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我国土地资源尤其耕地资源十分紧缺，农村居民点布局多、广、散，农村集体建设用地闲置浪费问题比较突出。农民进城买住房同时又在宅基地建房，形成“两头占地”的局面。据资料统计，改革开放以来农村劳动力转移了1．8亿人，但农村住宅用地不减反增150万亩。同时，城镇化转移的劳动力与农村新增人口都享有平均分配的承包地，加剧了土地分散经营与集约利用的矛盾，制约了农业综合生产能力的提高。