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摘要：粮食核心区建设，就是要通过科学规划、合理布局，并改进完善相关政策，实现粮食生产的规模化、集约化、产业化和标准化，建立起粮食稳定增长的长效机制。强化粮食核心产区建设，在实施国家粮食安全战略、促进农业结构和区域布局优化、提高粮食综合生产能力、稳步增加农民收入等方面都具有重要的现实意义。在报告中，通过分析和反映X市粮食生产现状，查找粮食增产的潜力和制约因素，提出粮食核心区建设应关注的重点领域和财政支持的政策建议，以适应财政支农伟大实践的需要。
关键词：粮食核心区；建设；财政
中图分类号：F323.1 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）12-00-01
X市是个农业大市、粮食大市，在全省粮食生产中占有重要的位置。加快推进粮食生产核心区建设，既是落实中央和省委决策部署的工作需要，也是X市作为粮食生产主产区维护国家粮食安全义不容辞的职责。
一、现阶段X市粮食生产现状
2009年以来，X市粮食生产连续获得丰收，粮食总产量从2009年的107.9亿斤，提高到2011年的127.8亿斤，占全省的比重分别为12％和11.3%。2009～2011年，该市粮食累计产量586.6亿斤，是全省第二粮食生产大市。长期以来，该市粮食生产不仅解决了几百多万人的吃饭问题，而且每年向社会提供70多亿斤的商品粮，粮食商品率为60%左右，为保障国家粮食安全做出了突出贡献。
二、增产潜力和制约因素
（一）增产潜力
一是中低产田综合开发的潜力。全市现有的350万亩低洼易涝地每年秋季都会遭受洪涝灾害，如果加强对350万亩低洼易涝地的改造，秋粮产量将大幅度提高。二是科技开发的潜力。粮食作物品种更新和新技术的普及推广、农民的科技素质都有较大的提升空间，科技兴粮的作用还没有得到充分发挥。
（二）制约因素
一是农业基础设施差，制约粮食生产能力。主要表现在：病险水库多；主要河道防洪除涝标准低；滞洪区安全设施建设滞后；平原洼地洪涝问题突出；上游水土流失严重；农田灌溉设施严重不足等方面。农业基础设施薄弱，严重制约了农业综合生产能力，使粮食亩产长期偏低，粮食生产潜力不能得到有效发挥。
二是农技推广渠道不畅，科技体系建设薄弱。由于各种因素，全市县乡两级的农技推广体系建设薄弱，社会化服务体系不完善。部分农民的文化、技术素质较低，农业科技成果转化率不高，“科技兴粮”的作用没有得到充分发挥。
三是种粮比较效益低，农民种粮积极性不高。①农业生产效益比较低；②受自然因素影响，粮食生产中不确定因素多，风险较大；③粮食生产成本上升，农用物资涨幅较大，种粮投入急剧增加；④粮食价格不稳，农业生产动力不足。以上原因使得农民种粮仅为保证基本生活，积极性不高。
四是粮食主产区以城带乡、以工促农的能力不强。粮食主产区往往是农村人口多、“三化”水平低、财政一般预算收入少的地方。因此，以城带乡、以工促农的能力较差，也影响了农业的进一步发展。
五是土地流转速度慢。由于国家还没有具体的土地流转政策措施，土地流转推行较慢，流转面积非常小。2011年该市农民户均承包土地仅为6.7亩，全市仅签订农户家庭土地流转合同2万份，流转土地9.9万亩，与现代农业的适度规模经营不相适应，在一定程度上制约了粮食生产的提高。
三、粮食核心区建设应关注的重点领域
（一）改善基础设施，加强建后管护
一要加快防洪除涝工程建设，对存在安全隐患的水库进行除险加固；完成淮河干流堤防加固，治理小洪河等骨干防洪河道，实施平原低洼易涝地除涝治理工程；加快灌区建设，构建较为完善的灌溉体系。二要加强农业基础设施的建后管理和维护，有效克服“重建轻管”的错误倾向，确保农业设施长期发挥效益。
（二）强化科技支撑
加大对粮食新品种的科研投入，开展农产品超前性研究，重点围绕优势农作物品种资源创新、高产稳产综合配套栽培技术、高效配方施肥技术、农作物生产全生育期病虫害监测预报体系，建设高产优质品种试验室和高标准科研实验基地。加大“种子工程”实施力度，加快品种更新换代步伐，实现良种覆盖率100%。
（三）发展循环经济
积极发展节约农业，在灌溉区开展田间节水工程建设，在旱作区修建和完善微型抗旱和坡面防洪工程。大力发展优质畜禽规模养殖，加快建设优质生猪、优质牛羊和优质家禽生产基地。完善动物疫病防控网络，将全市建成无规定动物疫病区。
（四）加快农业产业化进程
引导粮食生产结构调整，打造硬质白小麦生产区，形成区域化布局、规模化生产的粮食产业化经营新格局。抓住国家支持粮食主产区发展以粮食为主要原料的农产品加工业的机遇，培育壮大龙头企业，拉长产业链条。
（五）制定具体政策，促进土地流转
国家提出要按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，但由于缺乏操作性强的土地流转政策，更没有形成完善的土地流转机制，致使土地流转处于放任自流状态。建议国家在先行试点、总结经验的基础上，尽快出台土地流转的具体政策，提高粮食规模生产经营水平。
四、支持粮食核心区建设的财政政策思考
（一）划分中央和地方粮食安全的职责，建立促进农业主产区农业发展和农民增收的长效投入机制
明确中央与地方各级政府在扶持粮食发展中的职责。逐步降低粮食主产区粮食风险基金中地方政府配套资金的比例。现行的粮食风险基金制度在事实上形成了粮食主产区“穷省”补贴粮食主销区“富省”的不合理现象，不但给农产区的财政造成了沉重的压力，而且也打击了农产区粮食生产的积极性。对于国家财政来说，有必要提高主产区粮食风险资金的中央转移支付资金比例压缩甚至取消粮食主销区的中央财政资金比例，或者是建立粮食主销区补贴粮食主产区的相应机制。
（二）加大对产粮大县的奖补力度，调动地方政府重农抓粮的积极性
产粮大县，大多是财政穷县，缺乏支持粮食生产的动力和能力。这是一些地方口中抓粮、热衷招商，引发耕地不断被变相占用的重要因素。目前从实际看，“高产穷县”问题依然突出，生产粮食越多财政越穷，一定程度上影响了产粮大县的积极性。国家应进一步完善现有奖励办法，将目前仅按商品量改为综合考虑商品量和总产量两个因素给予奖励，并逐步增加奖励资金规模。对国家认定的粮食贡献突出的产粮大县，加大转移支付力度，逐步使其人均财力达到全国县级平均水平。
（三）设立粮食核心区建设专项资金
建议市、县两级财政都要设立粮食核心区建设专项资金。每年根据项目建设和财力情况安排一定的专项资金，用于支持粮食核心区建设。每年经专家论证、社会听证、公示后对完成当年建设任务的实行以奖代补。奖励资金重点用于专家、技术人员对种粮农户的技术培训、补贴以及进一步完善科技服务体系建设。
（四）创新支持机制，推行资金整合
一是要整合市本级的小型农田水利建设专项资金、农业产业化龙头企业科技研发资金、农机购置补贴资金、农民专业合作社建设补助资金、标准化建设补助资金、良种补贴资金、农业综合开发资金以及林业生态市建设专项中的相关项目资金等，集中打捆使用，以切实尽快完善项目区的农业基础设施条件，为提高粮食单产和总产奠定扎实的基础。二是各相关县市区要以县为整合平台，积极整合中央、省、市、县各级支农资金，切实把有限的资金用到刀刃上，最快、最大限度地发挥资金的使用效益。
（五）发展农业保险，建立风险转移分摊机制
农业保险是国际上最重要的农业保护政策工具之一。要积极开展农业政策性保险，尽快把种植面广、对促进“三农”发展、国家粮食安全有重要意义的大宗农作物纳入农业保险范畴，积极研究出台科学合理的保费补贴办法，发挥财政资金“四两拨千斤”的功效，调动参保人、保险公司的积极性，充分发挥农业保险在分散农业风险、保证国家粮食安全、完善农业支持保护体系等方面的独特作用。
关键词：粮食核心区；建设；财政
中图分类号：F323.1 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）12-00-01
X市是个农业大市、粮食大市，在全省粮食生产中占有重要的位置。加快推进粮食生产核心区建设，既是落实中央和省委决策部署的工作需要，也是X市作为粮食生产主产区维护国家粮食安全义不容辞的职责。
一、现阶段X市粮食生产现状
2009年以来，X市粮食生产连续获得丰收，粮食总产量从2009年的107.9亿斤，提高到2011年的127.8亿斤，占全省的比重分别为12％和11.3%。2009～2011年，该市粮食累计产量586.6亿斤，是全省第二粮食生产大市。长期以来，该市粮食生产不仅解决了几百多万人的吃饭问题，而且每年向社会提供70多亿斤的商品粮，粮食商品率为60%左右，为保障国家粮食安全做出了突出贡献。
二、增产潜力和制约因素
（一）增产潜力
一是中低产田综合开发的潜力。全市现有的350万亩低洼易涝地每年秋季都会遭受洪涝灾害，如果加强对350万亩低洼易涝地的改造，秋粮产量将大幅度提高。二是科技开发的潜力。粮食作物品种更新和新技术的普及推广、农民的科技素质都有较大的提升空间，科技兴粮的作用还没有得到充分发挥。
（二）制约因素
一是农业基础设施差，制约粮食生产能力。主要表现在：病险水库多；主要河道防洪除涝标准低；滞洪区安全设施建设滞后；平原洼地洪涝问题突出；上游水土流失严重；农田灌溉设施严重不足等方面。农业基础设施薄弱，严重制约了农业综合生产能力，使粮食亩产长期偏低，粮食生产潜力不能得到有效发挥。
二是农技推广渠道不畅，科技体系建设薄弱。由于各种因素，全市县乡两级的农技推广体系建设薄弱，社会化服务体系不完善。部分农民的文化、技术素质较低，农业科技成果转化率不高，“科技兴粮”的作用没有得到充分发挥。
三是种粮比较效益低，农民种粮积极性不高。①农业生产效益比较低；②受自然因素影响，粮食生产中不确定因素多，风险较大；③粮食生产成本上升，农用物资涨幅较大，种粮投入急剧增加；④粮食价格不稳，农业生产动力不足。以上原因使得农民种粮仅为保证基本生活，积极性不高。
四是粮食主产区以城带乡、以工促农的能力不强。粮食主产区往往是农村人口多、“三化”水平低、财政一般预算收入少的地方。因此，以城带乡、以工促农的能力较差，也影响了农业的进一步发展。
五是土地流转速度慢。由于国家还没有具体的土地流转政策措施，土地流转推行较慢，流转面积非常小。2011年该市农民户均承包土地仅为6.7亩，全市仅签订农户家庭土地流转合同2万份，流转土地9.9万亩，与现代农业的适度规模经营不相适应，在一定程度上制约了粮食生产的提高。
三、粮食核心区建设应关注的重点领域
（一）改善基础设施，加强建后管护
一要加快防洪除涝工程建设，对存在安全隐患的水库进行除险加固；完成淮河干流堤防加固，治理小洪河等骨干防洪河道，实施平原低洼易涝地除涝治理工程；加快灌区建设，构建较为完善的灌溉体系。二要加强农业基础设施的建后管理和维护，有效克服“重建轻管”的错误倾向，确保农业设施长期发挥效益。
（二）强化科技支撑
加大对粮食新品种的科研投入，开展农产品超前性研究，重点围绕优势农作物品种资源创新、高产稳产综合配套栽培技术、高效配方施肥技术、农作物生产全生育期病虫害监测预报体系，建设高产优质品种试验室和高标准科研实验基地。加大“种子工程”实施力度，加快品种更新换代步伐，实现良种覆盖率100%。
（三）发展循环经济
积极发展节约农业，在灌溉区开展田间节水工程建设，在旱作区修建和完善微型抗旱和坡面防洪工程。大力发展优质畜禽规模养殖，加快建设优质生猪、优质牛羊和优质家禽生产基地。完善动物疫病防控网络，将全市建成无规定动物疫病区。
（四）加快农业产业化进程
引导粮食生产结构调整，打造硬质白小麦生产区，形成区域化布局、规模化生产的粮食产业化经营新格局。抓住国家支持粮食主产区发展以粮食为主要原料的农产品加工业的机遇，培育壮大龙头企业，拉长产业链条。
（五）制定具体政策，促进土地流转
国家提出要按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，但由于缺乏操作性强的土地流转政策，更没有形成完善的土地流转机制，致使土地流转处于放任自流状态。建议国家在先行试点、总结经验的基础上，尽快出台土地流转的具体政策，提高粮食规模生产经营水平。
四、支持粮食核心区建设的财政政策思考
（一）划分中央和地方粮食安全的职责，建立促进农业主产区农业发展和农民增收的长效投入机制
明确中央与地方各级政府在扶持粮食发展中的职责。逐步降低粮食主产区粮食风险基金中地方政府配套资金的比例。现行的粮食风险基金制度在事实上形成了粮食主产区“穷省”补贴粮食主销区“富省”的不合理现象，不但给农产区的财政造成了沉重的压力，而且也打击了农产区粮食生产的积极性。对于国家财政来说，有必要提高主产区粮食风险资金的中央转移支付资金比例压缩甚至取消粮食主销区的中央财政资金比例，或者是建立粮食主销区补贴粮食主产区的相应机制。
（二）加大对产粮大县的奖补力度，调动地方政府重农抓粮的积极性
产粮大县，大多是财政穷县，缺乏支持粮食生产的动力和能力。这是一些地方口中抓粮、热衷招商，引发耕地不断被变相占用的重要因素。目前从实际看，“高产穷县”问题依然突出，生产粮食越多财政越穷，一定程度上影响了产粮大县的积极性。国家应进一步完善现有奖励办法，将目前仅按商品量改为综合考虑商品量和总产量两个因素给予奖励，并逐步增加奖励资金规模。对国家认定的粮食贡献突出的产粮大县，加大转移支付力度，逐步使其人均财力达到全国县级平均水平。
（三）设立粮食核心区建设专项资金
建议市、县两级财政都要设立粮食核心区建设专项资金。每年根据项目建设和财力情况安排一定的专项资金，用于支持粮食核心区建设。每年经专家论证、社会听证、公示后对完成当年建设任务的实行以奖代补。奖励资金重点用于专家、技术人员对种粮农户的技术培训、补贴以及进一步完善科技服务体系建设。
（四）创新支持机制，推行资金整合
一是要整合市本级的小型农田水利建设专项资金、农业产业化龙头企业科技研发资金、农机购置补贴资金、农民专业合作社建设补助资金、标准化建设补助资金、良种补贴资金、农业综合开发资金以及林业生态市建设专项中的相关项目资金等，集中打捆使用，以切实尽快完善项目区的农业基础设施条件，为提高粮食单产和总产奠定扎实的基础。二是各相关县市区要以县为整合平台，积极整合中央、省、市、县各级支农资金，切实把有限的资金用到刀刃上，最快、最大限度地发挥资金的使用效益。
（五）发展农业保险，建立风险转移分摊机制
农业保险是国际上最重要的农业保护政策工具之一。要积极开展农业政策性保险，尽快把种植面广、对促进“三农”发展、国家粮食安全有重要意义的大宗农作物纳入农业保险范畴，积极研究出台科学合理的保费补贴办法，发挥财政资金“四两拨千斤”的功效，调动参保人、保险公司的积极性，充分发挥农业保险在分散农业风险、保证国家粮食安全、完善农业支持保护体系等方面的独特作用。