论文部分内容阅读
经济责任审计评价是加强对领导干部监督考核的一个重要工具，建立科学的经济责任审计评价体系，能为审计人员对领导干部进行经济责任审计评价提供行动指南。
一、经济责任审计评价中存在的问题及其原因
（一）对经济责任审计评价的认识不到位。一是经济责任概念不清，审计评价内容模糊。由于“经济责任”范围广泛，人们在认识上存在一些不同的看法。对于“有关经济活动”的内涵和范围，《审计法》和其他规范性文件目前都没有做出明确界定，导致经济责任审计在具体审什么、评什么方面存在一些争论和模糊认识。在审计实践中，表现为“不作为”或“超作为”，要不将经济责任审计等同于传统财务收支审计，审查内容过于狭窄；要不把不属于经济责任评价的内容加入其中，比如：“在任职期间，被评为先进单位”等等，使审计评价脱离了“经济责任”的范畴。二是审计人员的主观意识影响审计评价。由于评价被审计领导干部的经济责任风险较大，有的审计人员害怕承担风险，审计评价时就事论事，及事不及人。有的只对被审计单位的财务收支状况进行评价，而没有对责任人履行经济责任过程中所存在的问题、问题的性质以及应负的经济责任进行评价，对经济责任的归属采用回避的态度，背离任期经济责任审计的目的。同时由于经济责任审计是人格化的审计，人员素质参差不齐，加上缺乏统一操作的评价指南，不同的审计人员对不同的责任人同样的问题，会做出不同的评价，使审计评价缺乏公正性。
（二）经济责任审计评价难度增大。首先是经济责任难以界定。由于领导班子之间的经济责任范围、内容、分工规定不够明确，特别是党政一把手的经济责任划分不明确，导致审计报告依据不足。比如书记县长（或书记乡镇长）共同行使经济管理职权，而二者的职责界定没有明确规定。其次，经济责任审计结果“一果多因”，评价比较复杂。经济责任审计涉及人和事，任期经济责任的结果既是一个过程，又是一个群体和多种因素共同作用的结果，责任划分难度很大。如企业行为和政府行为的相互混淆导致经济责任界定难，影响审计评价。
（三）目前审计评价最突出的问题是评价指标体系尚不完备，缺乏可以遵循的统一标准。与经济责任审计实践的发展相比，现有的理论研究无法满足实践工作的需要。经济责任审计评价缺乏一套定量和定性相结合、规范统一、便于操作的科学方法。中办、国办下发的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（中办发［2010］32号，以下简称《审计规定》）没有评价指标体系的表述，对被审单位的财政财务收支真实、合法、效益性，内部控制制度的健全、有效性等无法进行评价。笔者对赣州市18个县（市、区）审计局的经济责任审计评价情况进行了调查，发现审计报告的主观意识较浓。有的审计报告成了传统财务收支审计的翻版。有的审计报告仅对财政财务收支指标采用定量的办法评价领导人员的经济责任，成了“财务指标的集合体”；而有的审计报告则完全采用定性的指标评价领导人员的经济责任，评价模糊。不完善的评价标准和评价指标体系，致使不同的审计人员面对同样的问题，做出不同的审计评价，从而影响经济责任审计的效果。
二、经济责任审计评价问题的解决路径分析
（一）正确认识经济责任审计评价内容。《审计规定》对被审计领导干部履责的直接责任、主管责任、领导责任做出了具体区分。从《审计规定》第十四条：“经济责任审计应当以促进领导干部推动本地区、本部门（系统）、本单位科学发展为目标，以领导干部守法守纪守规尽责情况为重点，以领导干部任职期间本地区、本部门（系统）、本单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实、合法和效益为基础，严格依法界定审计内容”可以看出，审计评价范围、内容应当与“被审计领导干部应当负有的经济责任”这个概念的内涵外延相一致。
根据《审计规定》第十五条、第十六条、第十七条对责任人主要审计内容的界定情况，我们将地方党政主要领导干部（地方各级党委和政府主要领导干部）、部门（党政工作部门、审判机关、检察机关、事业单位和人民团体等）主要领导干部、国有企业领导人员三类领导干部审计的主要内容归纳为：（1）财政财务收支的真实、合法和效益情况；（2）国有资产的管理和使用情况；（3）政府债务的举借、管理和使用情况；（4）政府投资和以政府投资为主的重要项目的建设和管理情况；（5）重要经济事项管理制度的建立和执行情况；（6）有关内部控制制度的建立和执行情况；（7）履行国有资产出资人经济管理和监督职责情况；（8）贯彻落实科学发展观，推动经济社会科学发展情况；（9）贯彻执行党和国家有关经济工作的方针政策和决策部署情况；（10）制定和执行重大经济决策情况；（11）与领导干部履行经济责任有关的管理、决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益情况；（12）遵守有关廉洁从政（从业）规定情况等，根据三种不同类型的领导干部，审计内容各有侧重。
（二）建立健全审计评价指标体系，使经济责任审计有章可循。审计评价指标是审计评价内容的细化，具有针对性、操作性。按照被审计领导干部权力运行轨迹，可将《审计法》和《审计规定》中明确的领导干部审计评价内容划分为四大方面：一是经济决策权；二是经济管理监督权；三是经济执行权；四是个人履行廉政职责。暂以国有企业为例说明审计评价指标体系。
1.经济决策权主要包括财务年度预算编报和重大经济决策情况两个方面。企业年度财务预算编报的审计内容为：是否预计实现经营成果及利润分配；是否预计为组织经营、投资、筹资活动的现金流入和流出；是否预计达到销售或者经营带来的各项收入、发生的各项成本和费用。重大经济决策情况的审计内容主要包括：企业的对外投资、重大建设项目（含技改）、重大筹资活动、经济担保、大额合同、改组改制等。反映决策权的审计指标包括：财务预算执行情况、重大经济决策程序合规率（决策程序合规项目数÷决策总项目数）、经济决策正确率（达到预期效果的项目数÷决策项目数）、经济决策效果率（达到预期效果的投资额÷决策投资总额）
2.经济管理监督权主要包括内部管理控制情况和对子公司管理监督的情况。内部管理控制情况重点突出财务管理制度健全性、有效性。反映经济管理监督权内容的审计指标包括：内部控制制度健全率（已制定内部控制制度数÷应制定内部控制制度数）、内部控制制度执行率（实际执行内部控制制度数÷已制定内部控制制度数）、子公司违纪违规资金比率（审计认定的违纪违规金额÷审计资金总额）。
3.经济执行权主要包括经营状况、财务收支情况、贯彻执行国家经济政策情况三个方面。经营状况主要包括经营目标任务完成情况和资产质量情况。主要审计核实国资委等企业主管部门下达的指标的完成情况；检查领导人员任职期间各项资产质量是否得到改善，是否存在严重损失、重大潜亏、国有资本是否安全、完整；企业盈亏及不良资产产生的原因等。
企业财务收支是经济责任审计的主线，包括财务收支真实性、合法性两个方面。真实性主要审核资产负债表所列示的各项资产、负债、所有者权益是否存在；损益表所列示的各项收入和费用在会计期间是否确实发生；会计报表在重大方面是否真实完整地反映了财务状况，账、表、物是否一致。财务收支合法性主要审查企业财务收支及经济活动是否符合国家相关法律法规，可根据有无违反财经法规行为，违规数额大小，是否存在私设“小金库”、账外账，会计信息严重失真，弄虚作假行为等，界定为好、较好、一般、较差。
贯彻执行国家经济政策情况主要审查以下审计指标：（1）利税额；（2）净资产收益率（净利润÷平均净资产）；（3）销售利润率（利润总额÷销售收入）；（4）成本费用利润率（利润总额÷成本费用总额）；（5）资产负债率（负债总额÷资产总额）；（6）国有资本的保值增值率（年末所有者权益÷年初所有者权益)；（7）财务收支真实性（报表误差金额÷审计资金总额）；（8）财务收支合法性（违纪违规资金额÷审计资金总额）；（9）政府产业、物价、节能减排等重要经济政策执行情况；（10）职工工资及“五险一金”权益保障情况。
4.企业领导人员遵守廉政规定情况。主要审查企业领导人员是否遵守《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》等国家法律法规和企业规章制度，是否存在公款支付个人费用、借用公款或公共财物长期不还、滥发奖金和津贴和其他经济违法行为等。
（三）采用科学的审计评价方法。审计评价，经常采用定量评价和定性评价两种方法。定量评价是从被审计单位的财务会计和统计资料中采集相关数据，运用评价标准进行评分的方法。定量评价结果具有量化的客观性和准确性，是审计评价的主要方法。定性评价是由审计人员，运用专业知识、经验和分析判断能力，根据已掌握的资料，对照法规等标准进行评判，从而得到评价结论的过程。
企业领导人员经济责任审计评价采用定量分析和定性分析相结合的评价方法。对企业经营目标完成情况、财务状况采用定量分析为主，对其它经济责任事项以定性分析为主的办法来评价。对定性指标可采取百分制的方法，而对于定量指标可采用一定的函数关系，使之转化到隶属于百分制的评分。反映经济责任的指标体系是将多层次、多角度的定量指标和定性指标结合起来，从而达到正确评价经济责任的目的。影响总体评价的指标有轻有重，在分析、比较、判断、评价、决策时，相关指标的重要性、影响力有时难以量化，评价者的主观选择往往会起着相当重要的作用。为客观公正地进行评价，需要采用具体的方法确定各项指标的权重。
（作者单位：赣州市审计局）
一、经济责任审计评价中存在的问题及其原因
（一）对经济责任审计评价的认识不到位。一是经济责任概念不清，审计评价内容模糊。由于“经济责任”范围广泛，人们在认识上存在一些不同的看法。对于“有关经济活动”的内涵和范围，《审计法》和其他规范性文件目前都没有做出明确界定，导致经济责任审计在具体审什么、评什么方面存在一些争论和模糊认识。在审计实践中，表现为“不作为”或“超作为”，要不将经济责任审计等同于传统财务收支审计，审查内容过于狭窄；要不把不属于经济责任评价的内容加入其中，比如：“在任职期间，被评为先进单位”等等，使审计评价脱离了“经济责任”的范畴。二是审计人员的主观意识影响审计评价。由于评价被审计领导干部的经济责任风险较大，有的审计人员害怕承担风险，审计评价时就事论事，及事不及人。有的只对被审计单位的财务收支状况进行评价，而没有对责任人履行经济责任过程中所存在的问题、问题的性质以及应负的经济责任进行评价，对经济责任的归属采用回避的态度，背离任期经济责任审计的目的。同时由于经济责任审计是人格化的审计，人员素质参差不齐，加上缺乏统一操作的评价指南，不同的审计人员对不同的责任人同样的问题，会做出不同的评价，使审计评价缺乏公正性。
（二）经济责任审计评价难度增大。首先是经济责任难以界定。由于领导班子之间的经济责任范围、内容、分工规定不够明确，特别是党政一把手的经济责任划分不明确，导致审计报告依据不足。比如书记县长（或书记乡镇长）共同行使经济管理职权，而二者的职责界定没有明确规定。其次，经济责任审计结果“一果多因”，评价比较复杂。经济责任审计涉及人和事，任期经济责任的结果既是一个过程，又是一个群体和多种因素共同作用的结果，责任划分难度很大。如企业行为和政府行为的相互混淆导致经济责任界定难，影响审计评价。
（三）目前审计评价最突出的问题是评价指标体系尚不完备，缺乏可以遵循的统一标准。与经济责任审计实践的发展相比，现有的理论研究无法满足实践工作的需要。经济责任审计评价缺乏一套定量和定性相结合、规范统一、便于操作的科学方法。中办、国办下发的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（中办发［2010］32号，以下简称《审计规定》）没有评价指标体系的表述，对被审单位的财政财务收支真实、合法、效益性，内部控制制度的健全、有效性等无法进行评价。笔者对赣州市18个县（市、区）审计局的经济责任审计评价情况进行了调查，发现审计报告的主观意识较浓。有的审计报告成了传统财务收支审计的翻版。有的审计报告仅对财政财务收支指标采用定量的办法评价领导人员的经济责任，成了“财务指标的集合体”；而有的审计报告则完全采用定性的指标评价领导人员的经济责任，评价模糊。不完善的评价标准和评价指标体系，致使不同的审计人员面对同样的问题，做出不同的审计评价，从而影响经济责任审计的效果。
二、经济责任审计评价问题的解决路径分析
（一）正确认识经济责任审计评价内容。《审计规定》对被审计领导干部履责的直接责任、主管责任、领导责任做出了具体区分。从《审计规定》第十四条：“经济责任审计应当以促进领导干部推动本地区、本部门（系统）、本单位科学发展为目标，以领导干部守法守纪守规尽责情况为重点，以领导干部任职期间本地区、本部门（系统）、本单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实、合法和效益为基础，严格依法界定审计内容”可以看出，审计评价范围、内容应当与“被审计领导干部应当负有的经济责任”这个概念的内涵外延相一致。
根据《审计规定》第十五条、第十六条、第十七条对责任人主要审计内容的界定情况，我们将地方党政主要领导干部（地方各级党委和政府主要领导干部）、部门（党政工作部门、审判机关、检察机关、事业单位和人民团体等）主要领导干部、国有企业领导人员三类领导干部审计的主要内容归纳为：（1）财政财务收支的真实、合法和效益情况；（2）国有资产的管理和使用情况；（3）政府债务的举借、管理和使用情况；（4）政府投资和以政府投资为主的重要项目的建设和管理情况；（5）重要经济事项管理制度的建立和执行情况；（6）有关内部控制制度的建立和执行情况；（7）履行国有资产出资人经济管理和监督职责情况；（8）贯彻落实科学发展观，推动经济社会科学发展情况；（9）贯彻执行党和国家有关经济工作的方针政策和决策部署情况；（10）制定和执行重大经济决策情况；（11）与领导干部履行经济责任有关的管理、决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益情况；（12）遵守有关廉洁从政（从业）规定情况等，根据三种不同类型的领导干部，审计内容各有侧重。
（二）建立健全审计评价指标体系，使经济责任审计有章可循。审计评价指标是审计评价内容的细化，具有针对性、操作性。按照被审计领导干部权力运行轨迹，可将《审计法》和《审计规定》中明确的领导干部审计评价内容划分为四大方面：一是经济决策权；二是经济管理监督权；三是经济执行权；四是个人履行廉政职责。暂以国有企业为例说明审计评价指标体系。
1.经济决策权主要包括财务年度预算编报和重大经济决策情况两个方面。企业年度财务预算编报的审计内容为：是否预计实现经营成果及利润分配；是否预计为组织经营、投资、筹资活动的现金流入和流出；是否预计达到销售或者经营带来的各项收入、发生的各项成本和费用。重大经济决策情况的审计内容主要包括：企业的对外投资、重大建设项目（含技改）、重大筹资活动、经济担保、大额合同、改组改制等。反映决策权的审计指标包括：财务预算执行情况、重大经济决策程序合规率（决策程序合规项目数÷决策总项目数）、经济决策正确率（达到预期效果的项目数÷决策项目数）、经济决策效果率（达到预期效果的投资额÷决策投资总额）
2.经济管理监督权主要包括内部管理控制情况和对子公司管理监督的情况。内部管理控制情况重点突出财务管理制度健全性、有效性。反映经济管理监督权内容的审计指标包括：内部控制制度健全率（已制定内部控制制度数÷应制定内部控制制度数）、内部控制制度执行率（实际执行内部控制制度数÷已制定内部控制制度数）、子公司违纪违规资金比率（审计认定的违纪违规金额÷审计资金总额）。
3.经济执行权主要包括经营状况、财务收支情况、贯彻执行国家经济政策情况三个方面。经营状况主要包括经营目标任务完成情况和资产质量情况。主要审计核实国资委等企业主管部门下达的指标的完成情况；检查领导人员任职期间各项资产质量是否得到改善，是否存在严重损失、重大潜亏、国有资本是否安全、完整；企业盈亏及不良资产产生的原因等。
企业财务收支是经济责任审计的主线，包括财务收支真实性、合法性两个方面。真实性主要审核资产负债表所列示的各项资产、负债、所有者权益是否存在；损益表所列示的各项收入和费用在会计期间是否确实发生；会计报表在重大方面是否真实完整地反映了财务状况，账、表、物是否一致。财务收支合法性主要审查企业财务收支及经济活动是否符合国家相关法律法规，可根据有无违反财经法规行为，违规数额大小，是否存在私设“小金库”、账外账，会计信息严重失真，弄虚作假行为等，界定为好、较好、一般、较差。
贯彻执行国家经济政策情况主要审查以下审计指标：（1）利税额；（2）净资产收益率（净利润÷平均净资产）；（3）销售利润率（利润总额÷销售收入）；（4）成本费用利润率（利润总额÷成本费用总额）；（5）资产负债率（负债总额÷资产总额）；（6）国有资本的保值增值率（年末所有者权益÷年初所有者权益)；（7）财务收支真实性（报表误差金额÷审计资金总额）；（8）财务收支合法性（违纪违规资金额÷审计资金总额）；（9）政府产业、物价、节能减排等重要经济政策执行情况；（10）职工工资及“五险一金”权益保障情况。
4.企业领导人员遵守廉政规定情况。主要审查企业领导人员是否遵守《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》等国家法律法规和企业规章制度，是否存在公款支付个人费用、借用公款或公共财物长期不还、滥发奖金和津贴和其他经济违法行为等。
（三）采用科学的审计评价方法。审计评价，经常采用定量评价和定性评价两种方法。定量评价是从被审计单位的财务会计和统计资料中采集相关数据，运用评价标准进行评分的方法。定量评价结果具有量化的客观性和准确性，是审计评价的主要方法。定性评价是由审计人员，运用专业知识、经验和分析判断能力，根据已掌握的资料，对照法规等标准进行评判，从而得到评价结论的过程。
企业领导人员经济责任审计评价采用定量分析和定性分析相结合的评价方法。对企业经营目标完成情况、财务状况采用定量分析为主，对其它经济责任事项以定性分析为主的办法来评价。对定性指标可采取百分制的方法，而对于定量指标可采用一定的函数关系，使之转化到隶属于百分制的评分。反映经济责任的指标体系是将多层次、多角度的定量指标和定性指标结合起来，从而达到正确评价经济责任的目的。影响总体评价的指标有轻有重，在分析、比较、判断、评价、决策时，相关指标的重要性、影响力有时难以量化，评价者的主观选择往往会起着相当重要的作用。为客观公正地进行评价，需要采用具体的方法确定各项指标的权重。
（作者单位：赣州市审计局）