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【摘 要】当前，如何调整、改造和定位政府的经济职能，直接关系到县域经济的进一步发展。为适应社会主义市场经济发展的要求，县级政府必须重新定位其经济职能，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，完善公共服务体系，为县域经济的发展创造良好基础。
【关键词】县域经济；政府职能；公共服务
作为省级乃至国家经济重要组成部分的县域经济，是我国区域经济良性发展的基础。县域经济是联结宏观经济与微观经济，城市经济与农村经济，工业与农业经济的重要媒介。县域经济为实现城乡一体化、产业结构优化升级，实现城镇化，建设社会主义新农村直至构建社会主义和谐社会都具有重大深远的意义。
同时，县域经济的进一步发展也面临着严峻挑战。其中，最为突出的一点就是县域经济的发展明显滞后于城域经济的发展，已成为阻碍城域经济发展和社会进步的“瓶颈”。究其原因，政府在县域经济发展过程中起着主导性作用。而当前阻碍县域经济发展的诸多障碍性因素中，又有很多是与旧体制下政府职能的不相适宜密不可分的。
县域经济的发展，与县级政府的指导与支持是分不开的。县级政府要促进县域经济的发展，就必须科学行使其经济职能。县级政府通过对经济职能的科学行使，充分发挥市场作用，组织、协调生产要素和经济资源的配置，利用市场行为调节经济活动，从而促进县域经济的发展。
可以说，县域经济能否实现跨越于发展，关键就在于县政府能否科学转变职能。所以，当前县政府务必须加强政府服务职能的转变，准确定位其在社会经济生活中扮演的角色，为市场主体和公众创造良好的社会经济发展环境。
一、县域经济的含义
自十六大以来，县域经济的发展不断得到重视，中共十六大报告首次对“县域经济”加以定义，并发出“壮大县域经济”的号召。在第十一届的全国人民代表大会第三次会议上，温家宝总理在政府工作报告中提出，要壮大县域经济，对县城和中心城镇的基础设施与环境建设加大改进力度，引导农村人口与非农村人口向小城镇聚集。
一般来说，县域经济，是以县级行政区划为区域空间范围，以县级政府作为调控主体，以市场为导向，优化资源配置，是具有地域特色和相对完备功能的区域经济。县域经济的发展具有相对的独立性，它往往以县城为中心、以农村为基础、以乡镇为桥梁，是城乡经济密切联系，统一发展的的区域经济。
二、地方政府职能与县域经济发展的内在关系
从宏观角度看，政府的职能主要包括经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等职能。地方政府的主要职能是自主管理本地区社会经济公共事务，发展本地社会经济文化事业，维护地方公共利益。其中，经济管理职能是地方政府职能中的重要一项，经济管理职能行使的优劣直接影响地方经济的发展。目前，县域经济发展中政府的职能内容是非常丰富的，本文主要从以下四个方面加以分析。
（一）制定公共服务政策的职能
公共性服务政策，最能体现出政府的管理能力和水平。政府及时制定、颁布和有效实施高质量的公共服务政策是区域经济发展的前提和基础。市场经济体制的平等性、自主性和竞争性等特点，决定了在市场经济体制下，市场对配置资源起着基础性作用，决定了企业的事情应当由企业去作主，市场能够解决的问题应当由市场自行去解决。县级政府的公共服务政策，主要体现为县政府要做好政策服务导向工作。
当地政府应当按照国家的政策、法律制度和发展战略，并结合本县域的实际情况，制定科学的县域经济发展规划，引导县域经济科学发展。县级政府应着眼于做好积极的财政预算，增进对民营经济的金融支持，为企业和各类经济主体的经济活动提供有利的政策环境，引导微观经济实体的发展方向，调动各方积极性，使企业增利，农户增收，最终促进县域经济全面发展。
（二）提供公共服务职能
县域经济发展的重要保障是要具有良好的经济发展环境，缺乏良好的经济发展环境，县域经济的发展必然困难重重。县域经济的发展离不开完备的基础设施，它可以为社会经济的良性运转提供前提，也会为县域经济各项事业持续稳定发展奠定基础。县政府要优化经济发展环境，首先要加快基础设施建设，县政府要做好县域范围内交通、水利、科技和环保、文教卫生等方面的基础设施建设。
实践证明，充分尊重企业公平贸易和自由竞争，为企业发展提供良好的市场环境和秩序，为各类经济主体创造一个公平和公正的投资发展平台，就会加强企业的主导地位，从而促进市场经济的健康发展。为此，县政府要精简职能机构，明确界定职能部门之间的权力分工，加强自身建设，积极转变政府职能。努力构建“有效政府”的行政管理改革，提高办公效率。
另外，政府还要关注弱势群体，加强教育文化、就业安置、医疗保健和社会保障等方面的公共服务，关注民生問题，稳定社会秩序，为经济发展提供一个和谐稳定的社会环境。
农业产业化是县域经济发展的重中之重。在推进农业产业化过程中，“当地政府应当在对市场进行充分调研的基础上，为农业及农民相关的企业提供各种有效信息，搞好道路、交通及市场等方面的建设和管理，并消除农业产业化的各种软硬件障碍。”[1]
（三）打造法治环境的职能
县政府应当通过加强经济立法，建立健全法律保障体系，为市场公平有序的竞争打造规范有序的法制环境，为市场经济各类主体充当“仲裁人”，公正处理各类经济贸易纠纷，打造良好市场运行环境。
在生产经营活动中，县政府应积极营造良好的市场环境，打造公正、公平和透明的市场规则体系，做好公共利益维护者的角色，以确保市场运作的公正，公平和公开。要加强市场监管，严厉打击假冒行为和售假活动，对经济犯罪行为，要严厉查处，并依法处理，以保护公平的经济实体各方利益，同时，坚持依法行政，杜绝政府乱作为、不作为等现象。
（四）提供信息服务的职能
当今，信息技术日新月异，瞬间万变，政府作为各类信息源的重要集散地，如果能够充分利用这些信息资源，必将推动社会经济的快速发展。政府可以通过各类机构、网站以及新闻媒介，为市场经济各类主体和公众提供公共政策信息、经济发展数据和其它各类市场信息，以满足各类经济主体和公众及时、有效、准确获取信息的需求。 随着互联网技术的发展与广泛应用，世界各国都在积极地管理应用互联网络，利用高新科技为行政管理创建新局面。政府资讯信息化己经成为不可避免的和不可逆转的趋势，建立“电子政府”迫在眉睫。县级政府，要通过对信息资源的管理和开发，通过广泛应用现代信息技术，提高政府的决策质量，工作效率和和监控能力，密切政府与群众的联系，以更好地为市场主体和公众服务。
三、县域经济发展中转变政府职能的途径
基于上述对政府职能的分析，我认为应从以下几个方面转变政府职能。
（一）加快政府职能改革，促进政府职能转变
在计划经济体制下，政府主导和全面干预经济的模式已经无法适应新的形势。随着市场经济和县域经济的进一步发展，政府在县域经济发展中的角色转换是不可避免的。政府必须坚持服务型政府的建设方向，科学界定政府和市场的职能划分和权力界限，与各类经济主体协力合作，共同促进县域经济的发展。
转变政府职能的重要一项内容就是政府要放弃部分原有职能，这部分职能将由市场去自行运作。然而政府职能改革始终没有走出“一统就死，一死就叫，一叫就放，一放就乱，一乱就统” [2]的怪圈。究其原因，关键是没有处理好放弃之后的善后工作，没有实现放权与收权之间的良性互动。政府把权利还给社会，还给市场，还需要依靠完善的市场机制和社会机制去承担这部分职能。然而，目前要让我国社会和市场承担起这些职能，在短期内，还是很困难的。
实践证明，仅仅依靠市场来分配资源或依靠政府分配资源的单纯形态都是不现实的，实施效果也是无法保障的。政府机构的改造一定要坚持市场导向，遵循市场调控规律，实现政府与市场、社会的协同合作，把市场和社会能够承担的职能还给市场和社会，摒弃原有的行政手段，使用经济和法律手段去调节经济，在政府、社会和市场之间建立一个有效的协调机制。县级政府要树立市场经济观念的概念，要把政府角色定位由“划桨”者转变为“掌舵”者。
（二）加大民生投入，完善基本公共服务体系
在党的十七大报告中，明确提出了要加快推进以改善民生为重点的社会建设。然而，在实践中，在就业、医疗、教育、社会保障等方面，政府的财政支出比例依然较低，在公共服务上的投入远远不能满足人民群众日益增长的公共需求。
我国经济发展的根本目标是改善民生。围绕这一目标，县政府要成为公共利益的维护者，必须要着眼于公共领域，要成为公共产品和公共服务的提供者。地方政府应逐步加大对民生的投入，提高基本公共服务体系。十七届五中全会上，在“十二五”规划的建议中提出，“逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化”。[3]可以说，“推进基本公共服务均等化”是财政体制改革的首要目标，也是政府对民生工作做出的庄严承诺。
现阶段，按照逐步构建惠及全民的基本公共服务体系的要求，要继续增加公共服务的数量，提高公共服务的质量，向社会提供更多更好的公共服务。为此，地方政府要在以下几个方面作出努力：第一，加大对教育的资金投入，优化现今教育结构，争取普及高中阶段教育，大力发展职业教育，为国家培养各类高素质人才；第二，要加大政策扶持力度，完善市场就业机制，实施扩大再就业的发展战略，关注高校毕业生、城镇下岗职工和返乡农民工等群体的就业与安置工作；第三，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，建立基本养老、医疗和最低生活保障标准的社会保障系统，保障人民群众的基本生活需求。
（三）大力培育社会中介组织
根据发达国家的经验，具体的经济活动，政府一般不去干预，而是由企业和其它经济主体去主持和参与。在建设服务型政府的过程中，我国应当借鉴发达国家的经验和做法，大力发展社会中介组织，用以沟通政府、社会与企业的关系。社会中介组织，是市场经济发展的必然产物。它是沟通县域经济内各生产要素，联结产品与市场的重要媒介。它是具有自发性和独立性的社会组织，介于政府、社会和市场交易主体之间。
一般情况下，市场主体可以参考成熟的社会中介组织提供的准确市场信息，迅速作出生产经营决策。但从实际情况来看，我国的社会中介组织还很少。这就需要地方政府制定积极的政策，引导社会中介组织的成立与发展。
一方面，地方政府要大力培育和发展各類行业组织和专业协会，让其成为政府管理社会的具体组织者和运行者，承担起中介职能；另一方面，地方政府也不能忽视对中介组织的管理监督，要及时制定社会中介组织运行制度规范，对其性质、地位、功能，尤其是权利和义务作出明确界定，让其在法律允许的范围内规范运作，健康发展。
（四）营造良好的法治环境
服务型政府首先是“法治”的政府。市场经济是法制经济，推动县域经济的发展，地方政府首先要加强法制建设，创造一个法律环境，切实维护社会公平正义。
在法制建设的进程中，首先要加强法制宣传教育，提高管理者和经营者的法律意识。其次，依法行政是建立合理的政府、社会和市场关系的基础。地方政府必须加强执法队伍建设，大力规范和整顿市场经济秩序，严厉打击制假售假、偷税漏税等违法行为，坚持依法行政，保护经营者的合法权益；要整治企业周边环境，加强社会治安综合治理，严厉打击破坏市场经济秩序的各种违法行为，维护正常的生产、经营秩序和经营者合法权益，确保投资者、经营者的生命和财产安全。
总之，为促进县域经济的发展，县级政府应该重新审视自己的职能和发展战略，加快转变政府职能，建立适应县域经济健康发展的政府行为模式，在经济发展的进程中，积极应对来自区域内外的各种挑战。
【关键词】县域经济；政府职能；公共服务
作为省级乃至国家经济重要组成部分的县域经济，是我国区域经济良性发展的基础。县域经济是联结宏观经济与微观经济，城市经济与农村经济，工业与农业经济的重要媒介。县域经济为实现城乡一体化、产业结构优化升级，实现城镇化，建设社会主义新农村直至构建社会主义和谐社会都具有重大深远的意义。
同时，县域经济的进一步发展也面临着严峻挑战。其中，最为突出的一点就是县域经济的发展明显滞后于城域经济的发展，已成为阻碍城域经济发展和社会进步的“瓶颈”。究其原因，政府在县域经济发展过程中起着主导性作用。而当前阻碍县域经济发展的诸多障碍性因素中，又有很多是与旧体制下政府职能的不相适宜密不可分的。
县域经济的发展，与县级政府的指导与支持是分不开的。县级政府要促进县域经济的发展，就必须科学行使其经济职能。县级政府通过对经济职能的科学行使，充分发挥市场作用，组织、协调生产要素和经济资源的配置，利用市场行为调节经济活动，从而促进县域经济的发展。
可以说，县域经济能否实现跨越于发展，关键就在于县政府能否科学转变职能。所以，当前县政府务必须加强政府服务职能的转变，准确定位其在社会经济生活中扮演的角色，为市场主体和公众创造良好的社会经济发展环境。
一、县域经济的含义
自十六大以来，县域经济的发展不断得到重视，中共十六大报告首次对“县域经济”加以定义，并发出“壮大县域经济”的号召。在第十一届的全国人民代表大会第三次会议上，温家宝总理在政府工作报告中提出，要壮大县域经济，对县城和中心城镇的基础设施与环境建设加大改进力度，引导农村人口与非农村人口向小城镇聚集。
一般来说，县域经济，是以县级行政区划为区域空间范围，以县级政府作为调控主体，以市场为导向，优化资源配置，是具有地域特色和相对完备功能的区域经济。县域经济的发展具有相对的独立性，它往往以县城为中心、以农村为基础、以乡镇为桥梁，是城乡经济密切联系，统一发展的的区域经济。
二、地方政府职能与县域经济发展的内在关系
从宏观角度看，政府的职能主要包括经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等职能。地方政府的主要职能是自主管理本地区社会经济公共事务，发展本地社会经济文化事业，维护地方公共利益。其中，经济管理职能是地方政府职能中的重要一项，经济管理职能行使的优劣直接影响地方经济的发展。目前，县域经济发展中政府的职能内容是非常丰富的，本文主要从以下四个方面加以分析。
（一）制定公共服务政策的职能
公共性服务政策，最能体现出政府的管理能力和水平。政府及时制定、颁布和有效实施高质量的公共服务政策是区域经济发展的前提和基础。市场经济体制的平等性、自主性和竞争性等特点，决定了在市场经济体制下，市场对配置资源起着基础性作用，决定了企业的事情应当由企业去作主，市场能够解决的问题应当由市场自行去解决。县级政府的公共服务政策，主要体现为县政府要做好政策服务导向工作。
当地政府应当按照国家的政策、法律制度和发展战略，并结合本县域的实际情况，制定科学的县域经济发展规划，引导县域经济科学发展。县级政府应着眼于做好积极的财政预算，增进对民营经济的金融支持，为企业和各类经济主体的经济活动提供有利的政策环境，引导微观经济实体的发展方向，调动各方积极性，使企业增利，农户增收，最终促进县域经济全面发展。
（二）提供公共服务职能
县域经济发展的重要保障是要具有良好的经济发展环境，缺乏良好的经济发展环境，县域经济的发展必然困难重重。县域经济的发展离不开完备的基础设施，它可以为社会经济的良性运转提供前提，也会为县域经济各项事业持续稳定发展奠定基础。县政府要优化经济发展环境，首先要加快基础设施建设，县政府要做好县域范围内交通、水利、科技和环保、文教卫生等方面的基础设施建设。
实践证明，充分尊重企业公平贸易和自由竞争，为企业发展提供良好的市场环境和秩序，为各类经济主体创造一个公平和公正的投资发展平台，就会加强企业的主导地位，从而促进市场经济的健康发展。为此，县政府要精简职能机构，明确界定职能部门之间的权力分工，加强自身建设，积极转变政府职能。努力构建“有效政府”的行政管理改革，提高办公效率。
另外，政府还要关注弱势群体，加强教育文化、就业安置、医疗保健和社会保障等方面的公共服务，关注民生問题，稳定社会秩序，为经济发展提供一个和谐稳定的社会环境。
农业产业化是县域经济发展的重中之重。在推进农业产业化过程中，“当地政府应当在对市场进行充分调研的基础上，为农业及农民相关的企业提供各种有效信息，搞好道路、交通及市场等方面的建设和管理，并消除农业产业化的各种软硬件障碍。”[1]
（三）打造法治环境的职能
县政府应当通过加强经济立法，建立健全法律保障体系，为市场公平有序的竞争打造规范有序的法制环境，为市场经济各类主体充当“仲裁人”，公正处理各类经济贸易纠纷，打造良好市场运行环境。
在生产经营活动中，县政府应积极营造良好的市场环境，打造公正、公平和透明的市场规则体系，做好公共利益维护者的角色，以确保市场运作的公正，公平和公开。要加强市场监管，严厉打击假冒行为和售假活动，对经济犯罪行为，要严厉查处，并依法处理，以保护公平的经济实体各方利益，同时，坚持依法行政，杜绝政府乱作为、不作为等现象。
（四）提供信息服务的职能
当今，信息技术日新月异，瞬间万变，政府作为各类信息源的重要集散地，如果能够充分利用这些信息资源，必将推动社会经济的快速发展。政府可以通过各类机构、网站以及新闻媒介，为市场经济各类主体和公众提供公共政策信息、经济发展数据和其它各类市场信息，以满足各类经济主体和公众及时、有效、准确获取信息的需求。 随着互联网技术的发展与广泛应用，世界各国都在积极地管理应用互联网络，利用高新科技为行政管理创建新局面。政府资讯信息化己经成为不可避免的和不可逆转的趋势，建立“电子政府”迫在眉睫。县级政府，要通过对信息资源的管理和开发，通过广泛应用现代信息技术，提高政府的决策质量，工作效率和和监控能力，密切政府与群众的联系，以更好地为市场主体和公众服务。
三、县域经济发展中转变政府职能的途径
基于上述对政府职能的分析，我认为应从以下几个方面转变政府职能。
（一）加快政府职能改革，促进政府职能转变
在计划经济体制下，政府主导和全面干预经济的模式已经无法适应新的形势。随着市场经济和县域经济的进一步发展，政府在县域经济发展中的角色转换是不可避免的。政府必须坚持服务型政府的建设方向，科学界定政府和市场的职能划分和权力界限，与各类经济主体协力合作，共同促进县域经济的发展。
转变政府职能的重要一项内容就是政府要放弃部分原有职能，这部分职能将由市场去自行运作。然而政府职能改革始终没有走出“一统就死，一死就叫，一叫就放，一放就乱，一乱就统” [2]的怪圈。究其原因，关键是没有处理好放弃之后的善后工作，没有实现放权与收权之间的良性互动。政府把权利还给社会，还给市场，还需要依靠完善的市场机制和社会机制去承担这部分职能。然而，目前要让我国社会和市场承担起这些职能，在短期内，还是很困难的。
实践证明，仅仅依靠市场来分配资源或依靠政府分配资源的单纯形态都是不现实的，实施效果也是无法保障的。政府机构的改造一定要坚持市场导向，遵循市场调控规律，实现政府与市场、社会的协同合作，把市场和社会能够承担的职能还给市场和社会，摒弃原有的行政手段，使用经济和法律手段去调节经济，在政府、社会和市场之间建立一个有效的协调机制。县级政府要树立市场经济观念的概念，要把政府角色定位由“划桨”者转变为“掌舵”者。
（二）加大民生投入，完善基本公共服务体系
在党的十七大报告中，明确提出了要加快推进以改善民生为重点的社会建设。然而，在实践中，在就业、医疗、教育、社会保障等方面，政府的财政支出比例依然较低，在公共服务上的投入远远不能满足人民群众日益增长的公共需求。
我国经济发展的根本目标是改善民生。围绕这一目标，县政府要成为公共利益的维护者，必须要着眼于公共领域，要成为公共产品和公共服务的提供者。地方政府应逐步加大对民生的投入，提高基本公共服务体系。十七届五中全会上，在“十二五”规划的建议中提出，“逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化”。[3]可以说，“推进基本公共服务均等化”是财政体制改革的首要目标，也是政府对民生工作做出的庄严承诺。
现阶段，按照逐步构建惠及全民的基本公共服务体系的要求，要继续增加公共服务的数量，提高公共服务的质量，向社会提供更多更好的公共服务。为此，地方政府要在以下几个方面作出努力：第一，加大对教育的资金投入，优化现今教育结构，争取普及高中阶段教育，大力发展职业教育，为国家培养各类高素质人才；第二，要加大政策扶持力度，完善市场就业机制，实施扩大再就业的发展战略，关注高校毕业生、城镇下岗职工和返乡农民工等群体的就业与安置工作；第三，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，建立基本养老、医疗和最低生活保障标准的社会保障系统，保障人民群众的基本生活需求。
（三）大力培育社会中介组织
根据发达国家的经验，具体的经济活动，政府一般不去干预，而是由企业和其它经济主体去主持和参与。在建设服务型政府的过程中，我国应当借鉴发达国家的经验和做法，大力发展社会中介组织，用以沟通政府、社会与企业的关系。社会中介组织，是市场经济发展的必然产物。它是沟通县域经济内各生产要素，联结产品与市场的重要媒介。它是具有自发性和独立性的社会组织，介于政府、社会和市场交易主体之间。
一般情况下，市场主体可以参考成熟的社会中介组织提供的准确市场信息，迅速作出生产经营决策。但从实际情况来看，我国的社会中介组织还很少。这就需要地方政府制定积极的政策，引导社会中介组织的成立与发展。
一方面，地方政府要大力培育和发展各類行业组织和专业协会，让其成为政府管理社会的具体组织者和运行者，承担起中介职能；另一方面，地方政府也不能忽视对中介组织的管理监督，要及时制定社会中介组织运行制度规范，对其性质、地位、功能，尤其是权利和义务作出明确界定，让其在法律允许的范围内规范运作，健康发展。
（四）营造良好的法治环境
服务型政府首先是“法治”的政府。市场经济是法制经济，推动县域经济的发展，地方政府首先要加强法制建设，创造一个法律环境，切实维护社会公平正义。
在法制建设的进程中，首先要加强法制宣传教育，提高管理者和经营者的法律意识。其次，依法行政是建立合理的政府、社会和市场关系的基础。地方政府必须加强执法队伍建设，大力规范和整顿市场经济秩序，严厉打击制假售假、偷税漏税等违法行为，坚持依法行政，保护经营者的合法权益；要整治企业周边环境，加强社会治安综合治理，严厉打击破坏市场经济秩序的各种违法行为，维护正常的生产、经营秩序和经营者合法权益，确保投资者、经营者的生命和财产安全。
总之，为促进县域经济的发展，县级政府应该重新审视自己的职能和发展战略，加快转变政府职能，建立适应县域经济健康发展的政府行为模式，在经济发展的进程中，积极应对来自区域内外的各种挑战。