉的方面
在城市总体规划中还有一些内容需要去掉，因为有关条款规定过宽或过窄，过宽条款容易被不同利益方进行利用，过窄则会在某种程度上阻碍城市建设发展。在城市总体规划中的最低层规章就是如此，例如停车厂选址、节约用水规划中对节水方式的规定等。因此，总体规划在导向功能作用上应当综合研究城市各项社会、环境及经济发展目标和城市土地、资源、资金等因素利用现状、发展潜能及可持续发展能力，从而解决城市发展面临的一些重大问题。
4结语
作为一项公共政策，城市规划的本质就是制定与空间发展与空间资源使用相联系的公共政策，并凭借公共权力加以施行。总体规划需要要在战略发展基础上研究控制和引导发展的具体政策，进而从总量上起到控制作用，并为城市规划的深化确定方向。因此笔者从公共政策制定的视角入手，解构了总体规划的编制内容，分析了总体规划编制在管制和导向功能方面的内涵和问题，并对强制性内容和引导性内容进行了优化界定。但是公共政策导向与管制功能并非截然分野，它们常常可以采取组合的手段，在实行总体规划政策时，我们可以同时使用两种功能，目的就是体现城市规划的公共政策属性，突出相关内容，促进社会健康有序发展。