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摘 要 20世纪80年代以来，随着改革开放的不断深入，越来越多的农村剩余劳动力涌入城市，他们的经济来源和衣食住行与城市已经紧密联系在一起，但是由于制度、政策等原因，使他们一直处于城市边缘的状态。选举权这一基本的政治权利也不能得到良好的行使，这对于我国的法制建设与社会和谐有着十分不利的影响，所以我们必须重视这个群体的选举权保护。
关键词 城市农民工 选举权
中图分类号：D291.2 文献标识码：A
据国家统计局资料显示，农民工队伍将以每年800万-1200万的速度增加，全国的农民工总量已经超过2亿人。作为社会转型期而出现的一个数量庞大的新兴群体，他们已经成为我国社会政治稳定、法制建设中的一支难以忽视的力量。所以切实保护和实现农民工的选举权利是当前迫切要解决的问题。
一、 城市农民工选举权行使的现状和困境
长期以来，城市农民工在政治、经济等各个方面都处于劣势，成为城市中的边缘人群。关于城市农民工选举权的实现，国家也出台过一些法规，如1983年《全国人民大表大会常务委员会关于县级以下人民代表大会直接选举的若干规定》中规定：“选民在选举期间临时在外地劳动、工作或者居住，不能回原选区参加选举的，经原居住的选举委员会认可，可以书面委托有选举权的亲属或者其他选民在原选区代为投票。选民实际上已经迁居外地但是没有转出户口的，在取得原选区选民资格证明后，可以在现居住的选区参加选举。”由上述规定可知，农民工行使选举权的途径有两个：一是在户籍所在地参加选举，二是在现居地参加选举。
（一） 农民工实现回乡选举的不可行性。
城市农民工在经济上本来就属于弱势，回乡参选势必要误工，在这些天农民工就没有工资，在当今的就业竞争形势下甚至有可能丢掉工作，同时还有自费回户籍所在地参选期间的交通食宿费。这些开支对与本来收入就相对较低的农民工来说是一笔不小的开销，从经济学的角度来看，人们的每一笔投入都想要得到不小于投入的回报。所以愿意自费回乡选举的城市农民工少之又少。
城市农民工的参选热情都比较低，原因主要有两个：一是城市农民工长期在外工作生活，对户籍所在地的情况并不了解，直接导致选区的候选人自己不认识，不知道，不了解，就算行使了自己的选举权，那也没有达到法律上民主的目的。二是因为城市农民工长期在外对户籍所在地的各种关系都很生疏，所以城市农民工当选人大代表的几率大大降低。
（二）农民工就地参选困难重重。
1、户籍制度的制约。
农民工之所以在城市中选举权得不到很好的实现，最根本的原因就是我国改革开放以前长期实行城乡分治的户籍制度，形成了我国“城乡分治、一国两策”的二元社会结构状况。正是这种长期的城乡二元制结构使城市农民工的政治参与受到城市社会的排斥。改革开放以来，我国放松了对人口流动的限制，农村大量的剩余劳动力涌入城市务工、经商等。而我国现在的城市管理依旧是以户籍制度为基础，致使城市农民工一直是被作为流动人口或者暂住人口来看待。
2、现行选举制度的制约。
（1）代表名额分配的限制。
依据《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》（以下称《选举法》）第十一条、第十三条、第十四条可知，我国在分配地方各级人大代表名额时主要是以当地的人口数量来确定的，而辖区的人口数量是与户口挂钩的，所以不管人口大量迁入或迁出都不能影响到代表名额。
（2） 选区划分的限制。
依据《选举法》第二十四条可知选区是和居住状况、所在单位是密不可分的。在选举实践中，划分选区的方法是居住状况和工作单位相结合的方法。农村选民的居住地与生产单位所在地一致，所以在户籍所在地选区参加选举，即农民工户籍所在地的农村。显而易见该规定无法与现在农村流动人口的现状相适合。
（3） 选民登记程序设计的缺陷。
依据《选举法》第二十六条可知我国选民登记采取的是“一次性登记”的原则，它虽然具有一定积极意义，如简化选举登记程序、减少选举费用。但是随着我国社会的发展，城市化进程的不断加快，这种原则方法已经不能适应社会的这种变化。
3、社会政治文化因素。
美国学者阿尔蒙德依据一个国家公民对政治的态度将政治文化划分为三种：“地域性”、“臣民型”、“公民型”。在我国长达两千多年封建王朝的专制统治中逐步形成了中国农村典型的“臣民型”政治文化，这种文化的特点就是政治自我参与意识不强，对政治态度冷漠。城市农民工受这种文化的影响，公民民主意识不强，缺乏政治责任感，这就在一定程度弱化城市农民工对选举权的重视。
二、保护城市农民工选举权的措施
笔者认为解决城市农民工选举权问题的根本措施是改变当前的城乡二元的户籍制度，但是现今的户籍制度与政治、经济、社会保障等各个方面都联系很紧密，目前想改变这种制度还是很困难，可以说是举步维艰。但是保护城市农民工的选举权问题又必须要解决，所以我认为应该在现有户籍制度的基础上进行改革，一方面逐步改变这种不合理的户籍制度，弱化其政治功能，另一方面制定或修改相关法律法规用立法的方法来保护城市农民工的选举权。当然靠这些也是不够的，我们需要建立一整套完整的制度来保护城市农民工这一新兴群体的选举权。
（一）对现行的《选举法》进行修改。
1、对《选举法》中有关选区划分和分配代表名额进行补充更改。
在选区划分时应该以保证实现城市农民工选举权为原则，并考虑其他因素。农民工在现居地有工作单位的，划分到其工作单位所属的选区进行选举；在现居地无工作单位的，将其划分到其现居的街道辖区所属的选区进行选举，并且依据农民工数量的多少适当增加代表名额。
2、完善人大代表候选人提名的方式。
依据城市农民工的工作生活分散性高、组织化程度不高的特点，根据实际情况调整代表候选人的提名方式。对有工作单位的，可以由单位的工会提名农民工代表为候选人；若没有单位或固定单位的，可由所居地的选举机构提名农民工代表候选人。
（二）制定流动人口选举实施方面的专项法律。
一套新制度的产生，要想好好地实行下去必须要有一部的完善的法律来作支撑。所以仅靠《选举法》的部分条款的删改，还难以保障农民工选举权的顺利的、很好的实现。因为造成现在城市农民工选举权难以实现的因素众多，关于这个问题的立法基本是空白，比如说：城市农民工选举的程序问题没有细化，相关的选举费用来源也没有明确规定，如果农民工既在工作地行使选举权还在户籍所在地行使选举权应该怎么办，如何防止这种情况的发生等，对于这些新问题，国家有必要出台包括农民工在内的流动人口的选举方面的法律，从而使之制度化、法律化、规范化，从而真实现正全民民主，推动我国的法制建设。
（三）加强农民工群体的组织化、整体化。
鉴于农民工群体工作种类多样，居住比较分散的这种现状，应该建立农民工的专门组织，或者加入所在工作单位的工会组织。亨廷顿说过：“组织是通往政治权利之路，也是稳定的基础，因而是政治自由的前提。”如果建立了农民工的专门组织，以后农民工的包括选举权在内的各项权利在受到侵害时，通过自己的组织来维权，这不仅有利于農民工利益的合法的表达，培养他们的公民意识，还方便了政府的管理。
除了建立农民工组织之外，农民工也可以加入现有的组织来维护自己的权益。比如说工会、政协等组织，通过加入这些现有的组织，当自己的选举权受到侵害无法正常的行使时，可以利用这些组织的社会影响力来保证自己选举权的实现。
三、 结束语
“公民作为现代民主政治的产物，依法享有管理国家的权利是其内在本质规定，离开了这一点，公民就不成其公民了。”城市农民工既然有公民身份就应当充分行使选举权这一项基本的政治权利。并且现阶段城市农民工的数量依然在逐年增加，这个庞大的社会群体的合法权益如果得不到保障的话，势必会带来一些社会负面影响，甚至影响社会经济、政治的发展，所以我们一定要重视城市农民工的选举权，让他们的权利得到保障。□
（作者单位：西北政法大学（南校区）行政法学院）
参考文献：
[1]国务院研究室课题组.中国农民工调研报告.中国言实出版社，2007年
[2]潘高林,伍金平.重庆工商大学学报.农民工受歧视的法学分析.社会科学版，2005年第六期
[3]江艳.中共长春市委党校学报.论农民工在工作地的政治参与障碍及对策.2008年第3期
[4]冯德兰.三明学院报.和谐社会视域下的公民意识教育. 2009年第1期
关键词 城市农民工 选举权
中图分类号：D291.2 文献标识码：A
据国家统计局资料显示，农民工队伍将以每年800万-1200万的速度增加，全国的农民工总量已经超过2亿人。作为社会转型期而出现的一个数量庞大的新兴群体，他们已经成为我国社会政治稳定、法制建设中的一支难以忽视的力量。所以切实保护和实现农民工的选举权利是当前迫切要解决的问题。
一、 城市农民工选举权行使的现状和困境
长期以来，城市农民工在政治、经济等各个方面都处于劣势，成为城市中的边缘人群。关于城市农民工选举权的实现，国家也出台过一些法规，如1983年《全国人民大表大会常务委员会关于县级以下人民代表大会直接选举的若干规定》中规定：“选民在选举期间临时在外地劳动、工作或者居住，不能回原选区参加选举的，经原居住的选举委员会认可，可以书面委托有选举权的亲属或者其他选民在原选区代为投票。选民实际上已经迁居外地但是没有转出户口的，在取得原选区选民资格证明后，可以在现居住的选区参加选举。”由上述规定可知，农民工行使选举权的途径有两个：一是在户籍所在地参加选举，二是在现居地参加选举。
（一） 农民工实现回乡选举的不可行性。
城市农民工在经济上本来就属于弱势，回乡参选势必要误工，在这些天农民工就没有工资，在当今的就业竞争形势下甚至有可能丢掉工作，同时还有自费回户籍所在地参选期间的交通食宿费。这些开支对与本来收入就相对较低的农民工来说是一笔不小的开销，从经济学的角度来看，人们的每一笔投入都想要得到不小于投入的回报。所以愿意自费回乡选举的城市农民工少之又少。
城市农民工的参选热情都比较低，原因主要有两个：一是城市农民工长期在外工作生活，对户籍所在地的情况并不了解，直接导致选区的候选人自己不认识，不知道，不了解，就算行使了自己的选举权，那也没有达到法律上民主的目的。二是因为城市农民工长期在外对户籍所在地的各种关系都很生疏，所以城市农民工当选人大代表的几率大大降低。
（二）农民工就地参选困难重重。
1、户籍制度的制约。
农民工之所以在城市中选举权得不到很好的实现，最根本的原因就是我国改革开放以前长期实行城乡分治的户籍制度，形成了我国“城乡分治、一国两策”的二元社会结构状况。正是这种长期的城乡二元制结构使城市农民工的政治参与受到城市社会的排斥。改革开放以来，我国放松了对人口流动的限制，农村大量的剩余劳动力涌入城市务工、经商等。而我国现在的城市管理依旧是以户籍制度为基础，致使城市农民工一直是被作为流动人口或者暂住人口来看待。
2、现行选举制度的制约。
（1）代表名额分配的限制。
依据《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》（以下称《选举法》）第十一条、第十三条、第十四条可知，我国在分配地方各级人大代表名额时主要是以当地的人口数量来确定的，而辖区的人口数量是与户口挂钩的，所以不管人口大量迁入或迁出都不能影响到代表名额。
（2） 选区划分的限制。
依据《选举法》第二十四条可知选区是和居住状况、所在单位是密不可分的。在选举实践中，划分选区的方法是居住状况和工作单位相结合的方法。农村选民的居住地与生产单位所在地一致，所以在户籍所在地选区参加选举，即农民工户籍所在地的农村。显而易见该规定无法与现在农村流动人口的现状相适合。
（3） 选民登记程序设计的缺陷。
依据《选举法》第二十六条可知我国选民登记采取的是“一次性登记”的原则，它虽然具有一定积极意义，如简化选举登记程序、减少选举费用。但是随着我国社会的发展，城市化进程的不断加快，这种原则方法已经不能适应社会的这种变化。
3、社会政治文化因素。
美国学者阿尔蒙德依据一个国家公民对政治的态度将政治文化划分为三种：“地域性”、“臣民型”、“公民型”。在我国长达两千多年封建王朝的专制统治中逐步形成了中国农村典型的“臣民型”政治文化，这种文化的特点就是政治自我参与意识不强，对政治态度冷漠。城市农民工受这种文化的影响，公民民主意识不强，缺乏政治责任感，这就在一定程度弱化城市农民工对选举权的重视。
二、保护城市农民工选举权的措施
笔者认为解决城市农民工选举权问题的根本措施是改变当前的城乡二元的户籍制度，但是现今的户籍制度与政治、经济、社会保障等各个方面都联系很紧密，目前想改变这种制度还是很困难，可以说是举步维艰。但是保护城市农民工的选举权问题又必须要解决，所以我认为应该在现有户籍制度的基础上进行改革，一方面逐步改变这种不合理的户籍制度，弱化其政治功能，另一方面制定或修改相关法律法规用立法的方法来保护城市农民工的选举权。当然靠这些也是不够的，我们需要建立一整套完整的制度来保护城市农民工这一新兴群体的选举权。
（一）对现行的《选举法》进行修改。
1、对《选举法》中有关选区划分和分配代表名额进行补充更改。
在选区划分时应该以保证实现城市农民工选举权为原则，并考虑其他因素。农民工在现居地有工作单位的，划分到其工作单位所属的选区进行选举；在现居地无工作单位的，将其划分到其现居的街道辖区所属的选区进行选举，并且依据农民工数量的多少适当增加代表名额。
2、完善人大代表候选人提名的方式。
依据城市农民工的工作生活分散性高、组织化程度不高的特点，根据实际情况调整代表候选人的提名方式。对有工作单位的，可以由单位的工会提名农民工代表为候选人；若没有单位或固定单位的，可由所居地的选举机构提名农民工代表候选人。
（二）制定流动人口选举实施方面的专项法律。
一套新制度的产生，要想好好地实行下去必须要有一部的完善的法律来作支撑。所以仅靠《选举法》的部分条款的删改，还难以保障农民工选举权的顺利的、很好的实现。因为造成现在城市农民工选举权难以实现的因素众多，关于这个问题的立法基本是空白，比如说：城市农民工选举的程序问题没有细化，相关的选举费用来源也没有明确规定，如果农民工既在工作地行使选举权还在户籍所在地行使选举权应该怎么办，如何防止这种情况的发生等，对于这些新问题，国家有必要出台包括农民工在内的流动人口的选举方面的法律，从而使之制度化、法律化、规范化，从而真实现正全民民主，推动我国的法制建设。
（三）加强农民工群体的组织化、整体化。
鉴于农民工群体工作种类多样，居住比较分散的这种现状，应该建立农民工的专门组织，或者加入所在工作单位的工会组织。亨廷顿说过：“组织是通往政治权利之路，也是稳定的基础，因而是政治自由的前提。”如果建立了农民工的专门组织，以后农民工的包括选举权在内的各项权利在受到侵害时，通过自己的组织来维权，这不仅有利于農民工利益的合法的表达，培养他们的公民意识，还方便了政府的管理。
除了建立农民工组织之外，农民工也可以加入现有的组织来维护自己的权益。比如说工会、政协等组织，通过加入这些现有的组织，当自己的选举权受到侵害无法正常的行使时，可以利用这些组织的社会影响力来保证自己选举权的实现。
三、 结束语
“公民作为现代民主政治的产物，依法享有管理国家的权利是其内在本质规定，离开了这一点，公民就不成其公民了。”城市农民工既然有公民身份就应当充分行使选举权这一项基本的政治权利。并且现阶段城市农民工的数量依然在逐年增加，这个庞大的社会群体的合法权益如果得不到保障的话，势必会带来一些社会负面影响，甚至影响社会经济、政治的发展，所以我们一定要重视城市农民工的选举权，让他们的权利得到保障。□
（作者单位：西北政法大学（南校区）行政法学院）
参考文献：
[1]国务院研究室课题组.中国农民工调研报告.中国言实出版社，2007年
[2]潘高林,伍金平.重庆工商大学学报.农民工受歧视的法学分析.社会科学版，2005年第六期
[3]江艳.中共长春市委党校学报.论农民工在工作地的政治参与障碍及对策.2008年第3期
[4]冯德兰.三明学院报.和谐社会视域下的公民意识教育. 2009年第1期