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摘要：如何维护农民工权益，保证同城镇居民一样公平的享有养老保险，是劳动经济学研究的问题之一。文章以农民工养老保险关系转移续接是解决农民工老有所养的关键为前提，分析了目前农民工养老保险关系在转移续接中存在的问题，并提出相应对策。
关键词：农民工 养老保险 转移续接
农民工是指离开农村户籍所在地，向城市或其他较发达地区流动的人口。改革30年来，大量的农民工流入东部地区。为流入地的经济发展和城市化建设做出了贡献。以浙江为例，“十五”期间浙江的GDP平均年增长12.8％。其中农民工的贡献率为21％。然而，他们所得到的待遇与其社会贡献不符，突出表现为基本养老保险无法保证。
一、农民工养老保险现状
农民工群体流动性强，而现行制度，比如《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》、《职工基本养老保险个人账户管理暂行办法》，既没有把农民工作为一个单独的群体考虑，更没有对农民工养老保险关系转移和续接进行明确的安排，从而使得其养老保险呈现以下两个特点：1，参保率低。据统计，截至2005年5月，我国农村劳动力外出务工约为1，2亿，进城农民工约1亿人，跨省就业的农民工约6000万人。然而，养老保险的总体参保率仅为15％；2，退保率高。2007年深圳共有400余万人参加基本养老保险，而退保人数达到83万人。同年，东莞退保超过60万人次。
尽管2008年12月，人力资源和社会保障部发布了《中华人民共和国社会保险法(草案)》，其中第17条规定：“个人跨地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移。”但要让农民工真正“老有所养”，必须先从当前农民工养老保险关系转移续接存在的问题入手。
二、农民工养老保险关系转移续接中存在的问题
(一)缺乏统一的农民工养老保险制度，养老保险关系难以在各地区之间续接
就目前实践的情况看，以北京、上海、广州、福建四地为代表，我国农民工养老保险的模式存在四种类型即：北京的独立系统模式、上海的综合社保模式、广州的“纳入城保”模式和福建的“纳入农保”模式，而这四种模式各有利弊。独立系统模式是专门针对农民工来设计的社保制度，容易规范操作，有利于效率的提高；把农民工养老保险的统筹部分与城镇职工基本养老保险统筹部分“打统账”，利用农民工没有现收现付模式下需要供养下一代的负担，弥补养老金的不足，但这种制度不利于农民工保险和城镇职工养老保险的衔接。综合社保模式将农民工的养老、医疗、工伤等险种综合起来为农民工提供保障，其优点体现在：政府监管，主要由商业保险公司承担资金责任，有利于减轻财政负担，同时由商业保险公司来介入农民工养老保险有利于运行效率的提高，但其实施的具体途径是商业保险，而商业保险以利润最大化为目的。因此可以说，综合保险模式并非实质意义上的社会保险。“纳入城保”模式是将农民工纳入城镇职工基本养老保险的制度。该模式是政府提倡的。为农民工提供了较高的养老待遇，有利于城乡统一的养老保险制度的形成，但农民工在不同的统筹区域间转移养老保险时，能带走的仅是个人账户基金，不能带走的统筹基金增加了其原参保地城镇职工的保障福利，这对农民工来说，显然是不公平的。“纳入农保”模式即把农民工纳入到农村养老保险中。该模式符合农民工流动性较大的特点，为其设立个人账户，有利于实现农民工流动时养老保险关系的转移。其主要弊端是农村养老保险制度中农民参保率低，将农民工纳入农村养老保险存在着很大风险。
由于各地区的经济发展水平差异，各地关于农民工养老保险制度的规定包括缴费基数、缴费比率等都有所不同。所以。虽然在全国个别城市规定养老保险关系可转移，但由于制度的差异性和特殊性，使得养老保险关系缺乏对接制度。
(二)社会统筹层次不高，管理分散，限制了劳动力流动和养老保险的共济功能
我国基本养老保险制度改革是从县级统筹起步的，经过20多年的改革和发展，目前，除了北京、天津、上海在全市范围实行资金的统收统支外，其他省市或自治区实行省级或地市级的统筹。所以，全国的社会保险基金被分割成很多块。统筹区域上千个，各统筹区域的费用标准不尽一致。统筹区域多，层次低，管理手段落后，操作办法不规范。也制约着养老保险关系的转移，统筹区域内管理自成系统，业务信息网络不与其他统筹区域连接。社会保险关系转移只能通过多个环节的人工办理，费時费力，转移过程中也会由于转移环节衔接不好造成信息缺失，影响养老保险关系的转移。
三、解决农民工养老保险转移续接问题的对策
(一)统一养老保险制度，实行独立系统模式的基本养老保险
关于农民工养老保险的模式，张晨寒(2008)认为独立的养老保险模式下参保人数少。覆盖有限，同时会增加保险经办机构的操作成本。但从我国经济发展的基本情况来看，笔者认为对农民工实行独立型的基本养老保险制度是实际可行的。
首先，从农民工的收入考虑。农民工平均收入(2006年平均工资为966元)低于城镇职工的平均收入(2006年平均工资为1738元)，如果将农民工纳入城保，按照城镇职工的标准缴纳保金，会加重农民工的生活成本，影响参保积极性。同时农民工和农民由于收入来源不同(前者主要是工资收入者。后者主要是非工资收入者)，二者的收入水平存在较大差异。如果把农民工养老保险纳入农村养老保险体系之中，根据部分地区农村养老保险试行办法。如以工资收入作为缴费依据，农民工的缴费要比农民缴费高。农民工缴费水平和将来的收益不对等，损害了农民工的利益：如果以当地农民平均收入水平作为缴费依据，虽然目前农民工缴费量可能低。但不能保障将来养老的需要(农村养老保险水平是根据当地生活水平设计的，部分农民工甚至是大多数农民工将来有生活在城市的可能，农民养老保险待遇水平远不能满足这些人的需要)。
其次。从劳动力市场的角度考虑。在全国建立统一的劳动力市场是市场经济改革的目标之一，但应看到二元经济结构长期存在的事实。我国劳动力市场的二元结构，使得农民工进入城市后无法同城镇职工平等地进入一级市场，获得收入高、待遇好的工作机会。因此。如果将农民工直接纳入城镇职工的养老保险，那么就忽略了劳动力市场分割这一客观情况。
再次。现行的养老保险制度是以户籍制度为基础的。而农民工的户籍一般是不随他们流动而转移的，因此在户籍的阻碍下，农民工很难同城镇职工一样享受基本的福利待遇，所以有必要实行独立系统模式。凡是和用人单位签订劳动合同的农民工，均可凭借由劳动合同形成的劳动关系享受到同自身相适应的养老保险。
在设计独立型的农民工养老保险时，要注意到这只是过渡模式，最终方向是城镇居民养老保险或者农村养老保险。所以该模式应避免农民工保险与城镇职工养老 保险或者农村养老保险衔接不上的问题，因此，农民工在缴纳养老保险的比例应不受地差限制。目前我国各城市养老缴纳的标准都不尽相同，这为农民工养老金的续接带了诸多不便，比如采用流入地还是流出地的缴费标准等。笔者认为应对农民工应实行宽松的缴纳标准，农民工既可根据当地最低标准缴纳，也可按照异地最低标准缴纳。此外。还可根据自身的经济情况打破最低缴纳标准，缴纳较高的养老保险。当农民工达到享受养老保险的年限或退休后，可按照其缴纳保险费用的多少领取养老金，即多缴多得。灵活的缴纳标准，不仅有助于提高养老保险的覆盖率使农民工老有所养，还体现了公平的原则。
(二)提高统筹层次。由市级统筹向省级统筹过渡，最终实现全国统筹
要实现省级统筹，需在全省范围内实行基本养老保险经办机构的垂直管理，将隶属于各级地方政府的社会保险机构分离出来。组成自上而下统一管理的社会保险管理机构，摆脱地方政府的干扰。同时财政部门必须划清省级财政与县市财政在这一过程中的责任界限，将各市基本养老保险经办机构人员的薪酬福利纳入省财政体系之内。
要实现全国统筹，需利用网络技术搭建平台，建立农民工养老保险的“一卡通”。首先，建立“一卡通”制度。实现农民工养老保险就地缴纳。现在无论是车站还是旅馆都可以对流动人口的身份证进行验证，特别是随着二代身份证的更新换代，身份证的作用会越来越广。因此，身份证完全可以也能够充当农民工缴纳保险的“一卡通”。社會保障部门可根据已经缴纳了养老保险的农民工的个人信息，建立档案并进行信息联网。只要农民工持身份证，就能在工作所在地的社会保障机构缴纳养老保险，从而保证农民工在流动中实现养老保险累缴费年限累计满15年。其次。农民工可就地办理养老退休手续、领取养老金和养老金领取资格审查。在信息联网的基础上，农民工可凭身份证在当地的社会保证机构证明自己已到退休年龄并足额缴纳了养老保险，从而办理法定退休手续和领取养老金。现有很多老人，特别是独生子女父母，不是落叶归根就是跟随子女，因此农民工就地领取养老金不管是现在还是将来都势在必行。另外，社会保障机构可利用退休人员的指纹档案或者身份证在特定的时间和地点，对农民工养老金的领取资格进行审查。这既简化了手续，又有很强的证明力度。
关键词：农民工 养老保险 转移续接
农民工是指离开农村户籍所在地，向城市或其他较发达地区流动的人口。改革30年来，大量的农民工流入东部地区。为流入地的经济发展和城市化建设做出了贡献。以浙江为例，“十五”期间浙江的GDP平均年增长12.8％。其中农民工的贡献率为21％。然而，他们所得到的待遇与其社会贡献不符，突出表现为基本养老保险无法保证。
一、农民工养老保险现状
农民工群体流动性强，而现行制度，比如《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》、《职工基本养老保险个人账户管理暂行办法》，既没有把农民工作为一个单独的群体考虑，更没有对农民工养老保险关系转移和续接进行明确的安排，从而使得其养老保险呈现以下两个特点：1，参保率低。据统计，截至2005年5月，我国农村劳动力外出务工约为1，2亿，进城农民工约1亿人，跨省就业的农民工约6000万人。然而，养老保险的总体参保率仅为15％；2，退保率高。2007年深圳共有400余万人参加基本养老保险，而退保人数达到83万人。同年，东莞退保超过60万人次。
尽管2008年12月，人力资源和社会保障部发布了《中华人民共和国社会保险法(草案)》，其中第17条规定：“个人跨地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移。”但要让农民工真正“老有所养”，必须先从当前农民工养老保险关系转移续接存在的问题入手。
二、农民工养老保险关系转移续接中存在的问题
(一)缺乏统一的农民工养老保险制度，养老保险关系难以在各地区之间续接
就目前实践的情况看，以北京、上海、广州、福建四地为代表，我国农民工养老保险的模式存在四种类型即：北京的独立系统模式、上海的综合社保模式、广州的“纳入城保”模式和福建的“纳入农保”模式，而这四种模式各有利弊。独立系统模式是专门针对农民工来设计的社保制度，容易规范操作，有利于效率的提高；把农民工养老保险的统筹部分与城镇职工基本养老保险统筹部分“打统账”，利用农民工没有现收现付模式下需要供养下一代的负担，弥补养老金的不足，但这种制度不利于农民工保险和城镇职工养老保险的衔接。综合社保模式将农民工的养老、医疗、工伤等险种综合起来为农民工提供保障，其优点体现在：政府监管，主要由商业保险公司承担资金责任，有利于减轻财政负担，同时由商业保险公司来介入农民工养老保险有利于运行效率的提高，但其实施的具体途径是商业保险，而商业保险以利润最大化为目的。因此可以说，综合保险模式并非实质意义上的社会保险。“纳入城保”模式是将农民工纳入城镇职工基本养老保险的制度。该模式是政府提倡的。为农民工提供了较高的养老待遇，有利于城乡统一的养老保险制度的形成，但农民工在不同的统筹区域间转移养老保险时，能带走的仅是个人账户基金，不能带走的统筹基金增加了其原参保地城镇职工的保障福利，这对农民工来说，显然是不公平的。“纳入农保”模式即把农民工纳入到农村养老保险中。该模式符合农民工流动性较大的特点，为其设立个人账户，有利于实现农民工流动时养老保险关系的转移。其主要弊端是农村养老保险制度中农民参保率低，将农民工纳入农村养老保险存在着很大风险。
由于各地区的经济发展水平差异，各地关于农民工养老保险制度的规定包括缴费基数、缴费比率等都有所不同。所以。虽然在全国个别城市规定养老保险关系可转移，但由于制度的差异性和特殊性，使得养老保险关系缺乏对接制度。
(二)社会统筹层次不高，管理分散，限制了劳动力流动和养老保险的共济功能
我国基本养老保险制度改革是从县级统筹起步的，经过20多年的改革和发展，目前，除了北京、天津、上海在全市范围实行资金的统收统支外，其他省市或自治区实行省级或地市级的统筹。所以，全国的社会保险基金被分割成很多块。统筹区域上千个，各统筹区域的费用标准不尽一致。统筹区域多，层次低，管理手段落后，操作办法不规范。也制约着养老保险关系的转移，统筹区域内管理自成系统，业务信息网络不与其他统筹区域连接。社会保险关系转移只能通过多个环节的人工办理，费時费力，转移过程中也会由于转移环节衔接不好造成信息缺失，影响养老保险关系的转移。
三、解决农民工养老保险转移续接问题的对策
(一)统一养老保险制度，实行独立系统模式的基本养老保险
关于农民工养老保险的模式，张晨寒(2008)认为独立的养老保险模式下参保人数少。覆盖有限，同时会增加保险经办机构的操作成本。但从我国经济发展的基本情况来看，笔者认为对农民工实行独立型的基本养老保险制度是实际可行的。
首先，从农民工的收入考虑。农民工平均收入(2006年平均工资为966元)低于城镇职工的平均收入(2006年平均工资为1738元)，如果将农民工纳入城保，按照城镇职工的标准缴纳保金，会加重农民工的生活成本，影响参保积极性。同时农民工和农民由于收入来源不同(前者主要是工资收入者。后者主要是非工资收入者)，二者的收入水平存在较大差异。如果把农民工养老保险纳入农村养老保险体系之中，根据部分地区农村养老保险试行办法。如以工资收入作为缴费依据，农民工的缴费要比农民缴费高。农民工缴费水平和将来的收益不对等，损害了农民工的利益：如果以当地农民平均收入水平作为缴费依据，虽然目前农民工缴费量可能低。但不能保障将来养老的需要(农村养老保险水平是根据当地生活水平设计的，部分农民工甚至是大多数农民工将来有生活在城市的可能，农民养老保险待遇水平远不能满足这些人的需要)。
其次。从劳动力市场的角度考虑。在全国建立统一的劳动力市场是市场经济改革的目标之一，但应看到二元经济结构长期存在的事实。我国劳动力市场的二元结构，使得农民工进入城市后无法同城镇职工平等地进入一级市场，获得收入高、待遇好的工作机会。因此。如果将农民工直接纳入城镇职工的养老保险，那么就忽略了劳动力市场分割这一客观情况。
再次。现行的养老保险制度是以户籍制度为基础的。而农民工的户籍一般是不随他们流动而转移的，因此在户籍的阻碍下，农民工很难同城镇职工一样享受基本的福利待遇，所以有必要实行独立系统模式。凡是和用人单位签订劳动合同的农民工，均可凭借由劳动合同形成的劳动关系享受到同自身相适应的养老保险。
在设计独立型的农民工养老保险时，要注意到这只是过渡模式，最终方向是城镇居民养老保险或者农村养老保险。所以该模式应避免农民工保险与城镇职工养老 保险或者农村养老保险衔接不上的问题，因此，农民工在缴纳养老保险的比例应不受地差限制。目前我国各城市养老缴纳的标准都不尽相同，这为农民工养老金的续接带了诸多不便，比如采用流入地还是流出地的缴费标准等。笔者认为应对农民工应实行宽松的缴纳标准，农民工既可根据当地最低标准缴纳，也可按照异地最低标准缴纳。此外。还可根据自身的经济情况打破最低缴纳标准，缴纳较高的养老保险。当农民工达到享受养老保险的年限或退休后，可按照其缴纳保险费用的多少领取养老金，即多缴多得。灵活的缴纳标准，不仅有助于提高养老保险的覆盖率使农民工老有所养，还体现了公平的原则。
(二)提高统筹层次。由市级统筹向省级统筹过渡，最终实现全国统筹
要实现省级统筹，需在全省范围内实行基本养老保险经办机构的垂直管理，将隶属于各级地方政府的社会保险机构分离出来。组成自上而下统一管理的社会保险管理机构，摆脱地方政府的干扰。同时财政部门必须划清省级财政与县市财政在这一过程中的责任界限，将各市基本养老保险经办机构人员的薪酬福利纳入省财政体系之内。
要实现全国统筹，需利用网络技术搭建平台，建立农民工养老保险的“一卡通”。首先，建立“一卡通”制度。实现农民工养老保险就地缴纳。现在无论是车站还是旅馆都可以对流动人口的身份证进行验证，特别是随着二代身份证的更新换代，身份证的作用会越来越广。因此，身份证完全可以也能够充当农民工缴纳保险的“一卡通”。社會保障部门可根据已经缴纳了养老保险的农民工的个人信息，建立档案并进行信息联网。只要农民工持身份证，就能在工作所在地的社会保障机构缴纳养老保险，从而保证农民工在流动中实现养老保险累缴费年限累计满15年。其次。农民工可就地办理养老退休手续、领取养老金和养老金领取资格审查。在信息联网的基础上，农民工可凭身份证在当地的社会保证机构证明自己已到退休年龄并足额缴纳了养老保险，从而办理法定退休手续和领取养老金。现有很多老人，特别是独生子女父母，不是落叶归根就是跟随子女，因此农民工就地领取养老金不管是现在还是将来都势在必行。另外，社会保障机构可利用退休人员的指纹档案或者身份证在特定的时间和地点，对农民工养老金的领取资格进行审查。这既简化了手续，又有很强的证明力度。