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编者按：在我国宪政体制下，行政执法与刑事司法具有相对独立的对象、程序与标准．在规范社会主义市场经济秩序、维护广大人民群众切身利益等方面，具有不同特点的打击、预防、监督和保护作用。如何有效的衔接行政执法与刑事司法，是促进法律有效实施的重要内容。本专题通过实证分析和理论探讨，展示了“两法衔接”的现状，直击问题与原因，从不同视角提出解决的路径。
一、行政执法与刑事司法双向衔接的现状
(一)政策法规现状
目前．我国关于行政执法与刑事司法衔接机制的法律法规和政策框架主要以“六大文件”为基础。“六大文件”是指：国务院《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》、《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，最高人民检察院(以下简称“高检院”)《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，高检院、全国“整规办”、公安部《关于加强行政执法与公安机关、人民检察院工作联系的意见》，高检院、全国“整规办”、公安部、监察部《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》，中共中央办公厅、国务院办公厅《转发国务院法制办等部门(关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见>的通知》(中办发[2011]8号文件)。“六大文件”特别是今年中办8号文件．是行政执法与刑事司法衔接的最主要依据，具有普遍意义。目前，我国关于行政执法与刑事司法衔接机制的框架主要以上述“六大文件”及单一行政法规、部级规章等层级较低的法规性、政策性文件搭建而成。从国家法治建设的应然层面看，其本身的局限性显而易见。首先，这些规定没有触动行政执法与刑事司法衔接机制中所存在的法治建设上的深层次问题，这些政策文件、行政规章、司法规定缺乏应有的法治规范性、制度刚性和可操作性。其次，大部分规定是对健全的衔接机制所表现出的各负其责、相互配合、相互制约状况的原则描述，有些具体规定是部门相互之间妥协的产物。总之，现有这些规定政策层面较高、法治层级较低，制度刚性不足．权威性还不够，尤其是可供具体操作和执行的法治层面的依据难寻踪迹，衔接机制的建立和运行事实上处于无序可控的状态，进而导致已有的衔接机制大多停留在文件上、纸面上，空转无效、运行乏力，实际成效大打折扣。
(二)实践中“两法衔接”存在的主要问题
我们对2006年-2008年四川省检察机关在“两法衔接”中办理的移送涉嫌犯罪案件审查逮捕、审查起诉和立案监督情况进行了专题调研。研究表明．我省“两法衔接”工作成效明显，问题依然突出。
1．行政执法机关查处行政违法案件多．移送涉嫌犯罪案件少。2006年-2008年。全省行政执法部门受理行政处罚案件326068件165680人。其中．作出行政处罚的达321586件159671人，移送公安机关仅1195件1337人，占受理案件总数的0.37％和0.81％。可见，行政执法查处的违法案件与移送司法机关追究刑事责任的案件数量存在相当的差距，实际调查看，有不少的涉嫌犯罪案件没有进入司法程序，一些犯罪分子没有受到刑事追究。
2．在行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件中．追究刑事责任的比例不高。2006年-2008年．刑事立案侦查669人，最终被依法追究刑事责任的341人,占50.97％；提请逮捕440人。被检察机关不批准逮捕的35人，占7.95％；在移送起诉的452人中，检察机关作不起诉处理的22人，占4.87％。可见，仅在侦查和检察环节，已被刑事立案但没有承担刑事责任的人员就占较高比例。
3．在被追究刑事责任的犯罪分子中．大多数被判处3年以下有期徒刑或更轻的刑罚。2006年-2008年，在被法院作有罪判决的341人中．没有判处无期徒刑以上的刑罚．判处10年以上有期徒刑的8人，占2.35％：判处3年以上10年以下有期徒刑的83人，占24.34％：判处3年以下有期徒刑218人，占63.93％；判处拘役、管制、单处附加刑、免予刑事处罚的32人，占9.38％。判处3年以下有期徒刑和更轻的刑罚的共有250人，占73.31％。
4．协作程序复杂，协调配合的时效性不足。各行政执法机关都有一套运作程序．由于日常处理案件的程序复杂、周期长，难以满足司法机关办理案件的时效性。如办理打击假发票案件中，公安机关拘留、检察机关批准逮捕、起诉等都有严格的时间规定．而经公安机关和税务部门联合调查取证后．待税务机关出具处理决定书、完税证明等重要证据往往需要几个月时间，影响了案件的及时批捕和起诉。同时。由于职能分工及查处领域的不同．行政执法机关相互之间缺乏相应的协调配合。如对假冒伪劣产品，质量技术监督部门查处的案件只能对假冒产品、产地进行处罚，工商部门只能对假冒注册商标进行处罚，两部门互不通报、移送，影响了打击犯罪力度。据国土资源执法部门反映，执法过程中发现的涉嫌犯罪案件无法移送或移送之后得不到及时处理的情况也时有发生．主要是对于一些移送的涉嫌非法占用耕地和造成矿产资源破坏的案件，公安机关往往以耕地遭到破坏的鉴定结论不够权威、缺乏矿产资源破坏价值的认定结论等为由不予受理。部门之间工作衔接的不协调和互相推诿扯皮，影响了执法效果．削弱了对经济犯罪的打击力度。
5．“两法衔接”工作发展不平衡。首先，行业发展不平衡。发生在社会经济管理领域特别是市场交换环节的刑事犯罪居多．仅生产销售伪劣商品罪、危害税收征管罪、扰乱市场秩序罪的立案数就达229件306人，占立案总数的44.64％和45.74％。金融领域、文化领域和新闻出版领域移送的刑事案件较少，而海关执法领域的“两法衔接”工作基本没有开展。此外，地域发展也不平衡。主要表现在认识不统一，部分地区行动迟缓。消极应付，部分行政执法机关对移送涉嫌犯罪案件不主动、不及时．不积极配合甚至抵触的情况仍然存在．特别是没有按照要求落实情况通报、备案和抄送的制度。有的行政执法机关在向公安移送涉嫌犯罪案件后不向同级检察院抄送．检察机关无从掌握行政执法机关查处案件情况以及公安机关立案、破案情况．影响了案件移送工作。
二、行政执法与刑事司法不能有效衔接的原因分析
(一)违法行为处罚“双轨制”决定行政执法与刑事司法衔接困难
“单轨制”是指对某一违法行为只由一个机关进行处置的体制。“双轨制”是指对某一违法行为既由行政机关处罚，又可由司法机关予以制裁的双重惩治体制。
英美法系国家对违法行为处罚实行单轨制．行政机关承担的职责是调查收集违法行为的证据和向法院提起诉讼，行政机关较少直接作出处罚行为。因此，他们一般不存在行政执法与刑事司法衔接的问题。大陆法系国家对违法行为处罚大多采用“双轨制”，他们采取两种办法解决行政执法与刑事司法衔接问题：一是规定“刑事优先原则”．当一行为同时违反刑事法律和行政法上义务时，采用“刑事优先原则”；二是在法律中明确规定行政执法与刑事司法衔接制度。 我国《行政处罚法》第7条规定，“违法行为构成犯罪，应当依法追究刑事责任．不得以行政处罚代替刑事处罚”，据此可以认为．我国对违法行为的处罚采用的是“双轨制”．行政机关和司法机关均有处罚权．对同一违法行为可以作出行政处罚和刑事处罚两类处罚。由于历史原因．我国已形成了“大行政”格局．行政强势地位十分明显，刑事优先原则难于确立。在此种情况下．“双轨制”必然带来行政执法和刑事司法衔接困难。
(二)法律规范存在缺陷
1．我国法律未明确行政执法与刑事制裁的关系。尽管我国法律有“违法行为构成犯罪．应当依法追究刑事责任”或者“不得以行政处罚代替刑事处罚”等规定．但没有明确行政处罚与刑事制裁的关系。行政机关认为违法行为构成犯罪．是先作出行政处罚再移送司法机关还是直接移送司法机关．司法机关作出刑事制裁后还能否作出行政处罚等，均无明文规定，由此。必然出现行政机关作出处罚后不移送司法机关或者为了作出行政处罚而不愿移送司法机关的问题。
2．我国关于刑事犯罪的规定存在一些问题。首先．我国法律对犯罪构成标准的规定难掌握。我国《刑法》对犯罪构成有规定，但被频繁修改；同时，最高人民法院、最高人民检察院、公安部对犯罪构成标准也有大量规定，甚至省级司法机关也出台了部分指导性意见。由于犯罪构成标准的规定呈多样性，导致行政执法机关难于掌握犯罪行为的标准．难于判断一个违法行为是否构成犯罪。据调查，各地行政执法机关均向公安机关移送了部分认为构成刑事犯罪的案件．但移送后多数案件均无结果，行政执法机关也无法作出行政处罚。同时，行政执法机关与司法机关犯罪构成标准认识上的差异．导致相当数量的移送案件不被立案或查无结果．影响了行政执法机关移送案件的积极性。其次，法律规定含混不清或存在冲突，导致行政执法与刑事司法衔接不畅。如《刑法》规定了非法转让、倒卖土地使用权罪，而《土地法》规定的则是买卖或者以其他形式非法转让土地的违法行为。土地使用权与土地是两个不同的概念，导致行政执法与刑事司法难于衔接。最后．法律规定的犯罪构成标准过低．影响了行政执法与刑事司法的衔接。以偷税罪为例，《刑法》第201条规定，偷税数额占应纳税额的百分之十以上不满百分之三十并且偷税数额在一万元以上不满十万元的．或者因偷税被税务机关给予二次行政处罚又偷税的．而实际工作中．偷税数额占应纳税额的百分之十以上不满百分之三十并且偷税额在一万元以上不满十万元的案件较多存在．税务机关往往认为偷税额占应纳税额的百分之十以上和数额在一万元以上的标准太低．打击面过大。严格追究刑事责任可能会产生不好的社会影响。根据调查，“偷税罪标准太低”是税务机关未将涉嫌构成犯罪案件移送司法机关处理的主要原因。虽然我国《刑法修正案(七)》将偷税罪改为了逃税罪．但并未改变定罪标准过低的问题。
(三)“两法衔接”机制不健全
1．缺乏对利益驱动的干预限制机制。受利益驱动影响．在“两法衔接”中的表现主要有两种：一种是惩治违法、打击犯罪与行政机关所追求的利益趋于一致时，这些行政机关移送案件的积极性就高，“衔接”就相对顺利。另一种具有普遍性的是行政执法机关为了追求地方、部门利益而不愿将案件移送司法机关处理。如土地违法案件．因涉及到地方经济发展，特别是在处理重大招商引资项目涉及土地违法案件时，国土资源行政主管部门往往难于查处到位．移送司法机关追究刑事责任则更困难。依据《刑法》规定，构成非法批地罪的要件是犯罪嫌疑人徇私舞弊、滥用职权，而现实中多数非法批地案件都是“因公违法”，即使不是因公违法。要将案件移送司法机关处理也会遭遇到多方面的干扰阻挠。
2．缺乏有效的监督制约机制。一方面是监督主体不明确。我国《宪法》规定检察机关是法律监督机关，但检察机关对行政执法的监督却没有国家法律明确的授权。国务院在《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》中虽有“行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，应当接受人民检察院和监察机关依法实施的监督”。实际上，这是由于刑法规定了徇私舞弊不移送刑事案件的职务犯罪而引申出来的条款，这种实际上由国务院明确检察机关对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件实施监督的权力，不符合《立法法》的规定。监察机关可采用多种办法对行政执法进行监督，但力度不够。
3．行政执法与刑事司法证据规则差异导致“两法衔接”困难。行政执法领域的刑事案件，在发案初期往往表现为一般行政违法案件．它的证据要求和证明标准相对于刑事案件来讲要低一些。通常情况下，行政执法机关只需要收集到达到行政处罚证明标准的证据就可作出行政处罚。而无需达到能够证明构成犯罪的证明标准。因此．在行政执法实践中．行政执法人员大多满足于收集作出行政处罚的证据．缺乏收集证据证明涉嫌犯罪的意识。现实情况表明，行政执法人员普遍缺乏刑事证据意识，在执法过程中检查、扣留涉案物品不细致，对涉案证据和处理偏草率，导致有的关键证据灭失，使案件进入刑事诉讼环节时，公安机关无法继续侦查，搜集到证明犯罪的有力证据，最终出现撤销案件或因事实不清、证据不足不批准逮捕或不起诉乃至被判无罪的结果。
4．“两法衔接”缺乏有效的平台。首先，联席会议制度形同虚设。联席会议制度可以达到交流信息、统一标准和协调行动的目的．有的地方虽然建立了联席会议制度，基本没有正常发挥作用。其次，未建立案件查处信息共享机制。要实现行政执法与刑事司法的有效衔接，需要建立案件移交、立案、反馈互动信息平台，定期通报案件查处情况，实现各行政执法机关信息管理系统与公安机关、检察机关的信息联网。通过数据平台共享、案件备案共享和技术资源共享。实现执法衔接的透明化、规范化和制度化。目前．这种信息共享机制并未形成，即使部分地方建立了信息共享平台，其功能也未真正发挥，在一些行政执法机关事实上成为摆设。
三、加强行政执法与刑事司法有效衔接的对策
(一)学习借鉴国外经验
国外的有关衔接制度主要有三种模式：
1．采取一体式立法模式．将行政处罚与行政刑罚合一式立法。如《德国继续简化经济刑法的法律》和《德国违反秩序法》规定的违反经济行政法规的行为，包括经济保障法、运输保障法、食品保障法、水保障法的犯罪行为和违法行为．对经济犯罪行为规定了不超过五年有期徒刑或者罚金。日本1947年《禁止私人垄断及确保公平交易法》与《劳动基准法》、1949年《工业标准化法》与《外汇和外贸管理法》、1950年的《外国资本法》与《矿业法》、1970年《关于危害人体健康公害犯罪制裁法》等大量行政法律当中规定了处理这些行政犯罪行为的刑事责任条款。
2．行政机关处罚范围的限制性。英美法系国家在理论上遵循司法至上原则．对违法行为的制裁由法院通过司法程序来实现，行政机关没有处罚权。但是由于社会发展，行政管理专业性、技术性加强．法院已处理不了大 量专业案件．因而这些国家授予行政机关一定范围内的行政处罚权。大陆法系国家仅拥有罚款的权力．对于情节严重的案件行政机关没有处罚权．其追究渠道是往往通过微罪(划分为轻罪、重罪、违警罪)处罚机制完成的。
3．一体化的行政犯罪侦查模式。常见的主要有两种，一种是行政机关替代侦查模式。日本在经济犯罪侦查中建立了一种与刑事程序直接衔接的犯则调查程序。该程序最初针对逃税案件而设计，1993年扩大到证券交易行业。犯则调查属于行政程序．由作为行政机关的国税厅调查部和证券交易监视委员会进行。与通常的行政调查程序不同．国税厅调查部和证券交易委员会的调查人员通过调查．如果认为确实存在犯则事实，将立刻进入刑事告发程序。告发后案件移送检察官．调查收集的资料直接用于向检察官的告发或通告处分。另一种是针对某类犯罪成立单独的执法机构．如英国的反重大欺诈局，新加坡、香港地区的廉正公署。英国的反重大欺诈局隶属总检察长．办理100万英镑以上的重大欺诈案件。办案中采取办案组的组织形式．由一名经验丰富的律师负责，小组成员包括律师、警官、金融调查员、IT．界人士以及其他辅助人员。办案组工作独立于警方和检控方．负责案件全部调查，并根据调查收集的证据决定是否起诉。
以上特点．使得行政执法与刑事司法衔接机制运转比较正常。首先，其通过统一的立法专门化了某一类行为．为执法机关提供了易于整体把握某类行政犯的优势。其次，通过限制行政机关处罚能力，建立微罪处罚机制，把大量案件转入司法途径．通过司法对行政处罚权予以审查限制，有效地实现对行政权的监督制约。最后，专门化或单一化的调查模式。使得调查机关的利益趋同化．减少了行政执法与刑事司法衔接的摩擦。
由于国外行政犯罪执法的一体式体制与我国现行执法体制完全不同．因而不能完全以此作为我国对现行衔接机制中的体制性障碍进行调整的依据。一方面．照搬国外模式涉及到对我国现行行政权、侦查权的配置和重组，制度成本太高，不具有现实可操作性。另一方面。一体化的执法模式还有可能会导致侦查权所及范围过宽，不利于实现对公民权利的保障。但国外的做法无疑给我们在加强行政机关与刑事机关的联系方面提供了有益的经验．我们可以通过完善派驻制、提前介入制、备案制等制度以切实缓解衔接不力的问题。
(二)把“两法衔接”问题上升到立法层面
1．启动全国人大常委会立法的必要性。2001年以来，“六大文件”为行政执法与刑事司法的衔接提供了重要的执法依据。但是，这些规范性文件在《立法法》上的效力层次不够，法律位阶不够．同时，事实上由国务院赋予检察机关监督权也不适格，难以提供更强的保障力。作为法律实施主体的司法机关和行政机关分属两个不同的系统，各自在出台规定时更为倾向本方利益，无法形成行政执法与刑事司法的合力。更为有效的方式乃是以全国人大常委会的立法来解决。首先．全国人民代表大会及其常委会是我国宪法确认的国家最高立法机关，其立法具有除宪法外的最高法律效力．有利于从根本上解决行政执法与刑事司法衔接机制不畅的问题。其次，全国人民代表大会及其常委会系国家最高权力机关，监督“一府两院”工作．由全国人大常委会立法有利于协调行政执法与刑事司法两大系统的工作。
2．全国人大常委会立法的两步走模式。考虑到立法周期较长、协调各方利益需要做的工作尚多．实行分两步、稳步推行的方式较为稳妥。第一步，由全国人大常务委员会牵头出台《加强行政执法与刑事司法衔接的决议》。从制度上明确衔接机制的法律依据、明确衔接的途径、形式、具体程序、法律后果和追责机制。也可以先确定部分关键部门为试点部门，切实抓好调研工作．及时发现试点中存在的问题，集中力量分析反馈信息。第二步．在时机成熟时，由全国人大常委会制定单行的法律。同时．抓好相关配套制度的建设，形成信息畅通、运转有序、具体规范、统一高效的行政执法与刑事司法衔接机制。
3．全国人大常委会立法的主要内容
(1)应界定衔接机制主体的范围。衔接机制主体的范围应当包括所有行政执法机关、公安机关、检察机关以及审判机关、行政监察机关五大部分。行政执法机关，主要由质量监督机关、工商行政管理机关、金融监管机关、税务机关、卫生行政执法机关、环境保护机关等拥有查处行政违法查处权的机关构成。包括公安机关、人民法院、人民检察院在内的刑事司法机关在办案过程中，如果发现行为人的行为涉嫌违法、尚不构成犯罪，或者对轻微的犯罪行为人不作为犯罪处理、需要追究违法违纪责任的。应当移送行政执法机关或有关执纪机关处理。检察机关由于其法律监督者的宪法地位以及在刑事诉讼中承前启后的枢纽地位使其成为衔接机制的重要主体。同时，我国《刑事诉讼法》第170条规定，“对于被害人有证据证明被告人侵犯人身权利、财产权利，并且对被告人可能判处3年以上有期徒刑的案件，而公安机关或检察机关作出不予追究的书面决定的案件”，被害人可以向法院直接起诉。这类公诉转自诉案件使得法院作为一种救济途径．也是使得法院成为衔接机制组成部分的重要理由。行政监察机关由于其法定职责，同样应该作为衔接机制的重要组成部分。
(2)应当细化涉嫌犯罪案件移送的标准、程序和时限。一是明确案件移送的标准。建议将行政机关移交公安机关的移送案件标准确定为只需根据一般人观念认为性质较为恶劣、数额较大或者影响较大就应当通知公安机关、人民检察院。二是明确移送的具体期限。三是明确司法机关对移送案件的受理及处理程序。国务院、最高人民检察院对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的程序作出了明确规定．这些规定被证明在实践中是有效的，应当在立法时予以明确。
(3)应明确衔接机制证据转化的条件和程序。应明确行政执法机关在行政执法环节依法获取的材料要明确其在刑事诉讼上的证据效力，对在行政执法中扣押的书证、物证等实物证据．可以视为司法机关依法收集、调取的证据，直接转换为刑事诉讼证据：对有关检验报告、鉴定结论等专门性证据材料，司法机关只作出要式程序审查，即可决定是否作为刑事诉讼证据：对在执法过程制作的调查笔录、谈话笔录、询问笔录，以及行政相对人的陈述笔录、自书材料等言词证据材料．原则上要求司法人员重新制作(或收集)，但确因有不可抗力原因(如原证人、陈述人死亡)，经公安机关查证与其他证据吻合．相互印证违法事实的．也可以作为刑事诉讼的证据。对检察机关、公安机关在立案前，应行政执法机关要求介入涉嫌犯罪案件参与联合调查．按照高检院、公安部有关刑事诉讼规定制作的调查笔录．经立案侦查阶段依法核实，应当作为刑事诉讼的证据使用。
(4)应明确检察机关在衔接机制中的地位和职责。为有效发挥检察机关在“两法衔接”中的职能作用．应明确赋予检察机关如下权力：一是调查权。检察机关接到群众举报或媒体反映行政执法机关存在不移送涉嫌犯罪案件的线索后，可以直接调取案卷材料，审查行政执法部门是否依法行政，是否存在不按规定移送刑事案件的情况。二是纪律处分建议权。检察机关在法律监督中发现行政执法机关及其工作人员违反法律法规和规章对应移交司法机关处理的案件而未移交的，可以针对情节较轻微的情况，有权向纪检监察机关建议，要求给予其相应的处分．促使行政执法机关和工作人员依法履职。三是案件移送通知权。检察机关发现行政执法机关应当移送的涉嫌犯罪线索，有权指令行政执法机关移送。行政执法机关在向公安机关移送案件的同时抄送检察机关备案。四是违法纠正权。当检察机关发现行政执法机关在办案中存在隐匿、私分、销毁涉案物品等其他违法现象的．应当提出纠正意见；行政执法机关接到纠正意见后，应当予以纠正．并将纠正情况书面通知检察机关。
(5)应明确衔接机制需要建立运转有效的工作制度。一是建立信息共享平台有效运行制度．由享有行政处罚权的行政部门，如工商、税务、药监、质检、文化等单位会同公安机关、检察机关共同建立衔接机制的平台，逐步实现所有行政执法机关与司法机关办案信息联网，行政执法机关和公安司法机关可及时查询案件办理进展和处理结果。二是建立定期通报制度．进一步细化通报内容，包括涉案金额、社会影响、行政处罚额度等具体内容，防止发生因各种缘由该移不移的现象。三是完善联席会议制度。应着力于协调各行政机关之间因职能交叉等产生的衔接上的矛盾与冲突．形成查处涉罪案件的整体合力。四是建立信息反馈制度．明确规定公安机关、检察机关、审判机关对是否立案侦查情况、侦查后是否需要提请逮捕、检察院是否批捕、起诉以及法院的判决情况通知行政机关。同时，对于没有通知行政机关的，行政执法机关可以在一定期限要求相关机关说明情况。五是完善提前介入制度或者同步介入制度，以着力解决实践中存在的“打埋伏、做案件”等该移送不移送、该追究不追究、该深挖不深挖、该前后延伸而不延伸以及“就事论事，现场查获多少就处理多少”等突出问题。
一、行政执法与刑事司法双向衔接的现状
(一)政策法规现状
目前．我国关于行政执法与刑事司法衔接机制的法律法规和政策框架主要以“六大文件”为基础。“六大文件”是指：国务院《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》、《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，最高人民检察院(以下简称“高检院”)《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，高检院、全国“整规办”、公安部《关于加强行政执法与公安机关、人民检察院工作联系的意见》，高检院、全国“整规办”、公安部、监察部《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》，中共中央办公厅、国务院办公厅《转发国务院法制办等部门(关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见>的通知》(中办发[2011]8号文件)。“六大文件”特别是今年中办8号文件．是行政执法与刑事司法衔接的最主要依据，具有普遍意义。目前，我国关于行政执法与刑事司法衔接机制的框架主要以上述“六大文件”及单一行政法规、部级规章等层级较低的法规性、政策性文件搭建而成。从国家法治建设的应然层面看，其本身的局限性显而易见。首先，这些规定没有触动行政执法与刑事司法衔接机制中所存在的法治建设上的深层次问题，这些政策文件、行政规章、司法规定缺乏应有的法治规范性、制度刚性和可操作性。其次，大部分规定是对健全的衔接机制所表现出的各负其责、相互配合、相互制约状况的原则描述，有些具体规定是部门相互之间妥协的产物。总之，现有这些规定政策层面较高、法治层级较低，制度刚性不足．权威性还不够，尤其是可供具体操作和执行的法治层面的依据难寻踪迹，衔接机制的建立和运行事实上处于无序可控的状态，进而导致已有的衔接机制大多停留在文件上、纸面上，空转无效、运行乏力，实际成效大打折扣。
(二)实践中“两法衔接”存在的主要问题
我们对2006年-2008年四川省检察机关在“两法衔接”中办理的移送涉嫌犯罪案件审查逮捕、审查起诉和立案监督情况进行了专题调研。研究表明．我省“两法衔接”工作成效明显，问题依然突出。
1．行政执法机关查处行政违法案件多．移送涉嫌犯罪案件少。2006年-2008年。全省行政执法部门受理行政处罚案件326068件165680人。其中．作出行政处罚的达321586件159671人，移送公安机关仅1195件1337人，占受理案件总数的0.37％和0.81％。可见，行政执法查处的违法案件与移送司法机关追究刑事责任的案件数量存在相当的差距，实际调查看，有不少的涉嫌犯罪案件没有进入司法程序，一些犯罪分子没有受到刑事追究。
2．在行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件中．追究刑事责任的比例不高。2006年-2008年．刑事立案侦查669人，最终被依法追究刑事责任的341人,占50.97％；提请逮捕440人。被检察机关不批准逮捕的35人，占7.95％；在移送起诉的452人中，检察机关作不起诉处理的22人，占4.87％。可见，仅在侦查和检察环节，已被刑事立案但没有承担刑事责任的人员就占较高比例。
3．在被追究刑事责任的犯罪分子中．大多数被判处3年以下有期徒刑或更轻的刑罚。2006年-2008年，在被法院作有罪判决的341人中．没有判处无期徒刑以上的刑罚．判处10年以上有期徒刑的8人，占2.35％：判处3年以上10年以下有期徒刑的83人，占24.34％：判处3年以下有期徒刑218人，占63.93％；判处拘役、管制、单处附加刑、免予刑事处罚的32人，占9.38％。判处3年以下有期徒刑和更轻的刑罚的共有250人，占73.31％。
4．协作程序复杂，协调配合的时效性不足。各行政执法机关都有一套运作程序．由于日常处理案件的程序复杂、周期长，难以满足司法机关办理案件的时效性。如办理打击假发票案件中，公安机关拘留、检察机关批准逮捕、起诉等都有严格的时间规定．而经公安机关和税务部门联合调查取证后．待税务机关出具处理决定书、完税证明等重要证据往往需要几个月时间，影响了案件的及时批捕和起诉。同时。由于职能分工及查处领域的不同．行政执法机关相互之间缺乏相应的协调配合。如对假冒伪劣产品，质量技术监督部门查处的案件只能对假冒产品、产地进行处罚，工商部门只能对假冒注册商标进行处罚，两部门互不通报、移送，影响了打击犯罪力度。据国土资源执法部门反映，执法过程中发现的涉嫌犯罪案件无法移送或移送之后得不到及时处理的情况也时有发生．主要是对于一些移送的涉嫌非法占用耕地和造成矿产资源破坏的案件，公安机关往往以耕地遭到破坏的鉴定结论不够权威、缺乏矿产资源破坏价值的认定结论等为由不予受理。部门之间工作衔接的不协调和互相推诿扯皮，影响了执法效果．削弱了对经济犯罪的打击力度。
5．“两法衔接”工作发展不平衡。首先，行业发展不平衡。发生在社会经济管理领域特别是市场交换环节的刑事犯罪居多．仅生产销售伪劣商品罪、危害税收征管罪、扰乱市场秩序罪的立案数就达229件306人，占立案总数的44.64％和45.74％。金融领域、文化领域和新闻出版领域移送的刑事案件较少，而海关执法领域的“两法衔接”工作基本没有开展。此外，地域发展也不平衡。主要表现在认识不统一，部分地区行动迟缓。消极应付，部分行政执法机关对移送涉嫌犯罪案件不主动、不及时．不积极配合甚至抵触的情况仍然存在．特别是没有按照要求落实情况通报、备案和抄送的制度。有的行政执法机关在向公安移送涉嫌犯罪案件后不向同级检察院抄送．检察机关无从掌握行政执法机关查处案件情况以及公安机关立案、破案情况．影响了案件移送工作。
二、行政执法与刑事司法不能有效衔接的原因分析
(一)违法行为处罚“双轨制”决定行政执法与刑事司法衔接困难
“单轨制”是指对某一违法行为只由一个机关进行处置的体制。“双轨制”是指对某一违法行为既由行政机关处罚，又可由司法机关予以制裁的双重惩治体制。
英美法系国家对违法行为处罚实行单轨制．行政机关承担的职责是调查收集违法行为的证据和向法院提起诉讼，行政机关较少直接作出处罚行为。因此，他们一般不存在行政执法与刑事司法衔接的问题。大陆法系国家对违法行为处罚大多采用“双轨制”，他们采取两种办法解决行政执法与刑事司法衔接问题：一是规定“刑事优先原则”．当一行为同时违反刑事法律和行政法上义务时，采用“刑事优先原则”；二是在法律中明确规定行政执法与刑事司法衔接制度。 我国《行政处罚法》第7条规定，“违法行为构成犯罪，应当依法追究刑事责任．不得以行政处罚代替刑事处罚”，据此可以认为．我国对违法行为的处罚采用的是“双轨制”．行政机关和司法机关均有处罚权．对同一违法行为可以作出行政处罚和刑事处罚两类处罚。由于历史原因．我国已形成了“大行政”格局．行政强势地位十分明显，刑事优先原则难于确立。在此种情况下．“双轨制”必然带来行政执法和刑事司法衔接困难。
(二)法律规范存在缺陷
1．我国法律未明确行政执法与刑事制裁的关系。尽管我国法律有“违法行为构成犯罪．应当依法追究刑事责任”或者“不得以行政处罚代替刑事处罚”等规定．但没有明确行政处罚与刑事制裁的关系。行政机关认为违法行为构成犯罪．是先作出行政处罚再移送司法机关还是直接移送司法机关．司法机关作出刑事制裁后还能否作出行政处罚等，均无明文规定，由此。必然出现行政机关作出处罚后不移送司法机关或者为了作出行政处罚而不愿移送司法机关的问题。
2．我国关于刑事犯罪的规定存在一些问题。首先．我国法律对犯罪构成标准的规定难掌握。我国《刑法》对犯罪构成有规定，但被频繁修改；同时，最高人民法院、最高人民检察院、公安部对犯罪构成标准也有大量规定，甚至省级司法机关也出台了部分指导性意见。由于犯罪构成标准的规定呈多样性，导致行政执法机关难于掌握犯罪行为的标准．难于判断一个违法行为是否构成犯罪。据调查，各地行政执法机关均向公安机关移送了部分认为构成刑事犯罪的案件．但移送后多数案件均无结果，行政执法机关也无法作出行政处罚。同时，行政执法机关与司法机关犯罪构成标准认识上的差异．导致相当数量的移送案件不被立案或查无结果．影响了行政执法机关移送案件的积极性。其次，法律规定含混不清或存在冲突，导致行政执法与刑事司法衔接不畅。如《刑法》规定了非法转让、倒卖土地使用权罪，而《土地法》规定的则是买卖或者以其他形式非法转让土地的违法行为。土地使用权与土地是两个不同的概念，导致行政执法与刑事司法难于衔接。最后．法律规定的犯罪构成标准过低．影响了行政执法与刑事司法的衔接。以偷税罪为例，《刑法》第201条规定，偷税数额占应纳税额的百分之十以上不满百分之三十并且偷税数额在一万元以上不满十万元的．或者因偷税被税务机关给予二次行政处罚又偷税的．而实际工作中．偷税数额占应纳税额的百分之十以上不满百分之三十并且偷税额在一万元以上不满十万元的案件较多存在．税务机关往往认为偷税额占应纳税额的百分之十以上和数额在一万元以上的标准太低．打击面过大。严格追究刑事责任可能会产生不好的社会影响。根据调查，“偷税罪标准太低”是税务机关未将涉嫌构成犯罪案件移送司法机关处理的主要原因。虽然我国《刑法修正案(七)》将偷税罪改为了逃税罪．但并未改变定罪标准过低的问题。
(三)“两法衔接”机制不健全
1．缺乏对利益驱动的干预限制机制。受利益驱动影响．在“两法衔接”中的表现主要有两种：一种是惩治违法、打击犯罪与行政机关所追求的利益趋于一致时，这些行政机关移送案件的积极性就高，“衔接”就相对顺利。另一种具有普遍性的是行政执法机关为了追求地方、部门利益而不愿将案件移送司法机关处理。如土地违法案件．因涉及到地方经济发展，特别是在处理重大招商引资项目涉及土地违法案件时，国土资源行政主管部门往往难于查处到位．移送司法机关追究刑事责任则更困难。依据《刑法》规定，构成非法批地罪的要件是犯罪嫌疑人徇私舞弊、滥用职权，而现实中多数非法批地案件都是“因公违法”，即使不是因公违法。要将案件移送司法机关处理也会遭遇到多方面的干扰阻挠。
2．缺乏有效的监督制约机制。一方面是监督主体不明确。我国《宪法》规定检察机关是法律监督机关，但检察机关对行政执法的监督却没有国家法律明确的授权。国务院在《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》中虽有“行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，应当接受人民检察院和监察机关依法实施的监督”。实际上，这是由于刑法规定了徇私舞弊不移送刑事案件的职务犯罪而引申出来的条款，这种实际上由国务院明确检察机关对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件实施监督的权力，不符合《立法法》的规定。监察机关可采用多种办法对行政执法进行监督，但力度不够。
3．行政执法与刑事司法证据规则差异导致“两法衔接”困难。行政执法领域的刑事案件，在发案初期往往表现为一般行政违法案件．它的证据要求和证明标准相对于刑事案件来讲要低一些。通常情况下，行政执法机关只需要收集到达到行政处罚证明标准的证据就可作出行政处罚。而无需达到能够证明构成犯罪的证明标准。因此．在行政执法实践中．行政执法人员大多满足于收集作出行政处罚的证据．缺乏收集证据证明涉嫌犯罪的意识。现实情况表明，行政执法人员普遍缺乏刑事证据意识，在执法过程中检查、扣留涉案物品不细致，对涉案证据和处理偏草率，导致有的关键证据灭失，使案件进入刑事诉讼环节时，公安机关无法继续侦查，搜集到证明犯罪的有力证据，最终出现撤销案件或因事实不清、证据不足不批准逮捕或不起诉乃至被判无罪的结果。
4．“两法衔接”缺乏有效的平台。首先，联席会议制度形同虚设。联席会议制度可以达到交流信息、统一标准和协调行动的目的．有的地方虽然建立了联席会议制度，基本没有正常发挥作用。其次，未建立案件查处信息共享机制。要实现行政执法与刑事司法的有效衔接，需要建立案件移交、立案、反馈互动信息平台，定期通报案件查处情况，实现各行政执法机关信息管理系统与公安机关、检察机关的信息联网。通过数据平台共享、案件备案共享和技术资源共享。实现执法衔接的透明化、规范化和制度化。目前．这种信息共享机制并未形成，即使部分地方建立了信息共享平台，其功能也未真正发挥，在一些行政执法机关事实上成为摆设。
三、加强行政执法与刑事司法有效衔接的对策
(一)学习借鉴国外经验
国外的有关衔接制度主要有三种模式：
1．采取一体式立法模式．将行政处罚与行政刑罚合一式立法。如《德国继续简化经济刑法的法律》和《德国违反秩序法》规定的违反经济行政法规的行为，包括经济保障法、运输保障法、食品保障法、水保障法的犯罪行为和违法行为．对经济犯罪行为规定了不超过五年有期徒刑或者罚金。日本1947年《禁止私人垄断及确保公平交易法》与《劳动基准法》、1949年《工业标准化法》与《外汇和外贸管理法》、1950年的《外国资本法》与《矿业法》、1970年《关于危害人体健康公害犯罪制裁法》等大量行政法律当中规定了处理这些行政犯罪行为的刑事责任条款。
2．行政机关处罚范围的限制性。英美法系国家在理论上遵循司法至上原则．对违法行为的制裁由法院通过司法程序来实现，行政机关没有处罚权。但是由于社会发展，行政管理专业性、技术性加强．法院已处理不了大 量专业案件．因而这些国家授予行政机关一定范围内的行政处罚权。大陆法系国家仅拥有罚款的权力．对于情节严重的案件行政机关没有处罚权．其追究渠道是往往通过微罪(划分为轻罪、重罪、违警罪)处罚机制完成的。
3．一体化的行政犯罪侦查模式。常见的主要有两种，一种是行政机关替代侦查模式。日本在经济犯罪侦查中建立了一种与刑事程序直接衔接的犯则调查程序。该程序最初针对逃税案件而设计，1993年扩大到证券交易行业。犯则调查属于行政程序．由作为行政机关的国税厅调查部和证券交易监视委员会进行。与通常的行政调查程序不同．国税厅调查部和证券交易委员会的调查人员通过调查．如果认为确实存在犯则事实，将立刻进入刑事告发程序。告发后案件移送检察官．调查收集的资料直接用于向检察官的告发或通告处分。另一种是针对某类犯罪成立单独的执法机构．如英国的反重大欺诈局，新加坡、香港地区的廉正公署。英国的反重大欺诈局隶属总检察长．办理100万英镑以上的重大欺诈案件。办案中采取办案组的组织形式．由一名经验丰富的律师负责，小组成员包括律师、警官、金融调查员、IT．界人士以及其他辅助人员。办案组工作独立于警方和检控方．负责案件全部调查，并根据调查收集的证据决定是否起诉。
以上特点．使得行政执法与刑事司法衔接机制运转比较正常。首先，其通过统一的立法专门化了某一类行为．为执法机关提供了易于整体把握某类行政犯的优势。其次，通过限制行政机关处罚能力，建立微罪处罚机制，把大量案件转入司法途径．通过司法对行政处罚权予以审查限制，有效地实现对行政权的监督制约。最后，专门化或单一化的调查模式。使得调查机关的利益趋同化．减少了行政执法与刑事司法衔接的摩擦。
由于国外行政犯罪执法的一体式体制与我国现行执法体制完全不同．因而不能完全以此作为我国对现行衔接机制中的体制性障碍进行调整的依据。一方面．照搬国外模式涉及到对我国现行行政权、侦查权的配置和重组，制度成本太高，不具有现实可操作性。另一方面。一体化的执法模式还有可能会导致侦查权所及范围过宽，不利于实现对公民权利的保障。但国外的做法无疑给我们在加强行政机关与刑事机关的联系方面提供了有益的经验．我们可以通过完善派驻制、提前介入制、备案制等制度以切实缓解衔接不力的问题。
(二)把“两法衔接”问题上升到立法层面
1．启动全国人大常委会立法的必要性。2001年以来，“六大文件”为行政执法与刑事司法的衔接提供了重要的执法依据。但是，这些规范性文件在《立法法》上的效力层次不够，法律位阶不够．同时，事实上由国务院赋予检察机关监督权也不适格，难以提供更强的保障力。作为法律实施主体的司法机关和行政机关分属两个不同的系统，各自在出台规定时更为倾向本方利益，无法形成行政执法与刑事司法的合力。更为有效的方式乃是以全国人大常委会的立法来解决。首先．全国人民代表大会及其常委会是我国宪法确认的国家最高立法机关，其立法具有除宪法外的最高法律效力．有利于从根本上解决行政执法与刑事司法衔接机制不畅的问题。其次，全国人民代表大会及其常委会系国家最高权力机关，监督“一府两院”工作．由全国人大常委会立法有利于协调行政执法与刑事司法两大系统的工作。
2．全国人大常委会立法的两步走模式。考虑到立法周期较长、协调各方利益需要做的工作尚多．实行分两步、稳步推行的方式较为稳妥。第一步，由全国人大常务委员会牵头出台《加强行政执法与刑事司法衔接的决议》。从制度上明确衔接机制的法律依据、明确衔接的途径、形式、具体程序、法律后果和追责机制。也可以先确定部分关键部门为试点部门，切实抓好调研工作．及时发现试点中存在的问题，集中力量分析反馈信息。第二步．在时机成熟时，由全国人大常委会制定单行的法律。同时．抓好相关配套制度的建设，形成信息畅通、运转有序、具体规范、统一高效的行政执法与刑事司法衔接机制。
3．全国人大常委会立法的主要内容
(1)应界定衔接机制主体的范围。衔接机制主体的范围应当包括所有行政执法机关、公安机关、检察机关以及审判机关、行政监察机关五大部分。行政执法机关，主要由质量监督机关、工商行政管理机关、金融监管机关、税务机关、卫生行政执法机关、环境保护机关等拥有查处行政违法查处权的机关构成。包括公安机关、人民法院、人民检察院在内的刑事司法机关在办案过程中，如果发现行为人的行为涉嫌违法、尚不构成犯罪，或者对轻微的犯罪行为人不作为犯罪处理、需要追究违法违纪责任的。应当移送行政执法机关或有关执纪机关处理。检察机关由于其法律监督者的宪法地位以及在刑事诉讼中承前启后的枢纽地位使其成为衔接机制的重要主体。同时，我国《刑事诉讼法》第170条规定，“对于被害人有证据证明被告人侵犯人身权利、财产权利，并且对被告人可能判处3年以上有期徒刑的案件，而公安机关或检察机关作出不予追究的书面决定的案件”，被害人可以向法院直接起诉。这类公诉转自诉案件使得法院作为一种救济途径．也是使得法院成为衔接机制组成部分的重要理由。行政监察机关由于其法定职责，同样应该作为衔接机制的重要组成部分。
(2)应当细化涉嫌犯罪案件移送的标准、程序和时限。一是明确案件移送的标准。建议将行政机关移交公安机关的移送案件标准确定为只需根据一般人观念认为性质较为恶劣、数额较大或者影响较大就应当通知公安机关、人民检察院。二是明确移送的具体期限。三是明确司法机关对移送案件的受理及处理程序。国务院、最高人民检察院对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的程序作出了明确规定．这些规定被证明在实践中是有效的，应当在立法时予以明确。
(3)应明确衔接机制证据转化的条件和程序。应明确行政执法机关在行政执法环节依法获取的材料要明确其在刑事诉讼上的证据效力，对在行政执法中扣押的书证、物证等实物证据．可以视为司法机关依法收集、调取的证据，直接转换为刑事诉讼证据：对有关检验报告、鉴定结论等专门性证据材料，司法机关只作出要式程序审查，即可决定是否作为刑事诉讼证据：对在执法过程制作的调查笔录、谈话笔录、询问笔录，以及行政相对人的陈述笔录、自书材料等言词证据材料．原则上要求司法人员重新制作(或收集)，但确因有不可抗力原因(如原证人、陈述人死亡)，经公安机关查证与其他证据吻合．相互印证违法事实的．也可以作为刑事诉讼的证据。对检察机关、公安机关在立案前，应行政执法机关要求介入涉嫌犯罪案件参与联合调查．按照高检院、公安部有关刑事诉讼规定制作的调查笔录．经立案侦查阶段依法核实，应当作为刑事诉讼的证据使用。
(4)应明确检察机关在衔接机制中的地位和职责。为有效发挥检察机关在“两法衔接”中的职能作用．应明确赋予检察机关如下权力：一是调查权。检察机关接到群众举报或媒体反映行政执法机关存在不移送涉嫌犯罪案件的线索后，可以直接调取案卷材料，审查行政执法部门是否依法行政，是否存在不按规定移送刑事案件的情况。二是纪律处分建议权。检察机关在法律监督中发现行政执法机关及其工作人员违反法律法规和规章对应移交司法机关处理的案件而未移交的，可以针对情节较轻微的情况，有权向纪检监察机关建议，要求给予其相应的处分．促使行政执法机关和工作人员依法履职。三是案件移送通知权。检察机关发现行政执法机关应当移送的涉嫌犯罪线索，有权指令行政执法机关移送。行政执法机关在向公安机关移送案件的同时抄送检察机关备案。四是违法纠正权。当检察机关发现行政执法机关在办案中存在隐匿、私分、销毁涉案物品等其他违法现象的．应当提出纠正意见；行政执法机关接到纠正意见后，应当予以纠正．并将纠正情况书面通知检察机关。
(5)应明确衔接机制需要建立运转有效的工作制度。一是建立信息共享平台有效运行制度．由享有行政处罚权的行政部门，如工商、税务、药监、质检、文化等单位会同公安机关、检察机关共同建立衔接机制的平台，逐步实现所有行政执法机关与司法机关办案信息联网，行政执法机关和公安司法机关可及时查询案件办理进展和处理结果。二是建立定期通报制度．进一步细化通报内容，包括涉案金额、社会影响、行政处罚额度等具体内容，防止发生因各种缘由该移不移的现象。三是完善联席会议制度。应着力于协调各行政机关之间因职能交叉等产生的衔接上的矛盾与冲突．形成查处涉罪案件的整体合力。四是建立信息反馈制度．明确规定公安机关、检察机关、审判机关对是否立案侦查情况、侦查后是否需要提请逮捕、检察院是否批捕、起诉以及法院的判决情况通知行政机关。同时，对于没有通知行政机关的，行政执法机关可以在一定期限要求相关机关说明情况。五是完善提前介入制度或者同步介入制度，以着力解决实践中存在的“打埋伏、做案件”等该移送不移送、该追究不追究、该深挖不深挖、该前后延伸而不延伸以及“就事论事，现场查获多少就处理多少”等突出问题。