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摘要:公共服务型政府的建设是我国行政体制改革的方向，但目前服务型政府的建设存在重重困难，本文从对服务型政府的认识，政府职能矛盾，政府职能利益，电子政府建设以及法律制度保障等方面分析了服务型政府建设的困境。
关键词:公共服务型政府 建设 困境
The Difficult Position That The Public Service Type Government Builds Analyses Our Country
LEITing
（Chinese Jinggang Mountains cadre academy,Training department, Jiangxi Jinggang Mountains 343600）
Abstract:Construction of the public service type government is our country reform of the administrative system direction , there exist numerous difficulties in the construction serving the type government at present but , the main body of a book is complied with to the cognition , government function contradiction , government function benefit serving the type government, the electron government builds and legal system ensures the difficult position that the government builds having waited for aspect analysis to serve a type.
Key words:The public service type government; Builds ;Difficult position
2004年2月，温家宝总理在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话中指出：“公共服务，就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件，努力建设服务型政府。”[1]这是从政府公共服务的范围角度对其内涵的概括，也是温家宝总理第一次正式提出服务型政府的改革目标。2008年2月，胡锦涛在中共中央政治局进行第四次集体学习时强调，建设服务型政府，是坚持党的全心全意为人民服务宗旨的根本要求，是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求。[2]公共服务型政府的建设是关系到和谐社会建设的关键之一，是政府改革的重点所在。
20世纪80年代以后，美国的政府创新运动、英国的公共服务宪章运动、新加坡的“好政府”建设运动、韩国的亲切服务运动以及西方其它国家的顾客导向型政府建设等等，尽管称谓和具体做法不尽相同，但最终目标都是构建公共服务型政府。这些来自国际的影响和国家以外的社会压力成为了服务型政府建设的外部动力。
我国从传统计划经济体制到经济建设型政府是一次重大的进步，通过改革开放30年的经济建设我国的经济得到了飞速的发展，提高了综合国力。但是SARS危机的到来，反映出我国改革发展中的某些具体偏差，反映出我国政府在公共卫生、尤其是农村公共卫生等社会事业方面的欠账太多。SARS危机给我们的直接教训是政府缺乏危机管理的能力，缺乏社会公共管理职能。这就要求政府要从优先于经济目标向优先于社会目标的转变，最具实质性的行动是加快政府改革，实现由经济建设型政府向公共服务型政府的转变。不仅是应对改革开放以来出现的新的问题和弊端，服务型政府建设也是政府改革发展的内在要求，目前，我国各级政府在行政理念、政府职能、政府体制、政府运行机制、行为方式等方而存在着诸多不适，长期以来，政府的“官本位”和注重管制，服务意识不强，职能方面严重存在的“越位”、“错位”、“缺位”和“不到位”现象，决策不透明、监督不到位、部门林立、官僚主义、效率低下等现象严重阻碍了我国社会经济的顺利发展。已经成为经济和社会发展的障碍和阻力。因此，服务型政府的建设对于提高我们党的执政能力、完善社会主义市场经济体制、深化行政体制改革至关重要。
不管是理论界还是政府对于服务型政府的建设已经达成共识。但事实上任何的改革进行下去都要冲破现有的束缚，这是一个困难的过程。目前服务型政府的建设存在束缚和困境。只有认清目前的困境才能采取有效的对策建设服务型政府。当前的困境主要有以下方面：
1.缺乏对服务型政府的理解和深入认识。“建设服务型政府”不是一句口号。现在很多政府工作人员缺乏对服务型政府的深入理解，没有认识到服务型政府是人民政府的本质属性。人民政府的本质特征要求我们必须坚持全心全意为人民服务的宗旨，始终把最广大人民的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点。
政府工作人员还缺乏对服务型政府建设的长期性和艰巨性认识不足。服务型政府是一种新的政府理念，牵涉到政府、公民、社会等方面的利益的重大调整，因此会面临很多困难。服务型政府不是简单的注重行政审批的精简、办事程序的简化、服务态度和服务方式的改进等内容，不仅如此，让服务观念变为政府官员的自觉行动，不是短期就能实现的。因此，对服务型政府要认识到其建设的艰巨性和曲折性。
2.政府本身经济建设职能与政府公共服务社会职能之间存在着矛盾。改革开放以来，我国政府一直以经济建设为中心，在这样方针的指引下中国经济结构和经济体制发生了深刻的变化，经济保持了稳定、快速和持续的增长。经济发展带来的巨大成效使政府更加注重经济建设职能而忽视公共服务职能的建设。这些年来，政府把主要精力更多地集中于经济建设，对应当解决的关乎老百姓切身利益的一些基本民生问题缺乏应有的投入，目前，公共产品供给短缺和公共服务能力不强，已经是一个相当普遍和十分突出的问题。这样，在经济发展的过程中出现新的问题，主要表现为：收入差距拉大，形成了弱势群体和落后地区，而政府把大量资金投入经济建设和国有企业，使原本就匮乏的二次分配资金与需求形成更大缺口，由此造成了收入分配的公平问题。大量的企业职工下岗，贫富差距的扩大使人们对社会保障、义务教育、医疗保险等社会公共产品的需求日益增长，而一个投资型的财政体制对公共产品的供给和服务很难满足这一需求。一个以经济建设为主导型的政府未能随着市场的发育和社会关系的变化及时地向公共服务型的政府转型，政府未能真正承担起政府应该做而且可以做，市场却无法做到的事。
由于政府官员的政绩考核仍以经济总量和增长速度为主要量化指标，这致使政府的公共支出用于充当企业主体的投资等建设性支出过多，而教育、卫生等公共事业的服务性支出偏少；对经济问题关心的多，对社会问题关心的少。在这种情况下，政府的经济建设职能与政府的公共服务职能存在很大的矛盾。
要解决这些问题，就要求政府从经济建设型政府向公共服务型政府转变，关注民生问题，提供基本的公共教育、社会保障、公共医疗卫生、环境保护等公共服务。党的十七大也提出了加快推进以改善民生为重点的社会建设的重大战略决策，有了这种认识才能突破束缚，在服务型政府的建设上迈出大步。
3.现有政府职能难以让渡现象很难短期消除。建设公共服务型政府是政府自身主导的强制性的制度变迁，这种制度设计是政府要提供更多的公共服务，最终要达到的结果却是逐步地把自己逐出资源配置的势力范围，迫使自己向企业、市场和社会还权。但是，事实上是政府系统的各个部门和不同层次也各有自身的特殊利益，政府官员个人仍然要受利益的驱动，对于目前手中能够带来利益的行政职能是不愿意放手的，因此，政府官员便不会自觉的接受服务型政府这种制度的安排和约束，这表现在很多方面，比如罚款手段滥用，以“罚”代“管”现象；审批制改核准制，“行政垄断”隐性化；“人治”代替“法治”，腐败现象屡禁不止；政策透明度未能有效提高等等，要消除这些现象是非常困难的。特别是地方官员不仅难以接受制度改革，而且，还会利用制度供给人的特殊身份，在改革的名义下谋求部门和个人利益，以阻碍甚至破坏市场的生成，不少县、乡政府巧立名目的摊派等现象都是这种体现。
4.我国电子政府建设的滞后，是阻碍服务型政府实现途径的瓶颈。电子政府是指在信息网络化条件下，在对传统政府的行政职能、组织结构和业务流程重组基础上，主要以计算机网络为技术平台，实现政府公共管理与服务，从而形成更为有效的政府运作形态。因此电子政府绝不等于传统政府的电子化，它是一种制度创新，即在信息网络技术的支持下，对传统政府进行改造和变革，使政府以新的治理模式为民众提供更好的服务。电子政府充分体现了建设公共服务型政府的基本理念，它的本质就在于它是服务型政府，透过电子媒体创新政府的管理和服务，或者说，它提供了实现现代公共服务型政府目标的主要途径。
电子政府建设起源于美国，1993年美国政府在《运用信息技术改造政府》的报告中提出构建“电子政府”的计划。现在，美国、加拿大、新加坡等国家由于很早就启动了其电子政府的长期规划和建设，成为电子政府建设的典范。在中国，北京、上海、大连等城市的电子政府建设已经初具规模，得到了快速的发展，但在国内多数地区，人们对电子政府的理解还停留在简单的政府上网的概念上，电子政府的真正理念并没有纳入其规划和建设过程。就国内的电子政府建设的先进地区与美、加相比，尽管起步时间和技术上相差不大，但是差距明显，主要在于管理成熟程度不同。美国农业部把部门组织电子政务的发展成熟过程定义为五个阶段：（1）初始的单一技术应用；（2）自动化技术普及；（3）集成控制；（4）信息和技术管理；（5）信息共享和组织成熟。前三个阶段都是在组织业务流程内，以选用计算技术和共享技术来提高工作效率，以技术为特征。而从第四阶段起，则是组织管理阶段，以组织变革管理和实现信息技术效能为特征。用此模型比较我国电子政务的现实，可以认为，我们仍处在追求技术效率的自动化阶段，而他们已处于从集成控制向信息共享管理的成熟阶段转移中，追求信息技术的效能，满足公众的要求已成为其组织的目标。[3]中国的电子政府建设，既是服务型政府改革的要求，又是服务型政府改革的表现，突破瓶颈至关重要。
5.公共服务供给的法律规范体系和制度保障仍不完善。中国已经初步建立了由法律、法规和部门规章条例三个层次组成的公共服务政策法规体系，在保障基本公共服务供给方面发挥着重要作用。中国在义务教育领域、公共就业服务、公共卫生方面都有相关立法。但是，基本社会保障的立法则主要以部门和地方政府的规章条例为主，缺乏统一的法律规范，这是导致区域间基本社会保障差距的重要原因之一。如养老保险、基本医疗保险等大都是由国务院出台相关条例或指导性意见，由各级地方政府制定本地的实施条例或者办法。在这种情况下，一些地方政府就很容易在基本公共服务供给中责任不到位，难以实现基本公共服务均等化。而且，现有的中国公共财政的法律体系还不完善。目前的《预算法》中相关法律条款过于原则、笼统，预算缺乏法律权威性。在推进基本公共服务均等化的公共财政转移支付问题上，目前还缺乏规定政府间转移支付制度的权威法律，《预算法》中也无相关内容。这些制度的不完善必然使服务型政府的建设陷入困境。
参考文献:
[1] 温家宝:提高认识统一思想牢固树立和认真落实科学发展观
——在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题
研究班结业式上的讲话，来源：新华网
[2] 胡锦涛:推进服务型政府建设 提高为民服务能力和水平，
2008年02月23日，来源：新华网
[3] 推进我国基本公共服务均等化的思考，光明日报，2008年06
月04日
[4] 王川兰:论服务型政府的困境、超越与建构，公共管理学报，
2005.4
[5] 刘玉东:公共服务型政府建设的困境及转型取向，中共南京
市委党校南京市行政学院学报，2007.3
关键词:公共服务型政府 建设 困境
The Difficult Position That The Public Service Type Government Builds Analyses Our Country
LEITing
（Chinese Jinggang Mountains cadre academy,Training department, Jiangxi Jinggang Mountains 343600）
Abstract:Construction of the public service type government is our country reform of the administrative system direction , there exist numerous difficulties in the construction serving the type government at present but , the main body of a book is complied with to the cognition , government function contradiction , government function benefit serving the type government, the electron government builds and legal system ensures the difficult position that the government builds having waited for aspect analysis to serve a type.
Key words:The public service type government; Builds ;Difficult position
2004年2月，温家宝总理在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话中指出：“公共服务，就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件，努力建设服务型政府。”[1]这是从政府公共服务的范围角度对其内涵的概括，也是温家宝总理第一次正式提出服务型政府的改革目标。2008年2月，胡锦涛在中共中央政治局进行第四次集体学习时强调，建设服务型政府，是坚持党的全心全意为人民服务宗旨的根本要求，是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求。[2]公共服务型政府的建设是关系到和谐社会建设的关键之一，是政府改革的重点所在。
20世纪80年代以后，美国的政府创新运动、英国的公共服务宪章运动、新加坡的“好政府”建设运动、韩国的亲切服务运动以及西方其它国家的顾客导向型政府建设等等，尽管称谓和具体做法不尽相同，但最终目标都是构建公共服务型政府。这些来自国际的影响和国家以外的社会压力成为了服务型政府建设的外部动力。
我国从传统计划经济体制到经济建设型政府是一次重大的进步，通过改革开放30年的经济建设我国的经济得到了飞速的发展，提高了综合国力。但是SARS危机的到来，反映出我国改革发展中的某些具体偏差，反映出我国政府在公共卫生、尤其是农村公共卫生等社会事业方面的欠账太多。SARS危机给我们的直接教训是政府缺乏危机管理的能力，缺乏社会公共管理职能。这就要求政府要从优先于经济目标向优先于社会目标的转变，最具实质性的行动是加快政府改革，实现由经济建设型政府向公共服务型政府的转变。不仅是应对改革开放以来出现的新的问题和弊端，服务型政府建设也是政府改革发展的内在要求，目前，我国各级政府在行政理念、政府职能、政府体制、政府运行机制、行为方式等方而存在着诸多不适，长期以来，政府的“官本位”和注重管制，服务意识不强，职能方面严重存在的“越位”、“错位”、“缺位”和“不到位”现象，决策不透明、监督不到位、部门林立、官僚主义、效率低下等现象严重阻碍了我国社会经济的顺利发展。已经成为经济和社会发展的障碍和阻力。因此，服务型政府的建设对于提高我们党的执政能力、完善社会主义市场经济体制、深化行政体制改革至关重要。
不管是理论界还是政府对于服务型政府的建设已经达成共识。但事实上任何的改革进行下去都要冲破现有的束缚，这是一个困难的过程。目前服务型政府的建设存在束缚和困境。只有认清目前的困境才能采取有效的对策建设服务型政府。当前的困境主要有以下方面：
1.缺乏对服务型政府的理解和深入认识。“建设服务型政府”不是一句口号。现在很多政府工作人员缺乏对服务型政府的深入理解，没有认识到服务型政府是人民政府的本质属性。人民政府的本质特征要求我们必须坚持全心全意为人民服务的宗旨，始终把最广大人民的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点。
政府工作人员还缺乏对服务型政府建设的长期性和艰巨性认识不足。服务型政府是一种新的政府理念，牵涉到政府、公民、社会等方面的利益的重大调整，因此会面临很多困难。服务型政府不是简单的注重行政审批的精简、办事程序的简化、服务态度和服务方式的改进等内容，不仅如此，让服务观念变为政府官员的自觉行动，不是短期就能实现的。因此，对服务型政府要认识到其建设的艰巨性和曲折性。
2.政府本身经济建设职能与政府公共服务社会职能之间存在着矛盾。改革开放以来，我国政府一直以经济建设为中心，在这样方针的指引下中国经济结构和经济体制发生了深刻的变化，经济保持了稳定、快速和持续的增长。经济发展带来的巨大成效使政府更加注重经济建设职能而忽视公共服务职能的建设。这些年来，政府把主要精力更多地集中于经济建设，对应当解决的关乎老百姓切身利益的一些基本民生问题缺乏应有的投入，目前，公共产品供给短缺和公共服务能力不强，已经是一个相当普遍和十分突出的问题。这样，在经济发展的过程中出现新的问题，主要表现为：收入差距拉大，形成了弱势群体和落后地区，而政府把大量资金投入经济建设和国有企业，使原本就匮乏的二次分配资金与需求形成更大缺口，由此造成了收入分配的公平问题。大量的企业职工下岗，贫富差距的扩大使人们对社会保障、义务教育、医疗保险等社会公共产品的需求日益增长，而一个投资型的财政体制对公共产品的供给和服务很难满足这一需求。一个以经济建设为主导型的政府未能随着市场的发育和社会关系的变化及时地向公共服务型的政府转型，政府未能真正承担起政府应该做而且可以做，市场却无法做到的事。
由于政府官员的政绩考核仍以经济总量和增长速度为主要量化指标，这致使政府的公共支出用于充当企业主体的投资等建设性支出过多，而教育、卫生等公共事业的服务性支出偏少；对经济问题关心的多，对社会问题关心的少。在这种情况下，政府的经济建设职能与政府的公共服务职能存在很大的矛盾。
要解决这些问题，就要求政府从经济建设型政府向公共服务型政府转变，关注民生问题，提供基本的公共教育、社会保障、公共医疗卫生、环境保护等公共服务。党的十七大也提出了加快推进以改善民生为重点的社会建设的重大战略决策，有了这种认识才能突破束缚，在服务型政府的建设上迈出大步。
3.现有政府职能难以让渡现象很难短期消除。建设公共服务型政府是政府自身主导的强制性的制度变迁，这种制度设计是政府要提供更多的公共服务，最终要达到的结果却是逐步地把自己逐出资源配置的势力范围，迫使自己向企业、市场和社会还权。但是，事实上是政府系统的各个部门和不同层次也各有自身的特殊利益，政府官员个人仍然要受利益的驱动，对于目前手中能够带来利益的行政职能是不愿意放手的，因此，政府官员便不会自觉的接受服务型政府这种制度的安排和约束，这表现在很多方面，比如罚款手段滥用，以“罚”代“管”现象；审批制改核准制，“行政垄断”隐性化；“人治”代替“法治”，腐败现象屡禁不止；政策透明度未能有效提高等等，要消除这些现象是非常困难的。特别是地方官员不仅难以接受制度改革，而且，还会利用制度供给人的特殊身份，在改革的名义下谋求部门和个人利益，以阻碍甚至破坏市场的生成，不少县、乡政府巧立名目的摊派等现象都是这种体现。
4.我国电子政府建设的滞后，是阻碍服务型政府实现途径的瓶颈。电子政府是指在信息网络化条件下，在对传统政府的行政职能、组织结构和业务流程重组基础上，主要以计算机网络为技术平台，实现政府公共管理与服务，从而形成更为有效的政府运作形态。因此电子政府绝不等于传统政府的电子化，它是一种制度创新，即在信息网络技术的支持下，对传统政府进行改造和变革，使政府以新的治理模式为民众提供更好的服务。电子政府充分体现了建设公共服务型政府的基本理念，它的本质就在于它是服务型政府，透过电子媒体创新政府的管理和服务，或者说，它提供了实现现代公共服务型政府目标的主要途径。
电子政府建设起源于美国，1993年美国政府在《运用信息技术改造政府》的报告中提出构建“电子政府”的计划。现在，美国、加拿大、新加坡等国家由于很早就启动了其电子政府的长期规划和建设，成为电子政府建设的典范。在中国，北京、上海、大连等城市的电子政府建设已经初具规模，得到了快速的发展，但在国内多数地区，人们对电子政府的理解还停留在简单的政府上网的概念上，电子政府的真正理念并没有纳入其规划和建设过程。就国内的电子政府建设的先进地区与美、加相比，尽管起步时间和技术上相差不大，但是差距明显，主要在于管理成熟程度不同。美国农业部把部门组织电子政务的发展成熟过程定义为五个阶段：（1）初始的单一技术应用；（2）自动化技术普及；（3）集成控制；（4）信息和技术管理；（5）信息共享和组织成熟。前三个阶段都是在组织业务流程内，以选用计算技术和共享技术来提高工作效率，以技术为特征。而从第四阶段起，则是组织管理阶段，以组织变革管理和实现信息技术效能为特征。用此模型比较我国电子政务的现实，可以认为，我们仍处在追求技术效率的自动化阶段，而他们已处于从集成控制向信息共享管理的成熟阶段转移中，追求信息技术的效能，满足公众的要求已成为其组织的目标。[3]中国的电子政府建设，既是服务型政府改革的要求，又是服务型政府改革的表现，突破瓶颈至关重要。
5.公共服务供给的法律规范体系和制度保障仍不完善。中国已经初步建立了由法律、法规和部门规章条例三个层次组成的公共服务政策法规体系，在保障基本公共服务供给方面发挥着重要作用。中国在义务教育领域、公共就业服务、公共卫生方面都有相关立法。但是，基本社会保障的立法则主要以部门和地方政府的规章条例为主，缺乏统一的法律规范，这是导致区域间基本社会保障差距的重要原因之一。如养老保险、基本医疗保险等大都是由国务院出台相关条例或指导性意见，由各级地方政府制定本地的实施条例或者办法。在这种情况下，一些地方政府就很容易在基本公共服务供给中责任不到位，难以实现基本公共服务均等化。而且，现有的中国公共财政的法律体系还不完善。目前的《预算法》中相关法律条款过于原则、笼统，预算缺乏法律权威性。在推进基本公共服务均等化的公共财政转移支付问题上，目前还缺乏规定政府间转移支付制度的权威法律，《预算法》中也无相关内容。这些制度的不完善必然使服务型政府的建设陷入困境。
参考文献:
[1] 温家宝:提高认识统一思想牢固树立和认真落实科学发展观
——在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题
研究班结业式上的讲话，来源：新华网
[2] 胡锦涛:推进服务型政府建设 提高为民服务能力和水平，
2008年02月23日，来源：新华网
[3] 推进我国基本公共服务均等化的思考，光明日报，2008年06
月04日
[4] 王川兰:论服务型政府的困境、超越与建构，公共管理学报，
2005.4
[5] 刘玉东:公共服务型政府建设的困境及转型取向，中共南京
市委党校南京市行政学院学报，2007.3