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摘要：武汉市电视问政历经6年的发展，取得较大成效，但现阶段其作为问责监督平台，面临两难困境，即成效与局限性的主要原因均在于政府主导的发展模式。为突破两难困境，提出应转变电视问政的定位，将其视为一种城市治理方式，从治理的四个理念出发，剖析电视问政目前存在的问题，并为其可持续发展提供有效建议。
关键词：电视问政；问责监督；城市治理
中图分类号：D9
文献标识码：A
doi：10.19311/j.cnki.16723198.2016.13.051
1 引言
电视问政作为治庸问责与改善民生的一个重要平台，广泛出现在湖北、湖南、江苏、广东等地，近年来倍受人们关注，并引发了全社会的热议。武汉市电视问政做得最为成熟，走在全国前列，但现阶段也遇到发展瓶颈。对电视问政重新定位，分析其局限性及原因将有利于探寻一条可持续的发展道路。
现有对电视问政的研究主要集中在以下三个角度：一是新闻传播视角，将电视问政视为一档集传统媒体、政府、民众三方的舆论监督节目，具有传播优势与价值；二是行政问责视角，将电视问政视为一个官民对话平台，能够发挥提高政府行政水平的作用；三是公众参与视角，将电视问政视为一种新的公众参与方式，提高了公民的参政热情。但电视问政不仅仅是一档电视节目或监督平台，它嵌入于整个城市的治理当中，现有的研究视角无法应对其复杂性，因此本文试图从城市治理视角分析电视问政存在的问题及原因，并探究可持续发展方向。
2 研究设计
本项目对电视问政的发展情况进行研究，以城市治理为视角，从治理主体多元、治理事务协商、专家咨询制度与治理网络四个维度分析电视问政存在问题的原因与可持续发展的方向，旨在解决电视问政现阶段面临的两难境地，为其发展提供有价值的建议。
调查前期对电视问政视频与相关新闻报道进行整理分析，并对节目编导和主持人进行访谈，深入了解电视问政的内容与形式，后期选取典型案例对电视问政公信力开展实地调查，发放问卷220份，收回有效问卷195份，有效问卷率为88.6%。
3 武汉市电视问政节目的形式、内容与公信力
3.1 武汉市电视问政节目形式的发展历程和制作模式
2005年，武汉市纪委、市纠风办与武汉电台联合开办广播直播节目《行风连线》，邀请各职能部门接听热线电话，解答市民的投诉。
2006年5月，《行风连线》主办方开展户外直播，14家上线单位的“一把手”现场受理市民的咨询和投诉。2007年5月，市纪委等相关部门开办特别节目《职能部门领导与行评代表、市民面对面》，在三个层面实现创新：一是拍摄问题短片；二是市民代表与职能部门领导现场对话，行政评议代表进行点评；三是走进社区，现场连线直播。2008年，《行风面对面—关注民生》首次通过场内场外两种渠道，让各上线单位负责人现场接受观众的投诉。2009年，《区长百姓面对面》将主题访谈与现场办公相结合，将进社区活动与演播厅访谈有机衔接。2010年，《行风连线5周年特别节目——履行承诺关注民生》大型直播电视访谈开播，影响力扩大至全国。2011年，市纠风办等相关部门为检验各单位整改践诺情况联合举办《兑现承诺优化环境——2011十个突出问题整改》直播活动，分为四个不同主题并分场进行。同时这也是首次明确将一年一度的“特别节目”命名为《电视问政》。2012年，《电视问政》从每年一次扩充到上、下半年各举行一次。2013年“电视问政”由主持人犀利提问转向为百姓主导问政，观众可以通过增设的电子投票器打分来表达他们对政府承诺整改问题的满意度。2014年电视问政节目开始控制官员发言时长，以保证官员对问题作出的回应更具针对性。
目前，电视问政形成了一套固定的制作模式：一是党委政府主导模式：首先政府出台征集十大突出问题的社会公告，然后电视台搜集线索和纪委一起探讨节目内容，最后经过市委常委会讨论后确定问题。二是节目策划模式：市纪委、市监察局掌握大局方向；市纠风办、电视台专班小组进行节目微观策划。三是场上问政模式：建立主持人统筹各方最终实现官员承诺的问责机制，即新闻短片揭露事实，主持人、观众与官员之间的“发问—解释”循环，观众举牌评价与专家评论人评论穿插其间，最终官员在事实与各方压力下承担责任、做出承诺。四是场下问责模式：市治庸问责办负责下达整改督办函，对具体负责人进行问责。五是考评模式：现场观众对每一场问题整改进行满意度打分，将考评成绩纳入年终绩效考核总分。
3.2 武汉市电视问政曝光问题的内容分析
通过整理分析历年武汉市电视问政曝光的问题发现其主要有以下特点：一是从横向看，曝光问题数量呈现上升趋势；从纵向来看，曝光问题类别不断丰富，反映了问政力度不断加强。二是民生问题与热点问题契合度有偏差，百姓最为关注的教育医疗问题直到2014年才在电视问政上出现。三是曝光问题更加侧向于民生，对于触及体制、政策等较为宏观的问题则涉及相对较少。
3.3 武汉电视问政的公信力
市民作为电视问政重要主体，对其有较为准确、客观的认知，因此我们通过抽样对195位武汉市市民进行问卷调查与分析来评估电视问政的公信力。
3.3.1 电视问政的知晓度
一是关注人数增加，但持续性不足。电视问政的知晓度不断提升；但仍有六成的市民未能持续关注节目，主要原因有：错过节目、节目形式化。
二是节目宣传方式走向多样化，但宣传不到位。百姓通过电视了解问政的比例高达50.4%，另外网络、报纸、广播各类宣传方式都有涉及。但过半数的市民不知道如何参与，反映各渠道宣传力度仍然不够。
3.3.2 电视问政的美誉度
一是产生积极效益，但节目渐现疲态。大部分市民认可电视问政产生积极效益。同时，作为一档问政节目，渐现的疲态也成为不少市民的担忧之处。近七成的市民认为处罚力度有待加强或远远不够。 二是问政内容面扩展，但与民生热点契合度仍有待提升。曝光问题的数量与类别不断增加，但对于一些民生热点，如医疗教育问题却迟迟不被曝光。
3.3.3 电视问政对政府工作的促进度
一是有一定督促作用，但整改不到位。83.6%的市民认为电视问政督促了政府部门的工作，但作用不够显著，未能根治问题。
二是在促进了职能部门工作的优化，但仍需继续完善。市民的评价反映出其对于电视问政解决问题的速度、方式、程度以及工作作风的改善基本满意，职能部门在问责监督下整治了部分问题，但也有近三成市民持不满意态度。
4 几点讨论
基于以上分析，将电视问政作为一个问责监督平台来对其进行评估，分析其成效与不足，继而从城市治理视角探讨深层原因与可能出路。
4.1 电视问政作为问责监督平台的成效
电视问政历经6年的发展，不断创新节目形式，拓展市民参与渠道，逐渐突出了百姓问政的主体地位，社会影响力不断扩大。
如图1所示，随着曝光问题持续增加，问责惩处力度不断加强。因此，问政不仅保障了市民的基本权利，也在一定程度上提高了政府部门的行政效率与服务水平。
4.2 电视问政作为问责监督平台的局限性
电视问政取得一定成效的同时，也存在一些问题。
一是问政形式停留在表面，有政治秀的嫌疑。官员在多方施压下承诺整改期限，但治理措施空泛。二是缺乏法律制度支撑，制度层面难以深入。目前电视问政本质是一种政府自上而下推动的非制度化政治行为，如果缺乏上层的推动和支持，电视问政可能减损其问责监督的成效，难以实现可持续发展。三是问责机制执行不彻底，问题解决落实不到位。“武汉电视问政曝光的诸多问题，若按照相关问责制度来要求，很多官员都要遭到严厉查处，但事实上相关问题负责官员稳坐官位”。因此，出现官员不断承诺，相同问题却屡次曝光的行政低能现象。
4.3 电视问政的两难困境：成效与局限的同一原因
市委、市政府一直是电视问政背后强有力的支持力量。而政府主导的发展模式却也成为其进入瓶颈的重要原因。
4.3.1 治理主体参与不足
电视问政是城市治理由“单中心”向多元主体的一次探索，现阶段仍以政府为主导，其他利益相关主体不突出。由于市民个体利益诉求表达分散，在城市治理中往往处于相对弱势和被动地位。再者，部分非政府组织虽有参与到电视问政节目中，但话语权不够；并且私营组织作为利益相关方，关联城市问题的解决，却未完全纳入到电视问政的治理体系之中。
4.3.2 治理事务协商不充分
面对日益复杂的城市问题，任何一个主体都不可能倚靠单方的能力与资源解决一切问题，这要求各主体对城市问题进行充分协商。王锡锌与章永乐建立了行政过程中的两种理想类型——大众参与模式与行政专家理性模式。在整个节目制作过程中，市民在价值选择领域中的作用仅限于提供待筛选的线索，问政主题与曝光问题的决定权仍属于电视台与政府，未能充分发挥大众参与对提升价值理性的作用。在节目问政环节，政府官员固化的回答模式暴露专业性不足。因此存在公众参与和行政专家理性的双重缺位。
4.3.3 专家咨询作用受限
科学合理的决策与严格有效的执行是有效的城市治理措施有两个必要保障。后者依赖于有力的监督，前者则有赖于发挥专家咨询的作用。电视问政中的专家评议人扮演专家咨询的角色，但实际问政中，评议人问责的问题与力度被限制，在价值上偏离；对问政曝光的具体信息了解不充分也限制专家专业知识的发挥。
4.3.4 治理网络尚未形成
在国内，陈振明最先对网络治理进行概念界定，强调众多公共行动主体分享公共权力，彼此合作，以实现与增进公共利益。政府主导型的电视问政模式背后存在对电视问政两种定位与期望的张力，即政绩导向的监督工具与公共利益导向的治理方式，而只有后者才能引向多元主体互动、协作的治理网络，但目前市委、市政府独占影响电视问政发展方向的权力。
要突破两难困境必须基于市委、市政府的权威是电视问政能够发挥有力的问责监督这一基础。因此，政府由主导变参与，并引入多元的力量中心，转变对电视问政的定位，将其作为一种互动协作的城市治理方式才是其持续发展的出口。
5 结论与建议
电视问政实质是以服务市民与投资者为动机的服务导向型模式与强调多主体的公私共同治理型模式相混合的治理模式，通过治庸问责，整治突出问题，提高政府公共服务水平，从而促进公共利益。在治理模式中，建构以城市问题为中心的城市治理网络是其发展方向。
建构城市治理网络的要点有四个。
一是治理主体多元。治理的主体除了包括公民和政府部门独立行为要素，还应将私营组织纳入到问政平台，为治理主体间的协商互动创造条件。让非政府组织掌握更多的话语权，及时反映市民的诉求，协调利益，化解矛盾。
二是治理事务协商。实现治理事务协商的关键在于分清价值选择领域与手段选择领域，在价值选择领域注重公众参与，在手段选择领域发挥专家与官员的专业性，二者相互协调以促进治理理性化。
三是专家咨询制度。保证专家评议人独立地位和信息对称，排除影响专家权威的因素，保障专家的价值中立与专业性。
四是政府主导向政府参与转变。实现包括政府在内的多元主体平等协商互动，共同参与公共议题的决策、执行、监督与评估。
参考文献
[1]宋玉芹.别让电视问政昙花一现[J].传媒评论，2014，（04）.
[2]陈仲龙，杨亚初.电视问政：传播价值链范式研究与思考[J].中国广播电视学刊，2014，（04）：8991.
[3]赵振宇.传统媒体、政府、民众三方如何互动——参与武汉电视台“电视问政”节目后的思考[J].新闻记者，2012，（10）：2125.
[4]姜洁冰.电视问政中的政治传播现象与反思[J].青年记者，2013，（24）：2829.
[5]黄德刿.电视问政的话语规定[J].现代传播（中国传媒大学学报），2013，（11）：5052.
[6]耿相魁.问政类电视节目长效机制建设研究[J].中国广播电视学刊，2014，（06）：5254.
[7]梁冰.电视问政：沟通的平台，监督的力量——以《沟通——政务零距离》为例[J].青年记者，2014，（18）：8788.
[8]顾亦兵.“电视问政”实践中的几点思考[J].中国广播电视学刊，2012，（09）：1820.
[9]王蕾，刘敏智.城市电视台节目创新“电视问政”促进公民政治参与——以武汉台《兑现承诺，优化环境“十个突出问题”整改电视问政》为例[J].新闻知识，2012，（10）：3739.
[10]陶甚健.构建政府联系群众的“立交桥”——城市台电视问政节目的实践与思考[J].中国广播电视学刊，2015，（01）：3436.
[11]武汉电视台黄鹤TV.《电视问政》的发展历程和创新轨迹[EB/OL].http：//www.whtv.com.cn/2012zt/x/f/201212/t20121211_345307.shtml.
[12]刘颋.浅谈电视问政现状、不足及其改进—以武汉市电视问政为例[J].学理论，2013，（20）.
[13]王锡锌，章永乐.专家、大众与知识的运用——行政规则制定过程的一个分析框架[J].中国社会科学，2003，（3）：113127.
[14]陈振明.公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径[M].北京：中国人民大学出版社，2003：86.
关键词：电视问政；问责监督；城市治理
中图分类号：D9
文献标识码：A
doi：10.19311/j.cnki.16723198.2016.13.051
1 引言
电视问政作为治庸问责与改善民生的一个重要平台，广泛出现在湖北、湖南、江苏、广东等地，近年来倍受人们关注，并引发了全社会的热议。武汉市电视问政做得最为成熟，走在全国前列，但现阶段也遇到发展瓶颈。对电视问政重新定位，分析其局限性及原因将有利于探寻一条可持续的发展道路。
现有对电视问政的研究主要集中在以下三个角度：一是新闻传播视角，将电视问政视为一档集传统媒体、政府、民众三方的舆论监督节目，具有传播优势与价值；二是行政问责视角，将电视问政视为一个官民对话平台，能够发挥提高政府行政水平的作用；三是公众参与视角，将电视问政视为一种新的公众参与方式，提高了公民的参政热情。但电视问政不仅仅是一档电视节目或监督平台，它嵌入于整个城市的治理当中，现有的研究视角无法应对其复杂性，因此本文试图从城市治理视角分析电视问政存在的问题及原因，并探究可持续发展方向。
2 研究设计
本项目对电视问政的发展情况进行研究，以城市治理为视角，从治理主体多元、治理事务协商、专家咨询制度与治理网络四个维度分析电视问政存在问题的原因与可持续发展的方向，旨在解决电视问政现阶段面临的两难境地，为其发展提供有价值的建议。
调查前期对电视问政视频与相关新闻报道进行整理分析，并对节目编导和主持人进行访谈，深入了解电视问政的内容与形式，后期选取典型案例对电视问政公信力开展实地调查，发放问卷220份，收回有效问卷195份，有效问卷率为88.6%。
3 武汉市电视问政节目的形式、内容与公信力
3.1 武汉市电视问政节目形式的发展历程和制作模式
2005年，武汉市纪委、市纠风办与武汉电台联合开办广播直播节目《行风连线》，邀请各职能部门接听热线电话，解答市民的投诉。
2006年5月，《行风连线》主办方开展户外直播，14家上线单位的“一把手”现场受理市民的咨询和投诉。2007年5月，市纪委等相关部门开办特别节目《职能部门领导与行评代表、市民面对面》，在三个层面实现创新：一是拍摄问题短片；二是市民代表与职能部门领导现场对话，行政评议代表进行点评；三是走进社区，现场连线直播。2008年，《行风面对面—关注民生》首次通过场内场外两种渠道，让各上线单位负责人现场接受观众的投诉。2009年，《区长百姓面对面》将主题访谈与现场办公相结合，将进社区活动与演播厅访谈有机衔接。2010年，《行风连线5周年特别节目——履行承诺关注民生》大型直播电视访谈开播，影响力扩大至全国。2011年，市纠风办等相关部门为检验各单位整改践诺情况联合举办《兑现承诺优化环境——2011十个突出问题整改》直播活动，分为四个不同主题并分场进行。同时这也是首次明确将一年一度的“特别节目”命名为《电视问政》。2012年，《电视问政》从每年一次扩充到上、下半年各举行一次。2013年“电视问政”由主持人犀利提问转向为百姓主导问政，观众可以通过增设的电子投票器打分来表达他们对政府承诺整改问题的满意度。2014年电视问政节目开始控制官员发言时长，以保证官员对问题作出的回应更具针对性。
目前，电视问政形成了一套固定的制作模式：一是党委政府主导模式：首先政府出台征集十大突出问题的社会公告，然后电视台搜集线索和纪委一起探讨节目内容，最后经过市委常委会讨论后确定问题。二是节目策划模式：市纪委、市监察局掌握大局方向；市纠风办、电视台专班小组进行节目微观策划。三是场上问政模式：建立主持人统筹各方最终实现官员承诺的问责机制，即新闻短片揭露事实，主持人、观众与官员之间的“发问—解释”循环，观众举牌评价与专家评论人评论穿插其间，最终官员在事实与各方压力下承担责任、做出承诺。四是场下问责模式：市治庸问责办负责下达整改督办函，对具体负责人进行问责。五是考评模式：现场观众对每一场问题整改进行满意度打分，将考评成绩纳入年终绩效考核总分。
3.2 武汉市电视问政曝光问题的内容分析
通过整理分析历年武汉市电视问政曝光的问题发现其主要有以下特点：一是从横向看，曝光问题数量呈现上升趋势；从纵向来看，曝光问题类别不断丰富，反映了问政力度不断加强。二是民生问题与热点问题契合度有偏差，百姓最为关注的教育医疗问题直到2014年才在电视问政上出现。三是曝光问题更加侧向于民生，对于触及体制、政策等较为宏观的问题则涉及相对较少。
3.3 武汉电视问政的公信力
市民作为电视问政重要主体，对其有较为准确、客观的认知，因此我们通过抽样对195位武汉市市民进行问卷调查与分析来评估电视问政的公信力。
3.3.1 电视问政的知晓度
一是关注人数增加，但持续性不足。电视问政的知晓度不断提升；但仍有六成的市民未能持续关注节目，主要原因有：错过节目、节目形式化。
二是节目宣传方式走向多样化，但宣传不到位。百姓通过电视了解问政的比例高达50.4%，另外网络、报纸、广播各类宣传方式都有涉及。但过半数的市民不知道如何参与，反映各渠道宣传力度仍然不够。
3.3.2 电视问政的美誉度
一是产生积极效益，但节目渐现疲态。大部分市民认可电视问政产生积极效益。同时，作为一档问政节目，渐现的疲态也成为不少市民的担忧之处。近七成的市民认为处罚力度有待加强或远远不够。 二是问政内容面扩展，但与民生热点契合度仍有待提升。曝光问题的数量与类别不断增加，但对于一些民生热点，如医疗教育问题却迟迟不被曝光。
3.3.3 电视问政对政府工作的促进度
一是有一定督促作用，但整改不到位。83.6%的市民认为电视问政督促了政府部门的工作，但作用不够显著，未能根治问题。
二是在促进了职能部门工作的优化，但仍需继续完善。市民的评价反映出其对于电视问政解决问题的速度、方式、程度以及工作作风的改善基本满意，职能部门在问责监督下整治了部分问题，但也有近三成市民持不满意态度。
4 几点讨论
基于以上分析，将电视问政作为一个问责监督平台来对其进行评估，分析其成效与不足，继而从城市治理视角探讨深层原因与可能出路。
4.1 电视问政作为问责监督平台的成效
电视问政历经6年的发展，不断创新节目形式，拓展市民参与渠道，逐渐突出了百姓问政的主体地位，社会影响力不断扩大。
如图1所示，随着曝光问题持续增加，问责惩处力度不断加强。因此，问政不仅保障了市民的基本权利，也在一定程度上提高了政府部门的行政效率与服务水平。
4.2 电视问政作为问责监督平台的局限性
电视问政取得一定成效的同时，也存在一些问题。
一是问政形式停留在表面，有政治秀的嫌疑。官员在多方施压下承诺整改期限，但治理措施空泛。二是缺乏法律制度支撑，制度层面难以深入。目前电视问政本质是一种政府自上而下推动的非制度化政治行为，如果缺乏上层的推动和支持，电视问政可能减损其问责监督的成效，难以实现可持续发展。三是问责机制执行不彻底，问题解决落实不到位。“武汉电视问政曝光的诸多问题，若按照相关问责制度来要求，很多官员都要遭到严厉查处，但事实上相关问题负责官员稳坐官位”。因此，出现官员不断承诺，相同问题却屡次曝光的行政低能现象。
4.3 电视问政的两难困境：成效与局限的同一原因
市委、市政府一直是电视问政背后强有力的支持力量。而政府主导的发展模式却也成为其进入瓶颈的重要原因。
4.3.1 治理主体参与不足
电视问政是城市治理由“单中心”向多元主体的一次探索，现阶段仍以政府为主导，其他利益相关主体不突出。由于市民个体利益诉求表达分散，在城市治理中往往处于相对弱势和被动地位。再者，部分非政府组织虽有参与到电视问政节目中，但话语权不够；并且私营组织作为利益相关方，关联城市问题的解决，却未完全纳入到电视问政的治理体系之中。
4.3.2 治理事务协商不充分
面对日益复杂的城市问题，任何一个主体都不可能倚靠单方的能力与资源解决一切问题，这要求各主体对城市问题进行充分协商。王锡锌与章永乐建立了行政过程中的两种理想类型——大众参与模式与行政专家理性模式。在整个节目制作过程中，市民在价值选择领域中的作用仅限于提供待筛选的线索，问政主题与曝光问题的决定权仍属于电视台与政府，未能充分发挥大众参与对提升价值理性的作用。在节目问政环节，政府官员固化的回答模式暴露专业性不足。因此存在公众参与和行政专家理性的双重缺位。
4.3.3 专家咨询作用受限
科学合理的决策与严格有效的执行是有效的城市治理措施有两个必要保障。后者依赖于有力的监督，前者则有赖于发挥专家咨询的作用。电视问政中的专家评议人扮演专家咨询的角色，但实际问政中，评议人问责的问题与力度被限制，在价值上偏离；对问政曝光的具体信息了解不充分也限制专家专业知识的发挥。
4.3.4 治理网络尚未形成
在国内，陈振明最先对网络治理进行概念界定，强调众多公共行动主体分享公共权力，彼此合作，以实现与增进公共利益。政府主导型的电视问政模式背后存在对电视问政两种定位与期望的张力，即政绩导向的监督工具与公共利益导向的治理方式，而只有后者才能引向多元主体互动、协作的治理网络，但目前市委、市政府独占影响电视问政发展方向的权力。
要突破两难困境必须基于市委、市政府的权威是电视问政能够发挥有力的问责监督这一基础。因此，政府由主导变参与，并引入多元的力量中心，转变对电视问政的定位，将其作为一种互动协作的城市治理方式才是其持续发展的出口。
5 结论与建议
电视问政实质是以服务市民与投资者为动机的服务导向型模式与强调多主体的公私共同治理型模式相混合的治理模式，通过治庸问责，整治突出问题，提高政府公共服务水平，从而促进公共利益。在治理模式中，建构以城市问题为中心的城市治理网络是其发展方向。
建构城市治理网络的要点有四个。
一是治理主体多元。治理的主体除了包括公民和政府部门独立行为要素，还应将私营组织纳入到问政平台，为治理主体间的协商互动创造条件。让非政府组织掌握更多的话语权，及时反映市民的诉求，协调利益，化解矛盾。
二是治理事务协商。实现治理事务协商的关键在于分清价值选择领域与手段选择领域，在价值选择领域注重公众参与，在手段选择领域发挥专家与官员的专业性，二者相互协调以促进治理理性化。
三是专家咨询制度。保证专家评议人独立地位和信息对称，排除影响专家权威的因素，保障专家的价值中立与专业性。
四是政府主导向政府参与转变。实现包括政府在内的多元主体平等协商互动，共同参与公共议题的决策、执行、监督与评估。
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[4]姜洁冰.电视问政中的政治传播现象与反思[J].青年记者，2013，（24）：2829.
[5]黄德刿.电视问政的话语规定[J].现代传播（中国传媒大学学报），2013，（11）：5052.
[6]耿相魁.问政类电视节目长效机制建设研究[J].中国广播电视学刊，2014，（06）：5254.
[7]梁冰.电视问政：沟通的平台，监督的力量——以《沟通——政务零距离》为例[J].青年记者，2014，（18）：8788.
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[10]陶甚健.构建政府联系群众的“立交桥”——城市台电视问政节目的实践与思考[J].中国广播电视学刊，2015，（01）：3436.
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[14]陈振明.公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径[M].北京：中国人民大学出版社，2003：86.