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北京市发展和改革委员会副主任 柴晓钟
当前，首都经济社会发展正处于“十一五”规划的开局阶段，既是一个发展黄金期，又是一个矛盾凸显期。解决前进中长期存在的突出矛盾和问题，例如转变经济增长方式，增强自主创新能力，解决经济社会发展与人口资源环境的突出矛盾，解决“三农”问题、促进城乡和区域协调发展，都和转变政府职能密切相关。可以说，转变政府职能，既事关首都经济、社会、文化发展，又涉及首都政治发展，是实现首都经济、政治、文化、社会“四位一体”协调发展的关键。
按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能就要实现政企、政资、政事、政府与市场中介组织的分开，就要使政府在加强经济调节、市场监管职能的同时，更加注重社会管理和公共服务职能。要从无所不为的万能政府转变成有所必为的有限政府，把工作集中到规划制定、经济调节、市场监管、区域协调、社会管理和公共服务等方面上来；从热衷于“管、审、批”的管制型政府转变成致力于“扶、帮、助”的服务型政府，把工作集中到保障人民群众身心健康和财产安全、帮助市场主体排难解困上来；从主要是为国有经济服务的倾斜政府转变成为整个社会服务的全面政府，把工作落实到解放和发展生产力，实现经济、社会和人的全面发展上来。只有这样，政府才能当好市场经济条件下的“守夜人”，才能当好维护社会和谐的“裁判员”，才能当好经济社会发展的“助推器”。
按照这样的理念，近年来北京市发展改革委为了更好地发挥自身职能，积极进行了一些转变职能的探索和实践。
第一，深化投资体制改革，落实企业投资经营自主权。这项改革主要是改革投资领域中的行政审批制度，改变政府过去在投资活动中通过行政手段配置资源的角色，把这项功能留给市场。改革后，企业自主投资，自负盈亏；银行自主审贷，自担风险；政府只对重大项目和限制类项目实行核准制，其它项目无论规模大小均改为备案制。对政府投资，我市明确提出了“两个转移”和“五个倾斜”的投资战略。“两个转移”就是推进市政府投资向郊区转移，引导社会投资向优势产业转移;“五个倾斜”就是政府投资向城市交通、郊区基础设施建设、社会公共服务设施、能源节约和生态环境、城区危改及文保区改造等五个领域倾斜。2005年，由市发改委安排的政府投资，投向我市十个远郊区县与城八区的比例，已由2003年的20:80调整为50:50。“两个转移”和“五个倾斜”投资战略的实施，有力地推动了我市城乡经济社会协调发展。同时，我们运用市场经济手段提高政府投资效益，先后建立和完善了公益性政府投资项目代建制、经营性项目法人招标制等制度，进一步提高了政府投资效益。截至2005年底，我市累计已批复实施“代建制”项目26个，涉及总投资20多亿元。
第二，推进基础设施投融资体制改革，打破行业垄断。我市按照统筹城乡、适度超前、增量建设和存量改造并重的原则，大力推进基础设施投融资体制改革。先后对地铁4号线、机场专线、部分垃圾处理厂、污水处理厂和六环路沿线10个加油站等项目，实施了特许经营制度，累计吸引各类社会资金120亿元。我市还出台了《北京市基础设施特许经营条例》，推进了北京市基础设施建设的市场化、城市管理的专业化和融资渠道的多元化。同时，我市对地铁10号线等基础设施项目，在全国率先推行了贷款银行招标制度，涉及项目贷款100亿元。这一举措公开了贷款银行选择程序，节约了政府融资成本，也初步建立了新的政府融资模式。
第三，着力改善非公经济发展环境，破除非公经济发展的体制障碍。我市出台了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的意见》，吸引非公有制经济参与轨道交通、公路、供水、供气、供热、污水及垃圾处理等市政公用事业和城市基础设施的投资、建设和运营，支持、引导和规范非公有资本投资教育、科研、卫生、文化、体育等社会事业领域，允许非公有资本进入各类垄断行业和领域，为民间资本进入市政公用事业和城市基础设施领域、社会事业领域提供了制度保障。同时，停止征收针对非公有制经济的集贸市场管理费和个体工商户管理费两项行政事业性收费，减轻了非公有制经济的负担。此外，我市设立了5亿元的中小企业发展专项资金，初步搭建了中小企业融资服务平台，组织建立了中小企业融资和信用担保体系，鼓励银行和各类合格担保机构对项目融资的担保行创新，构建了政府协调引导、银行协同合作、担保方有效配合、企业主动参与的中小企业融资服务新模式，缓解了中小企业融资难的问题。
第四，加强政府管理创新，促进政府运转科学高效。我市探索建立了科学的经济社会发展综合评价指标体系，对“十一五”期间国民经济和社会发展主要指标以及年度经济社会发展计划指标设置进行了改革和调整，将主要由市场决定的指标改为预期指标，将市场调节不了的、体现政府职能和工作重点的指标作为调控指标。这两类指标并行不悖、互相促进，体现了政府转变职能、有所为有所不为的科学发展意识。同时，加强专家咨询、信息披露、社会公示和听证、决策责任追究、决策后评估等各项制度建设，提高了决策的科学化、民主化水平。还加强了电子政务建设，与各部门建立相联结的公共审批平台，促进各部门间的协调沟通，提高了工作效率，加强了政务公开。
从现阶段北京市的经济社会发展实践来看，改革工作已经进入了攻坚阶段。加快转变政府职能是行政管理体制改革的关键，既事关全局，又不可能一蹴而就。我们将更加注重转变政府职能，把工作的着力点放到改善公共服务和为市场主体创造良好发展环境上。下一步，我市要继续按照政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开、减少和规范行政审批的总体要求，在推进政府职能转变上继续探索和实践。
一是继续深化投资体制改革，推动政企和政资分开，把企业经营自主权真正落到实处。主要是完善项目核准制和备案制，减少行政审批环节和审批事项，推进政府投资公示制、后评价制和责任追究制度，完善政府投资监管体系，同时推进公用事业、社会事业的投资体制改革，以改革促进公共服务能力和质量不断提高。
二是加快行业协会市场化改革。主要是制定相关规章制度，推进政府与行业协会分开，培育一批新型行业协会，启动现有行业协会同政府部门在机构、人事、财务等方面的分离工作。
三是进一步改善非公有制经济发展的体制环境。主要是完善非公有制经济的社会服务体系，推进中小企业信用体系建设，为非公有制经济发展营造公平竞争的市场环境。
四是完善资源节约和综合利用的政策措施和评价体系。主要是研究制定有关产品能耗以及企业综合能耗标准体系，完善产业项目筛选的综合评价机制，建立GDP能耗指标公报制度，探索建立循环经济评价体系,促进我市经济增长方式转变和产业结构调整。
当前，首都经济社会发展正处于“十一五”规划的开局阶段，既是一个发展黄金期，又是一个矛盾凸显期。解决前进中长期存在的突出矛盾和问题，例如转变经济增长方式，增强自主创新能力，解决经济社会发展与人口资源环境的突出矛盾，解决“三农”问题、促进城乡和区域协调发展，都和转变政府职能密切相关。可以说，转变政府职能，既事关首都经济、社会、文化发展，又涉及首都政治发展，是实现首都经济、政治、文化、社会“四位一体”协调发展的关键。
按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能就要实现政企、政资、政事、政府与市场中介组织的分开，就要使政府在加强经济调节、市场监管职能的同时，更加注重社会管理和公共服务职能。要从无所不为的万能政府转变成有所必为的有限政府，把工作集中到规划制定、经济调节、市场监管、区域协调、社会管理和公共服务等方面上来；从热衷于“管、审、批”的管制型政府转变成致力于“扶、帮、助”的服务型政府，把工作集中到保障人民群众身心健康和财产安全、帮助市场主体排难解困上来；从主要是为国有经济服务的倾斜政府转变成为整个社会服务的全面政府，把工作落实到解放和发展生产力，实现经济、社会和人的全面发展上来。只有这样，政府才能当好市场经济条件下的“守夜人”，才能当好维护社会和谐的“裁判员”，才能当好经济社会发展的“助推器”。
按照这样的理念，近年来北京市发展改革委为了更好地发挥自身职能，积极进行了一些转变职能的探索和实践。
第一，深化投资体制改革，落实企业投资经营自主权。这项改革主要是改革投资领域中的行政审批制度，改变政府过去在投资活动中通过行政手段配置资源的角色，把这项功能留给市场。改革后，企业自主投资，自负盈亏；银行自主审贷，自担风险；政府只对重大项目和限制类项目实行核准制，其它项目无论规模大小均改为备案制。对政府投资，我市明确提出了“两个转移”和“五个倾斜”的投资战略。“两个转移”就是推进市政府投资向郊区转移，引导社会投资向优势产业转移;“五个倾斜”就是政府投资向城市交通、郊区基础设施建设、社会公共服务设施、能源节约和生态环境、城区危改及文保区改造等五个领域倾斜。2005年，由市发改委安排的政府投资，投向我市十个远郊区县与城八区的比例，已由2003年的20:80调整为50:50。“两个转移”和“五个倾斜”投资战略的实施，有力地推动了我市城乡经济社会协调发展。同时，我们运用市场经济手段提高政府投资效益，先后建立和完善了公益性政府投资项目代建制、经营性项目法人招标制等制度，进一步提高了政府投资效益。截至2005年底，我市累计已批复实施“代建制”项目26个，涉及总投资20多亿元。
第二，推进基础设施投融资体制改革，打破行业垄断。我市按照统筹城乡、适度超前、增量建设和存量改造并重的原则，大力推进基础设施投融资体制改革。先后对地铁4号线、机场专线、部分垃圾处理厂、污水处理厂和六环路沿线10个加油站等项目，实施了特许经营制度，累计吸引各类社会资金120亿元。我市还出台了《北京市基础设施特许经营条例》，推进了北京市基础设施建设的市场化、城市管理的专业化和融资渠道的多元化。同时，我市对地铁10号线等基础设施项目，在全国率先推行了贷款银行招标制度，涉及项目贷款100亿元。这一举措公开了贷款银行选择程序，节约了政府融资成本，也初步建立了新的政府融资模式。
第三，着力改善非公经济发展环境，破除非公经济发展的体制障碍。我市出台了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的意见》，吸引非公有制经济参与轨道交通、公路、供水、供气、供热、污水及垃圾处理等市政公用事业和城市基础设施的投资、建设和运营，支持、引导和规范非公有资本投资教育、科研、卫生、文化、体育等社会事业领域，允许非公有资本进入各类垄断行业和领域，为民间资本进入市政公用事业和城市基础设施领域、社会事业领域提供了制度保障。同时，停止征收针对非公有制经济的集贸市场管理费和个体工商户管理费两项行政事业性收费，减轻了非公有制经济的负担。此外，我市设立了5亿元的中小企业发展专项资金，初步搭建了中小企业融资服务平台，组织建立了中小企业融资和信用担保体系，鼓励银行和各类合格担保机构对项目融资的担保行创新，构建了政府协调引导、银行协同合作、担保方有效配合、企业主动参与的中小企业融资服务新模式，缓解了中小企业融资难的问题。
第四，加强政府管理创新，促进政府运转科学高效。我市探索建立了科学的经济社会发展综合评价指标体系，对“十一五”期间国民经济和社会发展主要指标以及年度经济社会发展计划指标设置进行了改革和调整，将主要由市场决定的指标改为预期指标，将市场调节不了的、体现政府职能和工作重点的指标作为调控指标。这两类指标并行不悖、互相促进，体现了政府转变职能、有所为有所不为的科学发展意识。同时，加强专家咨询、信息披露、社会公示和听证、决策责任追究、决策后评估等各项制度建设，提高了决策的科学化、民主化水平。还加强了电子政务建设，与各部门建立相联结的公共审批平台，促进各部门间的协调沟通，提高了工作效率，加强了政务公开。
从现阶段北京市的经济社会发展实践来看，改革工作已经进入了攻坚阶段。加快转变政府职能是行政管理体制改革的关键，既事关全局，又不可能一蹴而就。我们将更加注重转变政府职能，把工作的着力点放到改善公共服务和为市场主体创造良好发展环境上。下一步，我市要继续按照政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开、减少和规范行政审批的总体要求，在推进政府职能转变上继续探索和实践。
一是继续深化投资体制改革，推动政企和政资分开，把企业经营自主权真正落到实处。主要是完善项目核准制和备案制，减少行政审批环节和审批事项，推进政府投资公示制、后评价制和责任追究制度，完善政府投资监管体系，同时推进公用事业、社会事业的投资体制改革，以改革促进公共服务能力和质量不断提高。
二是加快行业协会市场化改革。主要是制定相关规章制度，推进政府与行业协会分开，培育一批新型行业协会，启动现有行业协会同政府部门在机构、人事、财务等方面的分离工作。
三是进一步改善非公有制经济发展的体制环境。主要是完善非公有制经济的社会服务体系，推进中小企业信用体系建设，为非公有制经济发展营造公平竞争的市场环境。
四是完善资源节约和综合利用的政策措施和评价体系。主要是研究制定有关产品能耗以及企业综合能耗标准体系，完善产业项目筛选的综合评价机制，建立GDP能耗指标公报制度，探索建立循环经济评价体系,促进我市经济增长方式转变和产业结构调整。