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[摘 要] BOT项目融资方式运营过程中经常由于地方政府的信用因素而导致项目流产或者进行不顺，本文着重分析信用风险的表现和原因，并提出几点意见。
[关键词] BOT 地方政府 信用风险 风险和规避
BOT项目融资方式是上世纪80年代兴起的一种融资与项目管理模式，目前我国很多地方在基础设施建设中经常使用这一方式。但是，在诸多项目的应用过程中，往往会是地方政府信用在执行过程中起到关键作用。本文主要讨论地方政府的信用问题。
一、BOT的基本内容和基本风险分析
1.BOT项目融资方式的基本内涵和适用范围。BOT是建设—运营—移交（Build—Operate—Transfer）的英文缩写，具体是指政府通过特许协议，授予缔约方的国际商业资本发展商来承担基础项目的投资，融资，建设，运营和维护，在规定的特许运营期以内，项目公司对该设施的使用收取适当的费用的项目融资方式。目前，该方式在我国基础设施建设中已广泛应用，仅在广西，在来宾电厂B厂成功试用该模式之后，已有有十余个项目在应用这一模式在进行。
2.BOT方式的风险。对于BOT方式来说，一般意义上讲，在某一确定的东道国实施，对于项目融资上的政府信用风险是确定的，因为对于这一确定的东道国来讲，它的政治局势、法规应用等基本处于一种既定的状态之下。作为投资方，应进行相详尽而细致的考察，从而确定是否投资。但是，对于幅员辽阔的国家，特别是像中国这样的大国来讲，各地的政治、经济、文化因素存在着很大的差异，除了需要对国家的政治风险进行详细考察之外，对于地方政府的信用状况要进行认真的考量。
二、地方政府信用风险的表现和原因
作为地方政府，在签署BOT协议时往往会由于地方财政资金缺乏，市政建设项目紧急等原因为项目提供各项优惠措施，但是在运作过程中经常会出现各式各样的不诚信的表现，这些表现：在不通知不履约、在履约的过程中拖沓、前期时政配套，土地等承诺无法兑现、违约赔偿难以取得、建设竞争项目、建设后勤保障不及时等等，形式多样，不一而足。
地方上产生政府信用危机的原因很多，主要集中在：
1.项目运作过程中地方政策调整而导致的信用风险。一般来说，BOT的运作的特许期限往往会超过一届政府的任期，甚至某些大型项目的运营期甚至是数十年。一个地方政府的发展方向，政策等往往会取决于某些政府主要官员，特别是一把手的观点，而当政府官员更迭时，下一届的政府官员由于政绩的要求就会很可能会改变当地的发展战略。对于BOT项目来讲，所需要的市政配套，土地等等承诺就很难得到保证。同时，政府重点发展的地域不同时，纵使得到了保证，也会使原先的现金流预测发生重大改观，从而使项目无法进行。
2.运作过程中地方政府部门利益调整而导致的信用风险。BOT项目的建设往往是经过反复论证得出的结论，无疑是对于当地经济的发展会有巨大的帮助。但是作为地方政府的不同的机关部门，在项目进展过程中得到的实际收益往往会有很多不同，在建设和运营的过程中不同的部门会由于不同的收益而又不同的态度，出现很多的政府行为越位和缺位。
3.基于法律法规的不健全导致的风险。目前，我国关于BOT项目融资的法律规定主要是对外贸易经济合作部1994年发布的《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》，国家计委、电力部、交通部1995年联合发布的《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》和国家计委、国家外汇管理局发布的《关于借用长期国外贷款实行总量控制下的全口径管理的范围和办法》。这几个法律文件基本构成了目前我国BOT项目融资的全部内容。这几个法律文件的法律地位上可以看出，我国关于BOT还没有地位较高的成文法规，而且法律体系正处在快速发展和变化之中,法律法规的变动不可避免地带来各方利益的调整,在一定程度上造成投资收入和地方收益的不确定性，从而决定了风险的存在。
4.由于其他风险导致的，诸如政府效率等问题。在项目的实施过程中，很多部门的审批和配合是每个BOT项目必不可少的步骤，但是基于机关效能，办事程序，执行能力，信息传递等等问题的存在，往往会使得项目的进程遇到不可估量的拖延和羁绊。
三、地方政府信用风险对BOT项目危害
在BOT项目融资工程中,地方政府具有双重身份,既是公共事务的管理者,又是特许权协议的一方当事人,这种主体的特殊性使双方当事人在特许协议中的法律地位实际上不平等,在特许权协议履行中政府处于优势地位和主导地位，如果相关政府受利益驱使,不守信用,不兑现授权,甚至收回特许权协议中授予项目公司的经营(收费)权资格,则处于被动地位的项目公司很难牵制地方政府的失信行为,也难以防范由此所产生的风险及这种风险所造成的损失。
这些风险的危害具体表现为：
1.对于项目方来讲，信用危机会使得项目运行困难，使得项目资金预算和进行遇到困难，甚至会使得整个项目遭到失败。
2.对于地方政府来讲，使得政府形象受到损害，短期上不能使得项目顺利开展影响地方经济，使得经济发展过程中本来已经解决的融资困难问题更加突出；长期来说会出现恶性循环，严重影响经济发展速度。
四、风险规避
为了项目的能够顺利完成,合理规避地方政府风险势在必行。首先，针对项目方来讲：
1.对于地方政府的信用等级评估加强。目前，对于一个国家的信用评估中，主要使用的是国际通用的标准普尔标准体系，这就为项目投资人在投资过程中提供了一个重要的参考依据，但是在我国这么一个幅员辽阔的国家里，由于地方经济发展阶段不同，各地方政策存在着很大的区别，政策的执行情况也因地而异，只评估中央政府的信用等级是远远不够的，只有对地方政府的信用等级进行全面的评估才能有针对地方政府风险做出相应的规避。目前，这方面的评估还很少，一般企业自身也很难做出比较翔实的评估，这就需要第三方咨询机构做出相应的评估才能使得项目顺利开展。
2.要求地方政府出台相关政策性支持法规，做相应承诺，相关地方政府出台相应的地方性法规文件对官员行为进行约束。
3.争取中央政府的支持，特别是国家权力机构的支持。在广西来宾电厂B厂的营运建设过程中，广西区政府积极寻求中央政府支持和协助。国家计委将其作为国内第一个BOT项目试点，将其列入“九五”计划，并且确定了这一项目的工作思路、程序要求、具体操作办法和试点工作的总体安排和分工，制定严格的时间表。这些都为这一项目的具体实施打下了坚实的基础。
4.合理分担项目阶段风险。整合BOT项目的产权布局，形成一个国际投资者和贷款方的集团，基本途径就是促使项目所在国的一个强大的合作者参与项目，或促使多边机构，例如世界银行的国际金融公司参与该基础设施项目。在大型BOT项目融资中，如果能够吸引到若干家本国的主要金融机构的参与，可以起到事半功倍的作用。在项目的不同阶段，项目承办方可以通过不同方式的协议来解决。通过协议政府授权项目承办方成立项目公司，项目公司承担项目建设及运营期间的风险，项目公司还可以与项目建设承包商签订承包合同，由项目承包方承担项目建设任务和建设阶段的地方政府风险。
5.通过购买保险转移风险。可以向商业保险公司或官方机构（如出口信贷机构或多边发展机构）投保这一风险，但一般来说愿意承保这一风险的保险公司很少，即使有往往保险费也很昂贵，而且一般都要求苛刻，因此利用这种方式来降低政治风险往往很困难。
针对地方政府方来讲，
1.规范特许权协议,明确政府的义务。由于我国目前尚没有成文的BOT法规,且法律体系正处在快速发展和变化之中,法律法规的变动不可避免地带来投资者利益的调整,在一定程度上造成投资收入的不确定性。投资人基于这种不确定性,往往要求与政府达成一份长期的购买协议,以确保有一份最低的收入。这就需要在特许权协议中明确规定政府的义务,并以此作为政府信用的约束。
在BOT项目中最有效的是政府担保，作为地方政府可以对项目的收益程度做出相应的保障，会大大降低项目运营过程中的风险。这种操作方式已有成例：英吉利海峡隧道工程特许协议中就明确规定政府不允许建设第二个跨海连接工程；在我国沙头角BOT电厂项目中，深圳特区电力开发总公司也保证每月购买电厂发电总量60%的电力。
2.制定统一的基础设施计划，通过相应的措施，对政府换届之后对特许协议的贯彻执行做出相应保证。在市政建设的过程中，有統一规划，对中长期的发展有利于当地政府的经济发展战略的实现，同时也为项目提供保障。
3.完善政府信用的监督体系。从根本上说,信用是需要靠利益机制来约束的,在BOT工程中,地方政府及其官员缺乏直接的利益制约,这是导致政府行为随意性根本原因,如果地方政府信用问题成为对政府官员业绩考察时的重要因素,成为对其政绩评价、官职升降的重要依据,并且切实加以落实,必将有效改善政府的信用状况。
[关键词] BOT 地方政府 信用风险 风险和规避
BOT项目融资方式是上世纪80年代兴起的一种融资与项目管理模式，目前我国很多地方在基础设施建设中经常使用这一方式。但是，在诸多项目的应用过程中，往往会是地方政府信用在执行过程中起到关键作用。本文主要讨论地方政府的信用问题。
一、BOT的基本内容和基本风险分析
1.BOT项目融资方式的基本内涵和适用范围。BOT是建设—运营—移交（Build—Operate—Transfer）的英文缩写，具体是指政府通过特许协议，授予缔约方的国际商业资本发展商来承担基础项目的投资，融资，建设，运营和维护，在规定的特许运营期以内，项目公司对该设施的使用收取适当的费用的项目融资方式。目前，该方式在我国基础设施建设中已广泛应用，仅在广西，在来宾电厂B厂成功试用该模式之后，已有有十余个项目在应用这一模式在进行。
2.BOT方式的风险。对于BOT方式来说，一般意义上讲，在某一确定的东道国实施，对于项目融资上的政府信用风险是确定的，因为对于这一确定的东道国来讲，它的政治局势、法规应用等基本处于一种既定的状态之下。作为投资方，应进行相详尽而细致的考察，从而确定是否投资。但是，对于幅员辽阔的国家，特别是像中国这样的大国来讲，各地的政治、经济、文化因素存在着很大的差异，除了需要对国家的政治风险进行详细考察之外，对于地方政府的信用状况要进行认真的考量。
二、地方政府信用风险的表现和原因
作为地方政府，在签署BOT协议时往往会由于地方财政资金缺乏，市政建设项目紧急等原因为项目提供各项优惠措施，但是在运作过程中经常会出现各式各样的不诚信的表现，这些表现：在不通知不履约、在履约的过程中拖沓、前期时政配套，土地等承诺无法兑现、违约赔偿难以取得、建设竞争项目、建设后勤保障不及时等等，形式多样，不一而足。
地方上产生政府信用危机的原因很多，主要集中在：
1.项目运作过程中地方政策调整而导致的信用风险。一般来说，BOT的运作的特许期限往往会超过一届政府的任期，甚至某些大型项目的运营期甚至是数十年。一个地方政府的发展方向，政策等往往会取决于某些政府主要官员，特别是一把手的观点，而当政府官员更迭时，下一届的政府官员由于政绩的要求就会很可能会改变当地的发展战略。对于BOT项目来讲，所需要的市政配套，土地等等承诺就很难得到保证。同时，政府重点发展的地域不同时，纵使得到了保证，也会使原先的现金流预测发生重大改观，从而使项目无法进行。
2.运作过程中地方政府部门利益调整而导致的信用风险。BOT项目的建设往往是经过反复论证得出的结论，无疑是对于当地经济的发展会有巨大的帮助。但是作为地方政府的不同的机关部门，在项目进展过程中得到的实际收益往往会有很多不同，在建设和运营的过程中不同的部门会由于不同的收益而又不同的态度，出现很多的政府行为越位和缺位。
3.基于法律法规的不健全导致的风险。目前，我国关于BOT项目融资的法律规定主要是对外贸易经济合作部1994年发布的《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》，国家计委、电力部、交通部1995年联合发布的《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》和国家计委、国家外汇管理局发布的《关于借用长期国外贷款实行总量控制下的全口径管理的范围和办法》。这几个法律文件基本构成了目前我国BOT项目融资的全部内容。这几个法律文件的法律地位上可以看出，我国关于BOT还没有地位较高的成文法规，而且法律体系正处在快速发展和变化之中,法律法规的变动不可避免地带来各方利益的调整,在一定程度上造成投资收入和地方收益的不确定性，从而决定了风险的存在。
4.由于其他风险导致的，诸如政府效率等问题。在项目的实施过程中，很多部门的审批和配合是每个BOT项目必不可少的步骤，但是基于机关效能，办事程序，执行能力，信息传递等等问题的存在，往往会使得项目的进程遇到不可估量的拖延和羁绊。
三、地方政府信用风险对BOT项目危害
在BOT项目融资工程中,地方政府具有双重身份,既是公共事务的管理者,又是特许权协议的一方当事人,这种主体的特殊性使双方当事人在特许协议中的法律地位实际上不平等,在特许权协议履行中政府处于优势地位和主导地位，如果相关政府受利益驱使,不守信用,不兑现授权,甚至收回特许权协议中授予项目公司的经营(收费)权资格,则处于被动地位的项目公司很难牵制地方政府的失信行为,也难以防范由此所产生的风险及这种风险所造成的损失。
这些风险的危害具体表现为：
1.对于项目方来讲，信用危机会使得项目运行困难，使得项目资金预算和进行遇到困难，甚至会使得整个项目遭到失败。
2.对于地方政府来讲，使得政府形象受到损害，短期上不能使得项目顺利开展影响地方经济，使得经济发展过程中本来已经解决的融资困难问题更加突出；长期来说会出现恶性循环，严重影响经济发展速度。
四、风险规避
为了项目的能够顺利完成,合理规避地方政府风险势在必行。首先，针对项目方来讲：
1.对于地方政府的信用等级评估加强。目前，对于一个国家的信用评估中，主要使用的是国际通用的标准普尔标准体系，这就为项目投资人在投资过程中提供了一个重要的参考依据，但是在我国这么一个幅员辽阔的国家里，由于地方经济发展阶段不同，各地方政策存在着很大的区别，政策的执行情况也因地而异，只评估中央政府的信用等级是远远不够的，只有对地方政府的信用等级进行全面的评估才能有针对地方政府风险做出相应的规避。目前，这方面的评估还很少，一般企业自身也很难做出比较翔实的评估，这就需要第三方咨询机构做出相应的评估才能使得项目顺利开展。
2.要求地方政府出台相关政策性支持法规，做相应承诺，相关地方政府出台相应的地方性法规文件对官员行为进行约束。
3.争取中央政府的支持，特别是国家权力机构的支持。在广西来宾电厂B厂的营运建设过程中，广西区政府积极寻求中央政府支持和协助。国家计委将其作为国内第一个BOT项目试点，将其列入“九五”计划，并且确定了这一项目的工作思路、程序要求、具体操作办法和试点工作的总体安排和分工，制定严格的时间表。这些都为这一项目的具体实施打下了坚实的基础。
4.合理分担项目阶段风险。整合BOT项目的产权布局，形成一个国际投资者和贷款方的集团，基本途径就是促使项目所在国的一个强大的合作者参与项目，或促使多边机构，例如世界银行的国际金融公司参与该基础设施项目。在大型BOT项目融资中，如果能够吸引到若干家本国的主要金融机构的参与，可以起到事半功倍的作用。在项目的不同阶段，项目承办方可以通过不同方式的协议来解决。通过协议政府授权项目承办方成立项目公司，项目公司承担项目建设及运营期间的风险，项目公司还可以与项目建设承包商签订承包合同，由项目承包方承担项目建设任务和建设阶段的地方政府风险。
5.通过购买保险转移风险。可以向商业保险公司或官方机构（如出口信贷机构或多边发展机构）投保这一风险，但一般来说愿意承保这一风险的保险公司很少，即使有往往保险费也很昂贵，而且一般都要求苛刻，因此利用这种方式来降低政治风险往往很困难。
针对地方政府方来讲，
1.规范特许权协议,明确政府的义务。由于我国目前尚没有成文的BOT法规,且法律体系正处在快速发展和变化之中,法律法规的变动不可避免地带来投资者利益的调整,在一定程度上造成投资收入的不确定性。投资人基于这种不确定性,往往要求与政府达成一份长期的购买协议,以确保有一份最低的收入。这就需要在特许权协议中明确规定政府的义务,并以此作为政府信用的约束。
在BOT项目中最有效的是政府担保，作为地方政府可以对项目的收益程度做出相应的保障，会大大降低项目运营过程中的风险。这种操作方式已有成例：英吉利海峡隧道工程特许协议中就明确规定政府不允许建设第二个跨海连接工程；在我国沙头角BOT电厂项目中，深圳特区电力开发总公司也保证每月购买电厂发电总量60%的电力。
2.制定统一的基础设施计划，通过相应的措施，对政府换届之后对特许协议的贯彻执行做出相应保证。在市政建设的过程中，有統一规划，对中长期的发展有利于当地政府的经济发展战略的实现，同时也为项目提供保障。
3.完善政府信用的监督体系。从根本上说,信用是需要靠利益机制来约束的,在BOT工程中,地方政府及其官员缺乏直接的利益制约,这是导致政府行为随意性根本原因,如果地方政府信用问题成为对政府官员业绩考察时的重要因素,成为对其政绩评价、官职升降的重要依据,并且切实加以落实,必将有效改善政府的信用状况。