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今年6月8日，中央出台了《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》(中发[2008]10号)，提出用5年左右时间，基本完成产权明晰、承包到户的集体林权制度改革，这标志着被喻为中国“第三次土地革命”的林权改革开始在全国全面铺开。为深入了解我市林权制度改革情况，促进林业又好又快发展，推进社会主义新农村和“两型社会”建设，最近湘潭市委领导带领市委办、市农办和市林业局等部门负责同志，就我市集体林权制度改革情况开展了一次专题调研，通过听取汇报、举行座谈、问卷调查等形式，对全市的集体林权改革工作情况进行了详细的调查了解。现将调研情况介绍如下：
一、我市林业基本情况
湘潭全市森林覆盖率45.96％，林业用地面积348万亩，其中国有林地2.54万亩，集体经营70万亩，自留山和责任山275.46万亩。有乡村林场496个，经营面积70万亩，其中乡镇林场132个，经营面积32.67万亩。2007年全市林业总产值16.9亿元。2003年以来，我市认真贯彻落实上级林改有关政策精神，切实加强和改进林业管理，加快林业体制和机制创新，奠定了全面推进集体林权制度改革的坚实基础。
一是林改时机已经成熟。首先，从国家出台的政策看，林业改革机遇难得。《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》(中发[2008]10号)对于林权改革的基本原则、目标任务和政策措施进行了具体详尽的规定，指导性和可操作性都很强。其次，从外地改革的实践看，林权制度改革已是成功之举。福建、江西和我省怀化市以及安化、浏阳、绥宁等地的林权试点改革极大地促进了当地林业发展，推进了新农村建设。最后，从调研了解的情况看，广大群众改革愿望强烈。90％以上的农户反映集体林地实行家庭联产承包责任制有利于自主经营管理。
二是林改工作准备充分。市林业局对全市林业产权制度改革情况进行了专题调研，提出了集体林权制度改革的意见和建议。湘潭县从2005年全面开展了林权证的发放工作，目前已完成了80％的工作任务，并从去年9月开始对4万公顷林地进行调查摸底，进一步了解集体林场的经营管理情况。韶山市于2007年依据《中共湖南省委、湖南省人民政府关于深化集体林权制度改革的意见》，已经开始了新一轮的林权改革，换发林权证45693个，完成了工作任务的99％以上。
三是林改探索初见成效。近年来，由于非农人口转移、林业逐渐被看好等原因，森林资源的自然流转悄然兴起。据不完全统计，湘潭县目前已出现山地流转120余宗，涉及面积4.4万亩。林权抵押贷款也首开先河。今年，湘潭县射埠镇月塘村林业大户李运其为自己承包的2000亩林地购买了森林保险，并用其中的600多亩林产作抵押，向县农行贷款150万，破解了林业扩大再生产的资金难题。林业产业开始逐步向集约化、规模化发展。
二、我市集体林权制度改革存在的困难和问题
近年来，我市林业建设取得了较大成效，但还存在一些具体问题影响和制约着林业的进一步发展，主要表现在以下几个方面：
一是产权不明晰。从我们调查的情况来看，全市的林权证发放率达到70％，但是这些林权证所确认的林地承包经营权和林木所有权的权属大多只落实到了乡镇、村集体一级，真正落实到户的还不足50％。另外，在已发放的林权证中四至不清、混界套界、面积不实等问题也较为突出，再加上原始档案资料保存不完整，不少地方基础工作不扎实，对历史遗留问题处理不力，给勘定林地界限、林权落实到户带来了较大困难。产权不明晰、林权落实不到户也为社会治安埋下了隐患，如在修建潭邵高速公路湘潭县路段时，由于涉及的林地产权不明晰、界限不明确，致使有关补偿无法落实到农户，引发了农户与政府、农户与农户之间的矛盾和纠纷。
二是经营没放活。在林业“三定”(稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制)后，除国有林地外，我市林业经营模式分为由乡镇、村经营的集体林场和农户经营的自留山、责任山。目前大部分集体林场还是停留在“靠山吃山”的阶段，林场又无多种经营收入，没有更多的资金投入林业经营，造成大部分的林场处于亏损状态。对于自留山、责任山，也因森林资源的好坏和地理位置的远近影响农户经营的积极性，加之我市农民人均林地面积只有1.7亩，农户收入主要来源于种养殖业和外出务工，在林业经营周期长、经营难度大、回收成本高等因素的影响下，大多数农户选择消极经营，导致林地生产效益下滑，农户的林业收入低，林业生产发展缓慢。
三是流转欠规范。由于林地林木流转法律法规和政策不完善以及流转程序不规范，已经流转的林地林木资源很多留有后遗症。主要表现在：1.已发生流转的林地林木合同，转让方大多没有林权证。2.合同主体不适格，订立合同不规范。有的乡镇集体林场，由乡镇政府直接以所有者身份与他人签订转让或联营合同，有的承包人未经发包方同意私自进行转包；有的集体与承包人签订合同时也未经该集体经济组织成员同意。3.已发生流转的集体林地林木合同，都没按“提出申请一资格审查一资源勘察和资产评估一订立转让合同一合同审批一结算一权属变更登记”的程序来办理，资源资产评估、权属变更登记等要件材料缺失。
四是收益难保障。第一，集体林的收益本应当纳入集体财务管理，用于该集体经济组织内部成员分配和公益事业，但在许多地方收益或归乡村行政组织或归山林管理者，参与投劳的农户难以分到其利，这也是农民盼望集体林到户的根本原因。第二，农户采伐权难以落实。国家对于采伐指标限制得太死，林木采伐审批手续繁琐、程序复杂、延续时间长，农户申请采伐指标非常困难，从提出申请到组织木材生产要经过好几道关，如遇图表不符的还得重新再来。第三，公益林的补偿标准太低。我市的公益林面积为133.3万亩，占全市林业用地面积的38％，但国家对公益林每年每亩仅给予5元的补助。第四，承包期限与林木生长规律相冲突。在中央10号文件出台以前，相关法律和政策对林地的承包期没有明确，一些合同规定的承包期太短，有的只有10年甚至3年，而林木生长至少要20年才能成熟砍伐。第五，农户的合法财产得不到有效保护，盗伐林木现象时有发生，个别木材商贩与黑恶势力勾结，强买林木，严重损害农户利益。另外。冰冻、火灾等自然灾害也给农户收益带来很大风险。
五是服务未跟上。由于传统林业经营方式的影响和市场化管理理念的缺乏，我市林业社会化服务体系尚未建立，目前全市还没有一家具有资质的林地、林木专门评估机构，产权交易中心、林业专业合作组织、林业专业协会等相关服务平台还没有建立起来。同时，专业服务人员严重缺乏。如雨湖区农林局 截至目前还没有一名林业专业技术人员，湘乡市虞塘镇林业站8名职工中无一人是专业院校毕业生，湘潭县谭家山镇林业站9名职工中仅有1人是学林业的。另外，机构改革后，林业站的人、财、物、事四权下放到各乡镇政府管理，林业站的工作范围扩大，非林业的事务性工作增多，林业站为林业、林农服务的时间和精力大打折扣，加之经费困难，为了保工资，也都忙于“上路收费”，办事效率大为降低，专业服务工作没人做、任务完不成的现象时有发生。
三、关于落实中央10号文件的几点建议
一是明晰集体林场产权。建议根据属地原则，将乡镇、村集体林场划分到林场所在地的村民小组，然后将产权落实到该组的农户。
二是放活集体林场经营。建议对现有集体林场，根据“因地制宜、分类指导”和“尊重农民意愿”的原则，采取多种方式经营。对经营不善、管理瘫痪的集体林场，由农户承包经营：对于管理规范，经营状况较好，分散到户不利于经营的集体林地，应按照均股、均利方式落实产权，由集体经济组织统一经营管理，收益按照“公开、透明”的原则，规范管理，加强监督，确保收益落实到户。
三是稳定林地承包期限。中央10号文件明确规定林地的承包期限为70年。建议对于承包期不满70年的林地承包合同按照70年的承包期予以完善，确保林农利益不受损害和林业的持续发展。建议由林业管理部门出台统一的林地承包示范合同，进一步规范承包行为。
四是规范林地林木流转。建议出台统一的林地林木流转办法，统一流转程序和收费标准；以市林业局林业资源调查队为基础组建森林资源资产评估中心，县、市、区建立林地林木产权交易中心，实行林地林木产权挂牌流转：鼓励林地林木流转，推进大户经营，提高林地资源效益。
五是提高公益林补偿标准。调查中，发现部分干群认为公益林管理难、补偿低、效益差，要求核减公益林面积，鉴于核减公益林面积不符合“两型社会”建设的要求和我市建设生态园林城市的目标，我们建议，在不核减公益林面积的前提下，提高公益林补偿标准，由原来国家补偿的5元／亩／年的标准提高到30元40元／亩／年。
六是减免林业有关税费。中央10号文件提出，改革育林基金管理办法，逐步降低育林基金征收比例。为减轻农民负担，提高农民生产积极性，建议从2009年起对征收育林基金比例为25％逐年进行核减，第一年核减至20％，第二年为15％，最后保持为10％左右。
七是改革乡镇林业站。建议进行以定编、定人、定经费为内容的改革，将林业站工作经费纳入地方财政预算，人、财、物、事的管理权收归县级林业部门，以8000亩／人的标准确定林业站的人员编制，对超编单位采取竞聘、分流的方式精简人员，鼓励分流人员承包经营山地，参与其他林业服务组织。
八是放宽林木采伐管理。建议取消采伐证制度，放宽林木采伐限额管理。对于承包经营户申请采伐的林木，经乡镇林业部门实地勘察、鉴定，根据林木成材量大于采伐量的原则，书面批准符合采伐标准的林木量，提高承包户的积极性，确保经营者利益。
一、我市林业基本情况
湘潭全市森林覆盖率45.96％，林业用地面积348万亩，其中国有林地2.54万亩，集体经营70万亩，自留山和责任山275.46万亩。有乡村林场496个，经营面积70万亩，其中乡镇林场132个，经营面积32.67万亩。2007年全市林业总产值16.9亿元。2003年以来，我市认真贯彻落实上级林改有关政策精神，切实加强和改进林业管理，加快林业体制和机制创新，奠定了全面推进集体林权制度改革的坚实基础。
一是林改时机已经成熟。首先，从国家出台的政策看，林业改革机遇难得。《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》(中发[2008]10号)对于林权改革的基本原则、目标任务和政策措施进行了具体详尽的规定，指导性和可操作性都很强。其次，从外地改革的实践看，林权制度改革已是成功之举。福建、江西和我省怀化市以及安化、浏阳、绥宁等地的林权试点改革极大地促进了当地林业发展，推进了新农村建设。最后，从调研了解的情况看，广大群众改革愿望强烈。90％以上的农户反映集体林地实行家庭联产承包责任制有利于自主经营管理。
二是林改工作准备充分。市林业局对全市林业产权制度改革情况进行了专题调研，提出了集体林权制度改革的意见和建议。湘潭县从2005年全面开展了林权证的发放工作，目前已完成了80％的工作任务，并从去年9月开始对4万公顷林地进行调查摸底，进一步了解集体林场的经营管理情况。韶山市于2007年依据《中共湖南省委、湖南省人民政府关于深化集体林权制度改革的意见》，已经开始了新一轮的林权改革，换发林权证45693个，完成了工作任务的99％以上。
三是林改探索初见成效。近年来，由于非农人口转移、林业逐渐被看好等原因，森林资源的自然流转悄然兴起。据不完全统计，湘潭县目前已出现山地流转120余宗，涉及面积4.4万亩。林权抵押贷款也首开先河。今年，湘潭县射埠镇月塘村林业大户李运其为自己承包的2000亩林地购买了森林保险，并用其中的600多亩林产作抵押，向县农行贷款150万，破解了林业扩大再生产的资金难题。林业产业开始逐步向集约化、规模化发展。
二、我市集体林权制度改革存在的困难和问题
近年来，我市林业建设取得了较大成效，但还存在一些具体问题影响和制约着林业的进一步发展，主要表现在以下几个方面：
一是产权不明晰。从我们调查的情况来看，全市的林权证发放率达到70％，但是这些林权证所确认的林地承包经营权和林木所有权的权属大多只落实到了乡镇、村集体一级，真正落实到户的还不足50％。另外，在已发放的林权证中四至不清、混界套界、面积不实等问题也较为突出，再加上原始档案资料保存不完整，不少地方基础工作不扎实，对历史遗留问题处理不力，给勘定林地界限、林权落实到户带来了较大困难。产权不明晰、林权落实不到户也为社会治安埋下了隐患，如在修建潭邵高速公路湘潭县路段时，由于涉及的林地产权不明晰、界限不明确，致使有关补偿无法落实到农户，引发了农户与政府、农户与农户之间的矛盾和纠纷。
二是经营没放活。在林业“三定”(稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制)后，除国有林地外，我市林业经营模式分为由乡镇、村经营的集体林场和农户经营的自留山、责任山。目前大部分集体林场还是停留在“靠山吃山”的阶段，林场又无多种经营收入，没有更多的资金投入林业经营，造成大部分的林场处于亏损状态。对于自留山、责任山，也因森林资源的好坏和地理位置的远近影响农户经营的积极性，加之我市农民人均林地面积只有1.7亩，农户收入主要来源于种养殖业和外出务工，在林业经营周期长、经营难度大、回收成本高等因素的影响下，大多数农户选择消极经营，导致林地生产效益下滑，农户的林业收入低，林业生产发展缓慢。
三是流转欠规范。由于林地林木流转法律法规和政策不完善以及流转程序不规范，已经流转的林地林木资源很多留有后遗症。主要表现在：1.已发生流转的林地林木合同，转让方大多没有林权证。2.合同主体不适格，订立合同不规范。有的乡镇集体林场，由乡镇政府直接以所有者身份与他人签订转让或联营合同，有的承包人未经发包方同意私自进行转包；有的集体与承包人签订合同时也未经该集体经济组织成员同意。3.已发生流转的集体林地林木合同，都没按“提出申请一资格审查一资源勘察和资产评估一订立转让合同一合同审批一结算一权属变更登记”的程序来办理，资源资产评估、权属变更登记等要件材料缺失。
四是收益难保障。第一，集体林的收益本应当纳入集体财务管理，用于该集体经济组织内部成员分配和公益事业，但在许多地方收益或归乡村行政组织或归山林管理者，参与投劳的农户难以分到其利，这也是农民盼望集体林到户的根本原因。第二，农户采伐权难以落实。国家对于采伐指标限制得太死，林木采伐审批手续繁琐、程序复杂、延续时间长，农户申请采伐指标非常困难，从提出申请到组织木材生产要经过好几道关，如遇图表不符的还得重新再来。第三，公益林的补偿标准太低。我市的公益林面积为133.3万亩，占全市林业用地面积的38％，但国家对公益林每年每亩仅给予5元的补助。第四，承包期限与林木生长规律相冲突。在中央10号文件出台以前，相关法律和政策对林地的承包期没有明确，一些合同规定的承包期太短，有的只有10年甚至3年，而林木生长至少要20年才能成熟砍伐。第五，农户的合法财产得不到有效保护，盗伐林木现象时有发生，个别木材商贩与黑恶势力勾结，强买林木，严重损害农户利益。另外。冰冻、火灾等自然灾害也给农户收益带来很大风险。
五是服务未跟上。由于传统林业经营方式的影响和市场化管理理念的缺乏，我市林业社会化服务体系尚未建立，目前全市还没有一家具有资质的林地、林木专门评估机构，产权交易中心、林业专业合作组织、林业专业协会等相关服务平台还没有建立起来。同时，专业服务人员严重缺乏。如雨湖区农林局 截至目前还没有一名林业专业技术人员，湘乡市虞塘镇林业站8名职工中无一人是专业院校毕业生，湘潭县谭家山镇林业站9名职工中仅有1人是学林业的。另外，机构改革后，林业站的人、财、物、事四权下放到各乡镇政府管理，林业站的工作范围扩大，非林业的事务性工作增多，林业站为林业、林农服务的时间和精力大打折扣，加之经费困难，为了保工资，也都忙于“上路收费”，办事效率大为降低，专业服务工作没人做、任务完不成的现象时有发生。
三、关于落实中央10号文件的几点建议
一是明晰集体林场产权。建议根据属地原则，将乡镇、村集体林场划分到林场所在地的村民小组，然后将产权落实到该组的农户。
二是放活集体林场经营。建议对现有集体林场，根据“因地制宜、分类指导”和“尊重农民意愿”的原则，采取多种方式经营。对经营不善、管理瘫痪的集体林场，由农户承包经营：对于管理规范，经营状况较好，分散到户不利于经营的集体林地，应按照均股、均利方式落实产权，由集体经济组织统一经营管理，收益按照“公开、透明”的原则，规范管理，加强监督，确保收益落实到户。
三是稳定林地承包期限。中央10号文件明确规定林地的承包期限为70年。建议对于承包期不满70年的林地承包合同按照70年的承包期予以完善，确保林农利益不受损害和林业的持续发展。建议由林业管理部门出台统一的林地承包示范合同，进一步规范承包行为。
四是规范林地林木流转。建议出台统一的林地林木流转办法，统一流转程序和收费标准；以市林业局林业资源调查队为基础组建森林资源资产评估中心，县、市、区建立林地林木产权交易中心，实行林地林木产权挂牌流转：鼓励林地林木流转，推进大户经营，提高林地资源效益。
五是提高公益林补偿标准。调查中，发现部分干群认为公益林管理难、补偿低、效益差，要求核减公益林面积，鉴于核减公益林面积不符合“两型社会”建设的要求和我市建设生态园林城市的目标，我们建议，在不核减公益林面积的前提下，提高公益林补偿标准，由原来国家补偿的5元／亩／年的标准提高到30元40元／亩／年。
六是减免林业有关税费。中央10号文件提出，改革育林基金管理办法，逐步降低育林基金征收比例。为减轻农民负担，提高农民生产积极性，建议从2009年起对征收育林基金比例为25％逐年进行核减，第一年核减至20％，第二年为15％，最后保持为10％左右。
七是改革乡镇林业站。建议进行以定编、定人、定经费为内容的改革，将林业站工作经费纳入地方财政预算，人、财、物、事的管理权收归县级林业部门，以8000亩／人的标准确定林业站的人员编制，对超编单位采取竞聘、分流的方式精简人员，鼓励分流人员承包经营山地，参与其他林业服务组织。
八是放宽林木采伐管理。建议取消采伐证制度，放宽林木采伐限额管理。对于承包经营户申请采伐的林木，经乡镇林业部门实地勘察、鉴定，根据林木成材量大于采伐量的原则，书面批准符合采伐标准的林木量，提高承包户的积极性，确保经营者利益。