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改革开放以来，我国城市数目从1978年的320个发展到现在的660多个，城市建成区面积也由3.6万平方千米扩到9万多平方千米，这扩大的5.4万平方千米几乎全是城市建设征用农村土地获得的。农民土地被征用了但村还在，仍然生活在原地，且随着周围农用地的逐步征用而逐渐包围，形成了“城中有村”的格局。城中村的形成使城中村问题已经成为各地方政府最头痛、最难解决的问题之一。
一、城中村的概念及影响分析
（一）城中村的概念
城中村是在我国快速城市化过程中出现的一种普遍现象，在沿海地区城市中，城中村现象表现得尤为突出。国内学者一般从地理位置和城乡二元结构的角度对城中村进行定义。
所谓“城中村”，是指在城市高速发展的进程中，由于农村土地全部被征用，农村集体成员由农民身份转变为居民身份后，仍居住在由原村改造而演变成的居民区；或是指在农村村落城市化进程中，由于农村土地大部分被征用，滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外的农民仍在原村居住而形成的村落，亦称为“都市里的村庄”。通常狭义上所说的“城中村”，仅指在经济快速发展、城市化不断推进的过程中，位于城区边缘农村被划入城区，在区域上已经成为城市的一部分，但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式的村落。
（二）城中村的特点及负面影响
“城中村”是城市的一块“夹缝地”，其发展有很大的自发性特点。这种独特的地位和现象，势必对城市发展带来一系列的社会问题：
1.人口成分复杂。“城中村” 由村民、市民和流动人口混合构成，治安形势严峻。
2.城市规划滞后。违法违章建筑集中，房屋密度高，采光通风条件差，村民居住环境差。
3.基础设施不完善，卫生条件差。街巷狭窄拥挤，存在严重消防隐患。
4.土地使用存在诸多问题。宅基地、工业用地、商业用地相互交织，非法出租、转让、倒卖，管理混乱等。“城中村”不仅影响城市的美观，也阻碍城市化进程，制约着城市的发展，已成为困扰许多城市发展的“痼疾”。
二、我国城中村问题的形成机制
伴随我国城市化进程加快，城中村几乎遍布于我国各个大中城市，特别在东部沿海经济发达城市和全国各省会城市，城中村现象更加严重。例如，西安有城中村417个，涉及42万余人；太原有75个，涉及近12万农民。
从我国城市化发展历程及国内相关学者的研究来看，城中村现象形成的原因主要有以下几个方面:
（一）根本原因：城乡二元管理体制和土地二元所有制
所谓城乡二元管理体制，是指“城市”和“农村”分属不同的管理模式。土地二元所有制结构是指城市的土地属于国家所有，而农村的土地属于农村集体所有。我国土地所有权依据《中华人民共和国宪法》第10条、《中华人民共和国土地管理法》第8条规定，具体划分为“城市市区的土地属于国家所有”,“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。
从个体理性选择的角度看，城中村的形成，是农民在土地和房屋租金快速增值的情况下，追求土地和房屋租金收益最大化的结果。二元所有制结构使得村民可以低价甚至无偿地取得土地的使用权，集体将宅基地按户划拨，由各户村民自行建设后租出获得尽可能的租金，致使“城中村” 形成的进一步加剧。因此，从城中村的历史变迁可以发现，土地的二元所有制结构是城中村形成的根本原因。
（二）主要原因：城市超前发展
城市在扩张过程中不可避免地要征用农民土地，房地产开发商有策略地大肆收购城市偏远地方的较为便宜的土地，囤积起来，等到城市发展到这片区域时，再转让给其他公司或自行开发利用，从中获得暴利。这种模式使原来没有被收购的土地，因城市的包围而地价暴涨，最终导致房地产开发商再也无力收购这些土地。这些原来没有被收购的村庄就转变为现在的城中村。
（三）客观原因：农民死守土地，相关部门规划和管理不完善
城市高速发展，使得城中村土地价格暴涨，另外，出租住房可获得可观的租金导致农民不肯出让土地。由于土地的潜在商业价值和租金的存在，这使得土地的收购价格远超出房地产开发商开发收益，城中村问题迟迟不能解决。
另外，当地政府部门没有及时适应城市化高速发展的变化，导致土地规划和城市规划滞后于城市的发展；加之缺乏管理力度，使得房地产开发商便到处收购便宜土地、违章建设，造成城中村问题的加剧。
三、城中村改造的思路分析
通过对城中村形成机制的研究，我们可以总结出要进行改造主要面对两方面的难题:
1.城中村一般占地面积较大，政府想收购城中村就必须支付农民巨额资金。
2.农民为了获得巨大经济利益而不愿主动出让城中村土地。
这两个难题涉及两个利益主体——城中村农民和政府。因此，解决问题的关键就是在这两者之间找到利益均衡点，即如何在保证村民经济利益不受损害的前提下，政府用尽可能低的成本把城中村集体土地收归国有进行开发。
按照我国现行土地管理法规定，城中村土地属集体所有，不能抵押、流通，不能像国有土地那样“活化”，这就使得城中村的土地使用权在功能上仅限于住宅、农业用地，村内土地不能在农民、政府、开发商之间自由流转和进一步开发，更不能纳入城市统一规划建设中来，使得政府和农民在土地供求关系上有了一道不可逾越的鸿沟。因此，只有实现城中村土地的自由流转，使土地价值显化为货币形式，自由流动，才有可能使各个主体的利益在价值的流动中找到均衡，从而在根本上解决城中村改造的难题。
在我国现有制度体系下，似乎只有征用才能实现集体土地的合法流通，但这将使政府面临无法负荷的财政压力。那么，有没有一种制度突破口，既能实现土地国有，又能逐步实现对农民的补偿呢？当我们认真研究我国现行法律法规后，回答是肯定的——实施集体土地国有化改制。
四、土地改制——城中村改造的必由之路
通过将城中村的集体所有制土地成功转变为国家所有，那么，原城中村土地的权利主体就由村民集体转为国家，国家可以实现对这些土地的规划、经营、利用，也就可以成功地将城中村与城市进行统一规划、管理和建设，随之一系列城中村问题便可迎刃而解。
（一）城中村土地国有化改制的主要内容、法律依据
1.土地国有化改制的内容。集体土地国有化改制是指集体经济比较发达、整体建设水平比较高的城市周边地区或城市内部的村镇在城市化过程中，以农村集体经济组织成员全部由农民转为市民并实现村镇建制的过渡为前提，通过行政命令的方式将原属农村集体所有的土地整体性、一次性转为国有，并基本不改变土地用途和使用权归属。
2.集体土地国有化改制的法律依据。集体土地国有化改制是在现有制度体制下顺应城市化发展而出现的一种社会现象，也是一种法律现象，在一定程度上可以说是社会发展相对于现行法律的一种超前。因为期间涉及重大的财产权属变更和利益关系的协调问题，所以必须在现行法律制度中找到依据。
1998年国家修订了《土地管理法》，随后国务院根据修订的《土地管理法》制定了《土地管理法实施条例》。《条例》第2条第5项明确规定：农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地属于全民即国家所有。这一条款应当说是城中村集体土地国有化改制的最重要的法律依据。
所谓“全部成员转为城镇居民”意味着三点：农村村民已经整体上变为市民；农村社区性质变为城市社区；集体土地改为国有必须是整体性的，至少是以村为单位。
（二）集体土地国有化改制的特点
集体土地国有化改制（以下简称改制）是通过政府行政命令、公告的方式实现，在实现方式上有一定强制性，其主要特点：
1.改制具有整体性、一次性特点。即通过政府命令方式一次性地完成一个或多个农村行政区所属的土地改制。
2.改制后，土地用途不变、原土地使用者在实体上亦不发生改变。在撤销村建制的同时，原集体经济的土地使用权由改制后的股份公司享有。
3.补偿方式灵活。改制实现后，国家对农村集体经济的补偿是以多种非有形方式实现的，也可能不是一次性的补偿。首先，原土地使用者保留使用权，继续按原有方式生产经营；其次，通过土地房屋的国有化，在集体房地产和国有房地产价差明显的情况下，村民房屋得到飞跃式升值；并且原集体房产实现了自由交易流转，有效盘活了资产，显化了房地产的市场价值，村民房屋的市场价值实现第二次飞跃式激增；再次，国有化的房地产在拆迁时将按城市房屋拆迁补偿标准进行。
（三）主要路径分析
城中村实现土地国有化改制主要经过以下三个转变而实现：
1.户籍转变。将原农村集体经济组织成员一次性改为城市居民，使其享受城市居民的社会保障，按规定参加相应的社会保险，享受有关社会保险待遇和其他方面待遇，使其生活真正纳入城市。
2.经济实体转变。将原来由村委会管理的集体经济实体改为由集体法人股东和个人股东持股的股份制公司，股份具体量化到个人，公司作为代理人统管原集体经济。
3.村委建制转变。撤销原村委会建制，以城市居民委员会代之。这一转变把原行政村的社会管理服务交给社区居委会，而把经济管理职能交给经济发展公司对股东负责进行经营管理，集体经济实现政企分开。另外，土地、基础设施和房屋管理移交政府统一规划、建设和管理。
经过这三个改变，城中村土地可以成功实现国有化，村民私房可统一改制为城镇房产，纳入城镇统一的房屋管理体制中。政府对改制后的土地使用权人核发国有土地使用权证，如该土地房产进入市场、改变用途或改建扩建时，使用权人应按规定补交出让金及有关税费。
（四）集团土地国有化对城中村改造的意义
其一，有利于实现城乡二元结构的矛盾，把村民纳入城市管理体制，实现城乡管理一体化；其二，有利于拓展城市空间，消除城市发展的空间障碍，政府集约、有效地调控和利用土地，实现旧城与新城镇之间设施共建、资源共享、环境保护，加快城市化进程；其三，被城市包围的城中村不再因为制度障碍而无法与城市齐头并进，城市的概念将完全取代原来的城中村。
此外，土地改制对促进于我国宏观经济科学发展和社会全面协调可持续发展有着重要意义。有利于促进土地交易流转，盘活土地资源，为城市发展注入新的活力；有利于充分发挥城市的规模效应和集聚、辐射效应，优化产业结构；有利于打破封闭状态，彻底铲除小农意识，使农民真正融入到现代化的城市经济生活，实现城乡协调发展，促进社会和谐。
总之，城中村的改造问题，折射出我国向工业化和现代化迈进的过程中所需要解决的各种经济问题和社会问题；同时，对于政府的行为和社会的人文关怀也是一个巨大的考验。在解决这类问题时，政府、社会只有从民生的角度出发，从经济与社会和谐的角度全面思考，才能保证我们的城市化健康迈进，社会和谐发展。
（作者单位：1.曲阜师范大学经济学院；2.山东港湾建设集团有限公司）
一、城中村的概念及影响分析
（一）城中村的概念
城中村是在我国快速城市化过程中出现的一种普遍现象，在沿海地区城市中，城中村现象表现得尤为突出。国内学者一般从地理位置和城乡二元结构的角度对城中村进行定义。
所谓“城中村”，是指在城市高速发展的进程中，由于农村土地全部被征用，农村集体成员由农民身份转变为居民身份后，仍居住在由原村改造而演变成的居民区；或是指在农村村落城市化进程中，由于农村土地大部分被征用，滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外的农民仍在原村居住而形成的村落，亦称为“都市里的村庄”。通常狭义上所说的“城中村”，仅指在经济快速发展、城市化不断推进的过程中，位于城区边缘农村被划入城区，在区域上已经成为城市的一部分，但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式的村落。
（二）城中村的特点及负面影响
“城中村”是城市的一块“夹缝地”，其发展有很大的自发性特点。这种独特的地位和现象，势必对城市发展带来一系列的社会问题：
1.人口成分复杂。“城中村” 由村民、市民和流动人口混合构成，治安形势严峻。
2.城市规划滞后。违法违章建筑集中，房屋密度高，采光通风条件差，村民居住环境差。
3.基础设施不完善，卫生条件差。街巷狭窄拥挤，存在严重消防隐患。
4.土地使用存在诸多问题。宅基地、工业用地、商业用地相互交织，非法出租、转让、倒卖，管理混乱等。“城中村”不仅影响城市的美观，也阻碍城市化进程，制约着城市的发展，已成为困扰许多城市发展的“痼疾”。
二、我国城中村问题的形成机制
伴随我国城市化进程加快，城中村几乎遍布于我国各个大中城市，特别在东部沿海经济发达城市和全国各省会城市，城中村现象更加严重。例如，西安有城中村417个，涉及42万余人；太原有75个，涉及近12万农民。
从我国城市化发展历程及国内相关学者的研究来看，城中村现象形成的原因主要有以下几个方面:
（一）根本原因：城乡二元管理体制和土地二元所有制
所谓城乡二元管理体制，是指“城市”和“农村”分属不同的管理模式。土地二元所有制结构是指城市的土地属于国家所有，而农村的土地属于农村集体所有。我国土地所有权依据《中华人民共和国宪法》第10条、《中华人民共和国土地管理法》第8条规定，具体划分为“城市市区的土地属于国家所有”,“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。
从个体理性选择的角度看，城中村的形成，是农民在土地和房屋租金快速增值的情况下，追求土地和房屋租金收益最大化的结果。二元所有制结构使得村民可以低价甚至无偿地取得土地的使用权，集体将宅基地按户划拨，由各户村民自行建设后租出获得尽可能的租金，致使“城中村” 形成的进一步加剧。因此，从城中村的历史变迁可以发现，土地的二元所有制结构是城中村形成的根本原因。
（二）主要原因：城市超前发展
城市在扩张过程中不可避免地要征用农民土地，房地产开发商有策略地大肆收购城市偏远地方的较为便宜的土地，囤积起来，等到城市发展到这片区域时，再转让给其他公司或自行开发利用，从中获得暴利。这种模式使原来没有被收购的土地，因城市的包围而地价暴涨，最终导致房地产开发商再也无力收购这些土地。这些原来没有被收购的村庄就转变为现在的城中村。
（三）客观原因：农民死守土地，相关部门规划和管理不完善
城市高速发展，使得城中村土地价格暴涨，另外，出租住房可获得可观的租金导致农民不肯出让土地。由于土地的潜在商业价值和租金的存在，这使得土地的收购价格远超出房地产开发商开发收益，城中村问题迟迟不能解决。
另外，当地政府部门没有及时适应城市化高速发展的变化，导致土地规划和城市规划滞后于城市的发展；加之缺乏管理力度，使得房地产开发商便到处收购便宜土地、违章建设，造成城中村问题的加剧。
三、城中村改造的思路分析
通过对城中村形成机制的研究，我们可以总结出要进行改造主要面对两方面的难题:
1.城中村一般占地面积较大，政府想收购城中村就必须支付农民巨额资金。
2.农民为了获得巨大经济利益而不愿主动出让城中村土地。
这两个难题涉及两个利益主体——城中村农民和政府。因此，解决问题的关键就是在这两者之间找到利益均衡点，即如何在保证村民经济利益不受损害的前提下，政府用尽可能低的成本把城中村集体土地收归国有进行开发。
按照我国现行土地管理法规定，城中村土地属集体所有，不能抵押、流通，不能像国有土地那样“活化”，这就使得城中村的土地使用权在功能上仅限于住宅、农业用地，村内土地不能在农民、政府、开发商之间自由流转和进一步开发，更不能纳入城市统一规划建设中来，使得政府和农民在土地供求关系上有了一道不可逾越的鸿沟。因此，只有实现城中村土地的自由流转，使土地价值显化为货币形式，自由流动，才有可能使各个主体的利益在价值的流动中找到均衡，从而在根本上解决城中村改造的难题。
在我国现有制度体系下，似乎只有征用才能实现集体土地的合法流通，但这将使政府面临无法负荷的财政压力。那么，有没有一种制度突破口，既能实现土地国有，又能逐步实现对农民的补偿呢？当我们认真研究我国现行法律法规后，回答是肯定的——实施集体土地国有化改制。
四、土地改制——城中村改造的必由之路
通过将城中村的集体所有制土地成功转变为国家所有，那么，原城中村土地的权利主体就由村民集体转为国家，国家可以实现对这些土地的规划、经营、利用，也就可以成功地将城中村与城市进行统一规划、管理和建设，随之一系列城中村问题便可迎刃而解。
（一）城中村土地国有化改制的主要内容、法律依据
1.土地国有化改制的内容。集体土地国有化改制是指集体经济比较发达、整体建设水平比较高的城市周边地区或城市内部的村镇在城市化过程中，以农村集体经济组织成员全部由农民转为市民并实现村镇建制的过渡为前提，通过行政命令的方式将原属农村集体所有的土地整体性、一次性转为国有，并基本不改变土地用途和使用权归属。
2.集体土地国有化改制的法律依据。集体土地国有化改制是在现有制度体制下顺应城市化发展而出现的一种社会现象，也是一种法律现象，在一定程度上可以说是社会发展相对于现行法律的一种超前。因为期间涉及重大的财产权属变更和利益关系的协调问题，所以必须在现行法律制度中找到依据。
1998年国家修订了《土地管理法》，随后国务院根据修订的《土地管理法》制定了《土地管理法实施条例》。《条例》第2条第5项明确规定：农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地属于全民即国家所有。这一条款应当说是城中村集体土地国有化改制的最重要的法律依据。
所谓“全部成员转为城镇居民”意味着三点：农村村民已经整体上变为市民；农村社区性质变为城市社区；集体土地改为国有必须是整体性的，至少是以村为单位。
（二）集体土地国有化改制的特点
集体土地国有化改制（以下简称改制）是通过政府行政命令、公告的方式实现，在实现方式上有一定强制性，其主要特点：
1.改制具有整体性、一次性特点。即通过政府命令方式一次性地完成一个或多个农村行政区所属的土地改制。
2.改制后，土地用途不变、原土地使用者在实体上亦不发生改变。在撤销村建制的同时，原集体经济的土地使用权由改制后的股份公司享有。
3.补偿方式灵活。改制实现后，国家对农村集体经济的补偿是以多种非有形方式实现的，也可能不是一次性的补偿。首先，原土地使用者保留使用权，继续按原有方式生产经营；其次，通过土地房屋的国有化，在集体房地产和国有房地产价差明显的情况下，村民房屋得到飞跃式升值；并且原集体房产实现了自由交易流转，有效盘活了资产，显化了房地产的市场价值，村民房屋的市场价值实现第二次飞跃式激增；再次，国有化的房地产在拆迁时将按城市房屋拆迁补偿标准进行。
（三）主要路径分析
城中村实现土地国有化改制主要经过以下三个转变而实现：
1.户籍转变。将原农村集体经济组织成员一次性改为城市居民，使其享受城市居民的社会保障，按规定参加相应的社会保险，享受有关社会保险待遇和其他方面待遇，使其生活真正纳入城市。
2.经济实体转变。将原来由村委会管理的集体经济实体改为由集体法人股东和个人股东持股的股份制公司，股份具体量化到个人，公司作为代理人统管原集体经济。
3.村委建制转变。撤销原村委会建制，以城市居民委员会代之。这一转变把原行政村的社会管理服务交给社区居委会，而把经济管理职能交给经济发展公司对股东负责进行经营管理，集体经济实现政企分开。另外，土地、基础设施和房屋管理移交政府统一规划、建设和管理。
经过这三个改变，城中村土地可以成功实现国有化，村民私房可统一改制为城镇房产，纳入城镇统一的房屋管理体制中。政府对改制后的土地使用权人核发国有土地使用权证，如该土地房产进入市场、改变用途或改建扩建时，使用权人应按规定补交出让金及有关税费。
（四）集团土地国有化对城中村改造的意义
其一，有利于实现城乡二元结构的矛盾，把村民纳入城市管理体制，实现城乡管理一体化；其二，有利于拓展城市空间，消除城市发展的空间障碍，政府集约、有效地调控和利用土地，实现旧城与新城镇之间设施共建、资源共享、环境保护，加快城市化进程；其三，被城市包围的城中村不再因为制度障碍而无法与城市齐头并进，城市的概念将完全取代原来的城中村。
此外，土地改制对促进于我国宏观经济科学发展和社会全面协调可持续发展有着重要意义。有利于促进土地交易流转，盘活土地资源，为城市发展注入新的活力；有利于充分发挥城市的规模效应和集聚、辐射效应，优化产业结构；有利于打破封闭状态，彻底铲除小农意识，使农民真正融入到现代化的城市经济生活，实现城乡协调发展，促进社会和谐。
总之，城中村的改造问题，折射出我国向工业化和现代化迈进的过程中所需要解决的各种经济问题和社会问题；同时，对于政府的行为和社会的人文关怀也是一个巨大的考验。在解决这类问题时，政府、社会只有从民生的角度出发，从经济与社会和谐的角度全面思考，才能保证我们的城市化健康迈进，社会和谐发展。
（作者单位：1.曲阜师范大学经济学院；2.山东港湾建设集团有限公司）