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摘 要 大学章程是实现自主办学的重要保证。各高校虽相继出台大学章程，但目前大学章程仍处于缺位状态。其原因包括：章程法律效力薄弱；政府行政干涉泛化；既得利益者的阻隔；文本表述抽象缺操作性以及内容雷同无特色性。
关键词 大学章程 效力 政府
中图分类号：G522 文献标识码：A
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出，完善中国特色现代大学制度，要加强章程建设。各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。大学章程对于大学而言，就像宪法对于国家的地位和作用一样，因此，有“大学宪法”之称。①然而，我国大部分高校并没制定章程，包括北大等一流大学。即使已制定章程的高校，也是束之高阁，这是值得深思的问题，即大学章程为什么会“缺位”。
1 深层原因：环境制度因素
1.1 章程法律效力薄弱
从源头追溯，著名的达特茅斯学院诉伍德沃德案，使公共权力不再有机会干涉大学章程。章程被放到国家、州法律的地位，神圣不可侵犯。我国近代最早章程《京师大学堂章程》对大学堂的办学宗旨、课程设置、管理体制等作出规定，但由于各省学堂均由大学堂统辖，所有学堂的章程都要照京师大学堂章程规定，京师大学堂实际是当时教育法规，与今天大学章程截然不同。
从现实分析，《高等教育法》明确规定，设立学校须向教育行政主管部门报送学校章程等材料，换言之，只有报送章程，被批准设立后，“学校”在法律上才是存在的。然而没制定章程的高校也在照常运作，即使已制定的大学章程也没有明确的效力渊源，使高校在实施中潜伏着大量法律纠纷，章程的现实价值不能体现，使章程处于可有可无的处境。从这一点说，章程法律效力极为薄弱，基本上没国外章程的法律权威地位。
从立法角度审视，章程作为法律文本，应提交学校举办者所在的同级人大机构讨论审议，这样才具有法律效力。如教育部直属高校的章程，应提交全国人大常委会讨论审议，进而颁布；②通过立法程序制定的章程，才能明确各方权责边界，督促教育部门放权，而我国章程制定主要在高校内部，由学起草，报教育主管部门审批而制定，较大程度上只是行政规章，无法约束政府的行为，也得不到司法机关认可。
1.2 政府行政干涉泛化
章程作为大学的“宪章”，是保障大学办学自主权，明确政府和学校，以及学校内部权责的重要法律文本。龙宗智认为《高等教育法》虽然规定了大学具有法人地位，但仅是在经济交往中是个平等的经济主体，是民事主体，具有法人地位。大学在与政府的关系上，大学办学自主权内涵比较模糊，在法律、制度上不清晰，权责边界都不清楚。③
人事任免和财政控制是影响高校自主权的两大基本权利，我国大学在校领导的确定上采取的是任命制，而非公开遴选，这与《办法》规定的“章程应规定，学校负责人的产生与任命机制”相悖。财政控制上，由于公办高校依靠政府办学，政府以实行行政审批和评估方式，将审批、评估与拨款紧密联系在一起，使政府的拨款行为和拨款后管理行为界限模糊。同时，自国家和政府对高校的拨款力度向重点大学和重点学科倾斜，对资源的追求导致高校盲目升格，加之各高校的社会地位截然不同，在这种社会语境下，章程所要体现的立足自身、彰显的办学特色显得苍白无力。
另一方面，高校的管理行为是在政府框架下进行的。正如朱清时所说，在教育体制行政化背景下，政府把学术机构当作行政机构来管理。④政府对高校的管理可谓面面俱到。在机构设置、教学科研管理、财务和资产等各领域都制定了具体政策，大学自主空间很有限，大学按照这些具体政策执行即可，可以说，各项管理行为都可在政府的政策文件中找到依据，大学运转的基本前提非大学章程而是政府下发的各项政策，这种“政府化”长期作用的结果，使大学各级领导形成按照指示办事的习惯，章程在一定程度上成为“没用”的原则性章程。
1.3 既得利益者的阻隔
这里既得利益者主要指大学的行政官员，大学里学术成果与行政职位的主要区别在于，学术成果归于个人，以提高个人名誉和巩固学术地位，这种名誉和学术地位不因职位的变动而变化，伴随着学术生涯的一生。而行政职位则与特定职位有关，只有在一定的职位上才有机会获其相关的权利和资源。这种区别导致行政官员以资源优势获取学术利益的冲动，学术人员纷纷从政，形成学术上的“行政寻租”。大学官员垄断学术资源、项目资源、会议资源，权力垄断资源最终形成既得利益集团。大学官员利用资源自肥，以各种方式捞项目，并通过项目来掩盖官员们的灰色收入，项目成了大学官员腐败的保护伞。⑤从而导致政学不分，最终败坏学校的学术风气。而大学章程追求学术自由、共同治理，权力共享、各方权力的监督与制衡。制定章程者为大学官员，而章程所要改革的对象亦是大学官员，这不符合人的本性，已有行政权力也不会被自我否定。既得利益的阻碍成为改革中的重要阻力，正如近年来的“去行政化”改革，收效甚微。
2 直接原因：文本建设因素
环境制度因素的直接结果导致了大学章程的文本建设存在科学性不强，操作性较弱，特色性缺乏，雷同度高等一系列的问题。
2.1 表述抽象缺操作性
由于我国较多大学都是建校后才着手章程文本建设，一方面要满足相关教育法律法规，按照 《高等教育法》第28条的要求，应对高校评估与上级考核的要求；另一方面又不能与大学已存在的各项规章制度相抵触， 使得章程基本上是国家现行教育法律、法规与学校制度的机械结合，造成了章程充满空洞口号式的原则性规定。存在大学内部管理的一些重要关系的规定不明确、章程制定和修改的主体以及程序不严谨、学校与基层学术组织的关系界定模糊等问题。
例如大学章程关于纪律检查委员会的规定：“检查党的路线、方针、政策、决议及学校重大决策的执行情况，保障和促进学校各项事业健康发展。”但如何检查执行情况，如何操作，在章程中并没有体现出来。与国外的大学章程相比，如耶鲁大学章程关于土地与建筑委员会的有关规定：“在校长向董事会做陈述前，向校长解释方案并提供意见、建议，改委员会在请求董事会资金拨给（而不是已批准资金的发放）前，需向财务委员会提交相关财务报告，财务委员会在收到请求后需向校长提供自己的意见判断，再由校长提交董事会正式审议。”⑥可见，大学章程要克服抽象、缺乏操作性的弊端，应该借鉴国外大学经验，面对错综复杂的问题，确立实质性的内容，真正起到指导作用，而不是空泛如水。 2.2 内容雷同无特色性
每所大学在其发展过程中会形成自己独特的文化底蕴、办学理念、发展路径和人才培养目标，这些应在章程中得到体现。但从章程内容横向比较看，文本存在严重雷同现象，在大学使命表述上，重点大学一般都以建设高水平研究型大学、 世界知名的一流大学为目标。较多地体现了时代精神，而缺乏了对本身的优秀办学传统进行提炼和升华。
而同为美国常青藤成员的康奈尔大学和耶鲁大学在大学使命的表述上却有着鲜明的个性特色，康奈尔作为具有“公私合营”特点的大学，表述为：“作为一个学习共同体，旨在通过不断地拓展知识前沿为社会培养未来的领袖人才；作为州捐赠土地的受赠方，我们通过自身的努力服务于我们的校友、社区、州、民族和全世界。”⑦其大学使命体现了为国家和全世界培养杰出人才，也突出了作为土地受赠方服务于社区、州的特点。耶鲁大学使命则显得简短：“为国家和世界培养领袖，保护、传授、推进和丰富知识与文化。”杨福家在解读大学的使命和内涵提到：“假如使命只有‘传授知识’，那么对美国近4000所大学与学院都适用；加上‘推进和丰富’，只有3%的大学能够胜任；再加上‘文化’两字，就只剩1%；至于能够涉及‘保护知识和文化’的，只怕不足3‰。总之，大学的使命要有差别性、特殊性，如果一所大学的使命什么学校都能用，那它的表述就不很贴切了。”⑧
我国大学章程缺位是多重因素共同作用的结果，要改变目前章程缺位的现象，不仅需要从本文建设方面加以修整，明确各职责分工，规范程序性规定，做到表述清晰，操作性强，个性鲜明。同时，还需要从环境制度方面着手改革，没有环境制度的根本改变，再完美再周详的大学章程也易沦为一纸空文，建立现代大学制度也会成为泡影。
注释
① 顾海兵.海外大学章程：评介及借鉴[J].科学中国人，2011（2）.
② 熊丙奇.如何让大学章程成为大学“宪章”[N].东方早报，2012-1-11（23）.
③ 马国川.大学名校长访谈录[M].北京：华夏出版社，2010：97.
④ 马国川.大学名校长访谈录[M].北京：华夏出版社，2010：183.
⑤ 木然.大学已经形成官员既得利益集团[EB/OL]. http：//view.news.qq.com/a/20120113/000042.htm， 2012-01-13/2012-06-20.
⑥ 湛中乐.大学章程精选[M].北京：中国法制出版社，2010.
⑦ 张苏彤.大学章程的国际比较：来自中美两国六校的样本[J].中国高教研究，2010（10）.
⑧ 杨福家.大学的使命与文化内涵[EB/OL].http：//news.163.com/07/0902/06 /3NC7S6B6000121EP.html， 2007-09-02/2012-06-20.
关键词 大学章程 效力 政府
中图分类号：G522 文献标识码：A
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出，完善中国特色现代大学制度，要加强章程建设。各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。大学章程对于大学而言，就像宪法对于国家的地位和作用一样，因此，有“大学宪法”之称。①然而，我国大部分高校并没制定章程，包括北大等一流大学。即使已制定章程的高校，也是束之高阁，这是值得深思的问题，即大学章程为什么会“缺位”。
1 深层原因：环境制度因素
1.1 章程法律效力薄弱
从源头追溯，著名的达特茅斯学院诉伍德沃德案，使公共权力不再有机会干涉大学章程。章程被放到国家、州法律的地位，神圣不可侵犯。我国近代最早章程《京师大学堂章程》对大学堂的办学宗旨、课程设置、管理体制等作出规定，但由于各省学堂均由大学堂统辖，所有学堂的章程都要照京师大学堂章程规定，京师大学堂实际是当时教育法规，与今天大学章程截然不同。
从现实分析，《高等教育法》明确规定，设立学校须向教育行政主管部门报送学校章程等材料，换言之，只有报送章程，被批准设立后，“学校”在法律上才是存在的。然而没制定章程的高校也在照常运作，即使已制定的大学章程也没有明确的效力渊源，使高校在实施中潜伏着大量法律纠纷，章程的现实价值不能体现，使章程处于可有可无的处境。从这一点说，章程法律效力极为薄弱，基本上没国外章程的法律权威地位。
从立法角度审视，章程作为法律文本，应提交学校举办者所在的同级人大机构讨论审议，这样才具有法律效力。如教育部直属高校的章程，应提交全国人大常委会讨论审议，进而颁布；②通过立法程序制定的章程，才能明确各方权责边界，督促教育部门放权，而我国章程制定主要在高校内部，由学起草，报教育主管部门审批而制定，较大程度上只是行政规章，无法约束政府的行为，也得不到司法机关认可。
1.2 政府行政干涉泛化
章程作为大学的“宪章”，是保障大学办学自主权，明确政府和学校，以及学校内部权责的重要法律文本。龙宗智认为《高等教育法》虽然规定了大学具有法人地位，但仅是在经济交往中是个平等的经济主体，是民事主体，具有法人地位。大学在与政府的关系上，大学办学自主权内涵比较模糊，在法律、制度上不清晰，权责边界都不清楚。③
人事任免和财政控制是影响高校自主权的两大基本权利，我国大学在校领导的确定上采取的是任命制，而非公开遴选，这与《办法》规定的“章程应规定，学校负责人的产生与任命机制”相悖。财政控制上，由于公办高校依靠政府办学，政府以实行行政审批和评估方式，将审批、评估与拨款紧密联系在一起，使政府的拨款行为和拨款后管理行为界限模糊。同时，自国家和政府对高校的拨款力度向重点大学和重点学科倾斜，对资源的追求导致高校盲目升格，加之各高校的社会地位截然不同，在这种社会语境下，章程所要体现的立足自身、彰显的办学特色显得苍白无力。
另一方面，高校的管理行为是在政府框架下进行的。正如朱清时所说，在教育体制行政化背景下，政府把学术机构当作行政机构来管理。④政府对高校的管理可谓面面俱到。在机构设置、教学科研管理、财务和资产等各领域都制定了具体政策，大学自主空间很有限，大学按照这些具体政策执行即可，可以说，各项管理行为都可在政府的政策文件中找到依据，大学运转的基本前提非大学章程而是政府下发的各项政策，这种“政府化”长期作用的结果，使大学各级领导形成按照指示办事的习惯，章程在一定程度上成为“没用”的原则性章程。
1.3 既得利益者的阻隔
这里既得利益者主要指大学的行政官员，大学里学术成果与行政职位的主要区别在于，学术成果归于个人，以提高个人名誉和巩固学术地位，这种名誉和学术地位不因职位的变动而变化，伴随着学术生涯的一生。而行政职位则与特定职位有关，只有在一定的职位上才有机会获其相关的权利和资源。这种区别导致行政官员以资源优势获取学术利益的冲动，学术人员纷纷从政，形成学术上的“行政寻租”。大学官员垄断学术资源、项目资源、会议资源，权力垄断资源最终形成既得利益集团。大学官员利用资源自肥，以各种方式捞项目，并通过项目来掩盖官员们的灰色收入，项目成了大学官员腐败的保护伞。⑤从而导致政学不分，最终败坏学校的学术风气。而大学章程追求学术自由、共同治理，权力共享、各方权力的监督与制衡。制定章程者为大学官员，而章程所要改革的对象亦是大学官员，这不符合人的本性，已有行政权力也不会被自我否定。既得利益的阻碍成为改革中的重要阻力，正如近年来的“去行政化”改革，收效甚微。
2 直接原因：文本建设因素
环境制度因素的直接结果导致了大学章程的文本建设存在科学性不强，操作性较弱，特色性缺乏，雷同度高等一系列的问题。
2.1 表述抽象缺操作性
由于我国较多大学都是建校后才着手章程文本建设，一方面要满足相关教育法律法规，按照 《高等教育法》第28条的要求，应对高校评估与上级考核的要求；另一方面又不能与大学已存在的各项规章制度相抵触， 使得章程基本上是国家现行教育法律、法规与学校制度的机械结合，造成了章程充满空洞口号式的原则性规定。存在大学内部管理的一些重要关系的规定不明确、章程制定和修改的主体以及程序不严谨、学校与基层学术组织的关系界定模糊等问题。
例如大学章程关于纪律检查委员会的规定：“检查党的路线、方针、政策、决议及学校重大决策的执行情况，保障和促进学校各项事业健康发展。”但如何检查执行情况，如何操作，在章程中并没有体现出来。与国外的大学章程相比，如耶鲁大学章程关于土地与建筑委员会的有关规定：“在校长向董事会做陈述前，向校长解释方案并提供意见、建议，改委员会在请求董事会资金拨给（而不是已批准资金的发放）前，需向财务委员会提交相关财务报告，财务委员会在收到请求后需向校长提供自己的意见判断，再由校长提交董事会正式审议。”⑥可见，大学章程要克服抽象、缺乏操作性的弊端，应该借鉴国外大学经验，面对错综复杂的问题，确立实质性的内容，真正起到指导作用，而不是空泛如水。 2.2 内容雷同无特色性
每所大学在其发展过程中会形成自己独特的文化底蕴、办学理念、发展路径和人才培养目标，这些应在章程中得到体现。但从章程内容横向比较看，文本存在严重雷同现象，在大学使命表述上，重点大学一般都以建设高水平研究型大学、 世界知名的一流大学为目标。较多地体现了时代精神，而缺乏了对本身的优秀办学传统进行提炼和升华。
而同为美国常青藤成员的康奈尔大学和耶鲁大学在大学使命的表述上却有着鲜明的个性特色，康奈尔作为具有“公私合营”特点的大学，表述为：“作为一个学习共同体，旨在通过不断地拓展知识前沿为社会培养未来的领袖人才；作为州捐赠土地的受赠方，我们通过自身的努力服务于我们的校友、社区、州、民族和全世界。”⑦其大学使命体现了为国家和全世界培养杰出人才，也突出了作为土地受赠方服务于社区、州的特点。耶鲁大学使命则显得简短：“为国家和世界培养领袖，保护、传授、推进和丰富知识与文化。”杨福家在解读大学的使命和内涵提到：“假如使命只有‘传授知识’，那么对美国近4000所大学与学院都适用；加上‘推进和丰富’，只有3%的大学能够胜任；再加上‘文化’两字，就只剩1%；至于能够涉及‘保护知识和文化’的，只怕不足3‰。总之，大学的使命要有差别性、特殊性，如果一所大学的使命什么学校都能用，那它的表述就不很贴切了。”⑧
我国大学章程缺位是多重因素共同作用的结果，要改变目前章程缺位的现象，不仅需要从本文建设方面加以修整，明确各职责分工，规范程序性规定，做到表述清晰，操作性强，个性鲜明。同时，还需要从环境制度方面着手改革，没有环境制度的根本改变，再完美再周详的大学章程也易沦为一纸空文，建立现代大学制度也会成为泡影。
注释
① 顾海兵.海外大学章程：评介及借鉴[J].科学中国人，2011（2）.
② 熊丙奇.如何让大学章程成为大学“宪章”[N].东方早报，2012-1-11（23）.
③ 马国川.大学名校长访谈录[M].北京：华夏出版社，2010：97.
④ 马国川.大学名校长访谈录[M].北京：华夏出版社，2010：183.
⑤ 木然.大学已经形成官员既得利益集团[EB/OL]. http：//view.news.qq.com/a/20120113/000042.htm， 2012-01-13/2012-06-20.
⑥ 湛中乐.大学章程精选[M].北京：中国法制出版社，2010.
⑦ 张苏彤.大学章程的国际比较：来自中美两国六校的样本[J].中国高教研究，2010（10）.
⑧ 杨福家.大学的使命与文化内涵[EB/OL].http：//news.163.com/07/0902/06 /3NC7S6B6000121EP.html， 2007-09-02/2012-06-20.