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摘要：随着经济的快速发展，标志着工业用地集约利用的一个新航标的确立。文章从宏观方面对土地的规划、可持续发展利用进行了探讨，并提出了相应的对策。
关键词：经济开发区；土地规划；可持续利用
0 引言
土地利用总体规划的影响范围广、时间长,与区域社会经济发展关系密切。土地利用规划对环境影响的研究属于战略环境影响评价范畴,目的是提高土地利用的决策质量,减少政策、规划与计划制定的失误对环境造成的危害,保障社会、经济和环境的可持续发展。发达国家在土地利用规划的环境影响研究方面建立了较完善、科学的研究体系。我国近年开始有学者开展土地利用总体规划的环境影响研究。卞正富等[1 ] 就我国土地利用总体规划环境评价体系进行了研究;潘嫦英等[2 ] 讨论了土地利用总体规划环境影响评价与建设项目环境影响评价的联系、区域开发环境影响评价对土地利用总体规划环境影响评价的借鉴等问题;赖力等[3 ] 分析了我国土地利用总体规划中存在的环境问题。
1 土地利用规划与可持续发展
1.1 土地利用规划应坚持可持续发展的原则
作为人类新生存方式的可持续发展，若要真正得以有效实施，即在生态环境、经济增长、社会发展方面形成一个持续、高效的协调运行机制，必须遵循公平性、可持续性、共同性和需求性原则，这是由可持续发展的本质特征所决定的。
1.2 可持续发展是土地利用规划的前提条件
可持续发展是一种从环境和自然资源角度提出的关于人类长发展的战略和模式，它特别指出环境和自然资源的长期承载能力对发展进程的重要性以及发展对改善生活质量的重要性。可持续发展注重长远发展和发展的质量，强调人口、资源、经济和社会的综合协调。土地利用规划是对未来土地利用超前性的计划和安排，只有坚持可持续发展，才能真正做到土地利用的区际公平和代际公平，促进人类与其他生物物种的和谐发展，实现人类与自然环境的和谐统一。
1.3 土地利用规划是可持续发展的保证。
土地利用规划按等级层次分为土地利用总体规划、土地利用详细规划和土地利用专项规划。土地利用总体规划内容包括：土地利用现状分析，土地利用潜力分析，土地利用需求量预测，土地利用结构优化与布局，土地利用规划效益预测等。科学、合理的土地利用规划能够将各个部门和产业的用地按照因地制宜、综合效益、逐级控制、动态平衡、协调统一的原则进行合理配置，从而保证社会经济可持续发展的顺利进行。
2 开发区土地可持续利用的内涵
2.1 可持续发展的实质是在经济发展过程中要兼顾各方面利益、协调发展环境和经济，其最终目标是要达到社会、经济、生态的最佳综合效益，做到人口、资源、环境和发展（PRED） 的协调统一。依靠技术和行政手段，协调开发区土地利用类型的结构、比例、空间分布与当地自然特征和经济发展之间的关系，使开发区土地资源充分发挥其生产与环境功能，以达到社会、经济和生态的最佳综合效益。它包括以下几层含义：
（1） 合理利用目前的开发区土地以获取最大的经济效益；
（2） 在开发区土地的开发利用过程中，保护那些对人类未来发关重要的土地利用方式（如耕地）。
（3） 协调区内各组成部分之间的关系，兼顾生态、美学及文化等因素，以实现区内社会、经济和生态协调发展。
（4） 以人为中心的社会发展是经济开发的出发点和落脚点，创建美好的人居环境，重视对人的关怀。
2.2 开发区土地持续利用不仅涉及到时间因素，还涉及到空间尺度。比较土地利用的持续性和适宜性，可以认为持续性是适宜性在时间上的扩展。土地利用的适宜性是指对于一定的土地单元，其是否适合于某种土地利用方式及其适宜程度；而土地利用的持续性是指一块地在更長时期内是否适合于某种土地利用方式。可见，开发区土地利用的持续性研究要求对某种土地利用方式下，各种因子（生态环境、社会经济等） 的变化趋势作出预测，以便为可持续利用方式的选择提供依据。一种开发区土地利用方式，只要在未来可预见的较长时期内自身有较高的产出，又不妨碍区域社会经济的发展，并能维持良好的生态环境，通常认为这种土地利用方式是可持续的。有些土地利用方式，目前虽利用效率不高，不利于经济社会的发展，但它具有灵活反应调控特征，也可认为是可持续的。
2.3 开发区内的农业用地和一般农业用地相比，虽然目前在权属上都为集体所有，但开发区的农用地在可预见的一段时期内其权属将变更为全民所有（国有）。这一特点决定了两种不同的农用土地可持续利用方式。一般农用地可持续利用要求在提高土地的生产力的同时保护土地资源的生产潜力并防止土地退化，即通常所说的用地与养地相结合。根据开发区土地可持续利用的时间特点，经预测在短期内将征用为国有的农业用地，对其利用方式不用再考虑到养地，而是要快速充分挖掘其生产潜力，提高经济效益。
3 开发区土地利用的对策
3.1 科学合理规划是土地合理规划的保障
要充分发挥规划的“龙头”作用，首先要制定科学合理的规划。在高标准、高起点的原则下编制开发总体规划的同时，加大控制性详细规划的编制力度，提高详规的覆盖率。通过合理的布局与规划，提高开发区内可出让用地的比例。在总体布局上还应注意充分发挥土地使用价值，按照不同产业和不同项目的特点确定地块的功能和发展方向。
3.2 提高项目质量，培植主导产业，优化产业结构
项目是开发区的生命线，项目的质量直接关系到全区经济的发展前景，也直接关系到开发区土地的集约利用，即土地产出率的高低。有的开发区为避免土地的闲置，增加项目的数量，引进一些“夕阳”产业和污染项目，造成了另外一种意义上的土地利用低下，有的甚至给开发区带来外部的负效应，影响开发区的整体形象和可持续发展。
3.3 加大土地监察力度
通过土地监察，清理项目，清理拖欠土地款。针对开发区用地的不同情况采取相应的清理整顿措施。
（1） 签订土地使用合同后，对己付清地价款，迟迟不开工的，通过收取土地闲置费等手段，限期使其开工。自批准占地之日起两年之后仍闲置不用的，收回土地使用权，原所交的出让金及闲置费不予退回。
（2） 对未付清地价款的投资商，使其限期付清地价款，对土地出让金迟迟不能到位、不按规定开发的应当依照合同规定予以处罚。
（3） 对于一些未批先用项目，符合开发区土地利用总体规划的，应督促其办理相关手续和补交出让金；不符合规划的，予以取缔，依法收回土地。
（4） 对于新征用地，无力开发而造成的闲置用地，没有破坏土地的耕作条件的，应坚持退还农民，让农民继续耕种；已破坏耕作层的，在规划区范围之外的应通过土地整理和复垦，使土地恢复耕作能力，然后退还给农民使用，不可复垦或是复垦成本过高的，通过规划修编，纳入建设用地规划区的范畴。
（5） 对于其他闲置土地，结合项目，能利用闲置土地的，尽量不新占用地，能利用原有厂房的，尽量不新建厂房。
3.4 以服务承诺为契机，改善区内投资环境。
一切为企业的发展服务，改善区内投资环境，增强客商的投资信心。开发区建设应逐步改变引资招商的思路，应主要依靠完善的法律法规体系，高水平的办事效率，优质的服务，不断增加开发区的吸引力和竞争力，而不是主要依靠优惠政策招商引资。在建立和完善支持开发区发展的各类支撑服务机构的同时，还应建立与开发区相关的服务配套企业，如信息服务、物业管理服务、社区生活服务、环境美化服务等企业，使开发区的服务设施软环境与基础设施的硬环境相益得彰，充分发挥土地的增值效益和增值潜力。
4 结论
开发区用地应该严格按照规划的要求，确定合理的用地开发顺序，做到用多少开发多少，减少土地的闲置。坚持以土地集约利用为前提，调整产业结构，大力发展高附加值、高科技含量产业，提高单位土地利用率。
关键词：经济开发区；土地规划；可持续利用
0 引言
土地利用总体规划的影响范围广、时间长,与区域社会经济发展关系密切。土地利用规划对环境影响的研究属于战略环境影响评价范畴,目的是提高土地利用的决策质量,减少政策、规划与计划制定的失误对环境造成的危害,保障社会、经济和环境的可持续发展。发达国家在土地利用规划的环境影响研究方面建立了较完善、科学的研究体系。我国近年开始有学者开展土地利用总体规划的环境影响研究。卞正富等[1 ] 就我国土地利用总体规划环境评价体系进行了研究;潘嫦英等[2 ] 讨论了土地利用总体规划环境影响评价与建设项目环境影响评价的联系、区域开发环境影响评价对土地利用总体规划环境影响评价的借鉴等问题;赖力等[3 ] 分析了我国土地利用总体规划中存在的环境问题。
1 土地利用规划与可持续发展
1.1 土地利用规划应坚持可持续发展的原则
作为人类新生存方式的可持续发展，若要真正得以有效实施，即在生态环境、经济增长、社会发展方面形成一个持续、高效的协调运行机制，必须遵循公平性、可持续性、共同性和需求性原则，这是由可持续发展的本质特征所决定的。
1.2 可持续发展是土地利用规划的前提条件
可持续发展是一种从环境和自然资源角度提出的关于人类长发展的战略和模式，它特别指出环境和自然资源的长期承载能力对发展进程的重要性以及发展对改善生活质量的重要性。可持续发展注重长远发展和发展的质量，强调人口、资源、经济和社会的综合协调。土地利用规划是对未来土地利用超前性的计划和安排，只有坚持可持续发展，才能真正做到土地利用的区际公平和代际公平，促进人类与其他生物物种的和谐发展，实现人类与自然环境的和谐统一。
1.3 土地利用规划是可持续发展的保证。
土地利用规划按等级层次分为土地利用总体规划、土地利用详细规划和土地利用专项规划。土地利用总体规划内容包括：土地利用现状分析，土地利用潜力分析，土地利用需求量预测，土地利用结构优化与布局，土地利用规划效益预测等。科学、合理的土地利用规划能够将各个部门和产业的用地按照因地制宜、综合效益、逐级控制、动态平衡、协调统一的原则进行合理配置，从而保证社会经济可持续发展的顺利进行。
2 开发区土地可持续利用的内涵
2.1 可持续发展的实质是在经济发展过程中要兼顾各方面利益、协调发展环境和经济，其最终目标是要达到社会、经济、生态的最佳综合效益，做到人口、资源、环境和发展（PRED） 的协调统一。依靠技术和行政手段，协调开发区土地利用类型的结构、比例、空间分布与当地自然特征和经济发展之间的关系，使开发区土地资源充分发挥其生产与环境功能，以达到社会、经济和生态的最佳综合效益。它包括以下几层含义：
（1） 合理利用目前的开发区土地以获取最大的经济效益；
（2） 在开发区土地的开发利用过程中，保护那些对人类未来发关重要的土地利用方式（如耕地）。
（3） 协调区内各组成部分之间的关系，兼顾生态、美学及文化等因素，以实现区内社会、经济和生态协调发展。
（4） 以人为中心的社会发展是经济开发的出发点和落脚点，创建美好的人居环境，重视对人的关怀。
2.2 开发区土地持续利用不仅涉及到时间因素，还涉及到空间尺度。比较土地利用的持续性和适宜性，可以认为持续性是适宜性在时间上的扩展。土地利用的适宜性是指对于一定的土地单元，其是否适合于某种土地利用方式及其适宜程度；而土地利用的持续性是指一块地在更長时期内是否适合于某种土地利用方式。可见，开发区土地利用的持续性研究要求对某种土地利用方式下，各种因子（生态环境、社会经济等） 的变化趋势作出预测，以便为可持续利用方式的选择提供依据。一种开发区土地利用方式，只要在未来可预见的较长时期内自身有较高的产出，又不妨碍区域社会经济的发展，并能维持良好的生态环境，通常认为这种土地利用方式是可持续的。有些土地利用方式，目前虽利用效率不高，不利于经济社会的发展，但它具有灵活反应调控特征，也可认为是可持续的。
2.3 开发区内的农业用地和一般农业用地相比，虽然目前在权属上都为集体所有，但开发区的农用地在可预见的一段时期内其权属将变更为全民所有（国有）。这一特点决定了两种不同的农用土地可持续利用方式。一般农用地可持续利用要求在提高土地的生产力的同时保护土地资源的生产潜力并防止土地退化，即通常所说的用地与养地相结合。根据开发区土地可持续利用的时间特点，经预测在短期内将征用为国有的农业用地，对其利用方式不用再考虑到养地，而是要快速充分挖掘其生产潜力，提高经济效益。
3 开发区土地利用的对策
3.1 科学合理规划是土地合理规划的保障
要充分发挥规划的“龙头”作用，首先要制定科学合理的规划。在高标准、高起点的原则下编制开发总体规划的同时，加大控制性详细规划的编制力度，提高详规的覆盖率。通过合理的布局与规划，提高开发区内可出让用地的比例。在总体布局上还应注意充分发挥土地使用价值，按照不同产业和不同项目的特点确定地块的功能和发展方向。
3.2 提高项目质量，培植主导产业，优化产业结构
项目是开发区的生命线，项目的质量直接关系到全区经济的发展前景，也直接关系到开发区土地的集约利用，即土地产出率的高低。有的开发区为避免土地的闲置，增加项目的数量，引进一些“夕阳”产业和污染项目，造成了另外一种意义上的土地利用低下，有的甚至给开发区带来外部的负效应，影响开发区的整体形象和可持续发展。
3.3 加大土地监察力度
通过土地监察，清理项目，清理拖欠土地款。针对开发区用地的不同情况采取相应的清理整顿措施。
（1） 签订土地使用合同后，对己付清地价款，迟迟不开工的，通过收取土地闲置费等手段，限期使其开工。自批准占地之日起两年之后仍闲置不用的，收回土地使用权，原所交的出让金及闲置费不予退回。
（2） 对未付清地价款的投资商，使其限期付清地价款，对土地出让金迟迟不能到位、不按规定开发的应当依照合同规定予以处罚。
（3） 对于一些未批先用项目，符合开发区土地利用总体规划的，应督促其办理相关手续和补交出让金；不符合规划的，予以取缔，依法收回土地。
（4） 对于新征用地，无力开发而造成的闲置用地，没有破坏土地的耕作条件的，应坚持退还农民，让农民继续耕种；已破坏耕作层的，在规划区范围之外的应通过土地整理和复垦，使土地恢复耕作能力，然后退还给农民使用，不可复垦或是复垦成本过高的，通过规划修编，纳入建设用地规划区的范畴。
（5） 对于其他闲置土地，结合项目，能利用闲置土地的，尽量不新占用地，能利用原有厂房的，尽量不新建厂房。
3.4 以服务承诺为契机，改善区内投资环境。
一切为企业的发展服务，改善区内投资环境，增强客商的投资信心。开发区建设应逐步改变引资招商的思路，应主要依靠完善的法律法规体系，高水平的办事效率，优质的服务，不断增加开发区的吸引力和竞争力，而不是主要依靠优惠政策招商引资。在建立和完善支持开发区发展的各类支撑服务机构的同时，还应建立与开发区相关的服务配套企业，如信息服务、物业管理服务、社区生活服务、环境美化服务等企业，使开发区的服务设施软环境与基础设施的硬环境相益得彰，充分发挥土地的增值效益和增值潜力。
4 结论
开发区用地应该严格按照规划的要求，确定合理的用地开发顺序，做到用多少开发多少，减少土地的闲置。坚持以土地集约利用为前提，调整产业结构，大力发展高附加值、高科技含量产业，提高单位土地利用率。