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冷战结束后，北约失去“对手”，美欧失去“共同敌人”，跨大西洋安全纽带亦有松动。在美国推动下，北约打着“转型”口号走出传统防区，频频在全球各地执行“人道主义干预”任务，似乎找到了继续存在下去的理由。乌克兰危机爆发后，美国及其北约欧洲盟国发现，家门口的危机才是真正可怕的危机，一度积极拥抱西方的俄罗斯仍然是北约面临的“主要挑战”。因此，北约开始“重返欧洲”，在优化军事部署的同时，积极强化在东欧地区的军事存在。
强化存在有多种方式
乌克兰危机爆发后，俄罗斯强力“吞并”克里米亚让东欧各国特别是波罗的海三国胆寒，担心有朝一日这一“悲剧”在本国重演。北约虽然是世界上最强大的军事集团，但面对俄罗斯的强悍举动，除了经济制裁、外交孤立，发现自己事实上根本无力阻挡俄罗斯“对乌克兰主权和领土完整的侵犯”。而且，自己的东欧成员国特别是波罗的海三国的安全都面临威胁，这是北约无法容忍但又不得不面对的现实。痛定思痛，北约多管齐下，着手全面强化在东欧的军事存在。
首先，通过多种方式实现在东欧驻军。2014年9月，在北约威尔士峰会上，北约各国领导人通过了《战备行动计划》，决定通过轮换方式在东部成员国确立北约海陆空力量的持续存在，而且“要停留多久就停留多久”，以“确保北约在确定的时间、地点，有合适的军队和装备”。事实上，除了轮换部署，北约还通过接连举行演习、预先部署装备等方式实现事实上的“驻军”。2014年以来，美国及北约接连在东欧举行军演，如“大西洋决心行动”、“联盟盾牌”、“波罗的海行动”、“华丽跳跃”、“军刀攻击”等。用北约欧洲盟军最高司令菲利普·布里德洛夫的话来说，北约在东欧的军演是持续性的，也就是说，演习将以几乎没有间断的方式举行。通过这些例行或新增的演习，北约事实上在东欧形成了“常设存在”，并成功地将包括坦克、步兵战车、重型火炮、直升机等在内的大批装备调往东欧。2015年6月23日，美国国防部长阿什顿·卡特在访问爱沙尼亚时正式宣布，美国将在波罗的海三国及保加利亚、罗马尼亚、波兰等国预置约250辆坦克、火炮和其他军事装备（其中包括约90辆“艾布拉姆斯”坦克），以便能够更迅速地对本地区的军事危机做出反应。
其次，组建并扩充快速反应部队。北约威尔士峰会决定成立一支名为“尖峰”的快速反应部队，以“迅速而坚决地应对任何威胁”。“尖峰”部队由数千名士兵组成，部署在东欧地区，并设立一个司令长官和指挥中心，北约海军、空军及特种部队将为其提供强力支持。与此同时，以英国为首的七个北约成员国还签署协议，组建一支联合远征军，规模至少为一万人。在2015年2月举行的北约防长会上，成员国防长不仅确定了快速反应部队的经费来源，还决定将北约快速反应部队由1.3万人扩充至3万人;决定将其“尖峰”部队司令部设在波兰的什切青，并在东欧国家境内设立地区指挥控制中心，分布在爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、波兰、罗马尼亚和保加利亚等六国，负责帮助“尖峰”部队在48小时之内部署到前线作战地区。在2015年6月24日～25日举行的北约防长会上，北约秘书长斯托尔滕贝格宣布，未来北约快速反应部队的规模将扩充至四万人，并决定设立常设联合后勤司令部，为快速调动部队提供必要的物资、装备和运输支持。
第三，优化在欧军事部署，提升军事决策和反应效率。2015年1月，美国国防部宣布“欧洲军事设施巩固计划”，主要内容包括减少在英国、葡萄牙的驻军规模，增加在德国、意大利的驻军规模，并向欧洲派驻最先进的F-35战机。2015年6月，美国空军部长德博拉·李·詹姆斯在参加巴黎航展时表示，美国正在考虑在欧洲部署F-22战机的可能性。通过这种调整，美国虽然没有增加部署在欧洲的军队数量，但驻欧美军的作战能力和威慑力却大为增强。不仅如此，在6月24日～25日举行的北约防长会上，北约各国防长决定提升政治和军事决策效率，措施包括：一是授权北约欧洲盟军司令部提前做好军事部署和行动准备，以在北约领导人做出政治决策后迅速开展行动;二是批准“先期计划”概念，以预先制定详细的行动规划。北约秘书长斯托尔滕贝格表示，预先制定详细规划和快速决策就像是一个硬币的两面，“这样我们才能够更迅速、更有效地应对威胁”。
抵御威胁还是填补真空
从北约及美欧各国领导人的口径看，北约加强在东欧的防务首先针对的是俄罗斯，其次是包括“伊斯兰国”、大规模杀伤性武器扩散以及非法难民涌入等在内的多种威胁。
乌克兰危机已持续一年有余，两份“明斯克协议”也未能阻止近期乌克兰东部地区冲突的再度爆发。面对俄罗斯的“混合战”手段及其频繁展示武力的行为，北约实际上缺乏有效的应对手段，这让东欧特别是波罗的海三国心生恐惧。东欧国家也多次要求北约强化东部方向的集体防御，包括在东欧国家进行永久性驻军。2015年5月，波罗的海三国防长曾联名致函北约欧洲盟军最高司令布里德洛夫，要求北约在波罗的海三国永久性地部署规模约为一个旅的部队。美国防长卡特6月参加北约防长会期间表示，当前对俄罗斯的经济制裁未能阻止其向乌克兰“分裂分子”提供军事支持，美国及北约应该采取多种强有力的手段来应对俄罗斯的“侵略行为”。北约秘书长斯托尔滕贝格也明确表示：“北约正面临新的安全环境，这是由咄咄逼人的俄罗斯的行为导致的，后者使用武力改变边界、兼并克里米亚，并破坏乌克兰东部地区的稳定。”由此来看，北约强化在东欧的军事存在，不管北约领导人如何辩解，其首先要针对的便是俄罗斯，这一点是毋庸置疑的，北约各国以及俄罗斯都心知肚明。
除了要应对来自俄罗斯的“威胁”，北约强化在东欧的军事存在也有其他考虑，包括应对“伊斯兰国”和非法难民涌入等多种威胁。近年来，中东地区政局动荡、恐怖主义肆虐导致大量难民出逃，意大利、希腊等南欧国家成为这些难民的首选偷渡目的地，面临的难民问题日渐严峻。如果说单纯的难民涌入还只是南欧国家面临的问题，那么难民中夹杂的“危险分子”所带来的威胁显然是所有欧洲国家及北约面临的挑战。北约欧洲盟军最高司令布里德洛夫曾公开表示，北约怀疑，有组织犯罪团伙的成员和“极端分子团伙”可能夹杂在那些试图逃离中东战事与贫困的“合法难民”中间。再如“伊斯兰国”问题，2014年以来，“伊斯兰国”不仅一路攻城掠地，还通过多种手段招募西方“圣战”分子。目前，据统计，已有数千名西方国家国籍的“圣战”分子奔赴叙利亚和伊拉克为“伊斯兰国”而战。美国布鲁金斯学会中东政策中心主任丹尼尔·比曼认为，美欧籍“圣战”分子拥有西方国家公民身份，可在美欧国家间自由流动，他们一旦“回流”，势必严重威胁美、欧本土安全。由此可见，美国调整欧洲军事部署，增加在德国、意大利的驻军，并不仅仅是针对俄罗斯那么简单。用斯托尔滕贝格的话来说，北约必须考虑如何应对一个更复杂、更具挑战性的安全环境。 然而，在俄罗斯看来，北约的举动实际上是利用乌克兰危机鼓动“恐俄情绪”，目的是进一步扩大北约在欧洲的军事存在，趁机填补东欧的“权力真空”。冷战后，北约虽通过三轮东扩将东欧国家尽数收入囊中，但在乌克兰危机之前，实际上并未在东欧大规模部署军队及装备。因此，尽管北约一再宣誓其举动的“防御性”，但对俄罗斯而言，北约强化东欧军事存在是一个巨大的突破，也是巨大的潜在威胁。俄罗斯外交部公开表示，美国在东欧国家部署重型装备的行为，违背了北约和俄罗斯1997年签署的《北约—俄罗斯相互关系、合作和安全基本文件》，该文件禁止北约在东欧和中欧建立永久性军事存在。不仅如此，俄罗斯还对此发出警告，称“希望相关国家回归理性，避免欧洲局势进一步滑向新军事对抗的泥潭，防止由此带来的严重后果”。2015年6月，俄罗斯总统普京在会见芬兰总统尼尼斯特后对媒体表示，如果有人把我们的土地置于其威胁之下，那么相应地，我们也应该把我们的现代化打击力量对准他们的土地。
整军经武之路依然“漫漫”
从北约及美欧领导人的言行看，北约此次强化在东欧的军事存在可谓是下定了决心。从实际行动看，北约威尔士峰会的系列决定也已开始付诸实施，并取得了明显的进展，对此俄罗斯的强烈反应最能说明北约举动的实际意义。然而，在此过程中，拥有28个成员国的北约也面临一些挑战，其整军经武之路注定不会一帆风顺。
首先，预算不足制约北约“雄心”。近年来，美国不断劝说北约欧洲成员国加大军费投入，美国领导人甚至为此多番公开施压，但效果不彰。据北约最新数据，2014年，在北约欧洲成员国中，只有英国、希腊和爱沙尼亚三国的军费开支满足了北约设定的“至少占GDP 2%”的目标。部分国家，如比利时、卢森堡、匈牙利、西班牙等国的军费甚至不足本国GDP的1%。据估计，北约成员国2015年的军费总额不仅不会增长，反而可能下降1.5%。英国智库“欧洲改革中心”高级研究员科特韦格称，只要紧缩政策仍是欧元区的主旋律，北约欧洲成员国就很难达到军费开支占GDP2%的目标。因此，如何“筹钱”将是北约面临的第一道难关。
其次，内部分歧影响北约军事决策效率。北约28国虽有强化集体防御的共同利益，但其内部也存在巨大的分歧。一方面，美国与欧洲不仅存在军事能力差距、理念分歧和利益差异，近年来接连曝光的美国对德国、法国等国领导人及普通民众的监听丑闻也严重损害了美欧之间的互信。法国不仅为此召见美国驻法国大使，还派遣调查人员赴美开展调查。另一方面，欧洲各国也存在分歧，这种分歧主要表现在安全关切点和方向的差异。美国前助理防长德里克·肖莱认为，北约面临的最大分歧是欧洲东部和南部的分歧，波罗的海三国、波兰将俄罗斯视为主要威胁，而南欧国家则更担心难民危机。
第三，俄罗斯强力反制影响北约行动决心。北约虽然多番表示“不会与俄罗斯卷入冷战式军备竞赛”，但俄罗斯却不信这一套。针对美国在东欧部署重型装备的举动，俄罗斯国防部高级官员尤里·雅库博夫表示，俄罗斯的回应可能包括加快在加里宁格勒部署“伊斯坎德尔”导弹和加强在白俄罗斯的兵力部署。不仅如此，俄罗斯还通过退出《欧洲常规力量条约》、与北约同日开展军演、增加部署洲际弹道导弹等方式对北约的举动进行回应。在2015年5月北约启动“2015北极挑战演习”的同一天，普京命令俄罗斯中部军区空军和防空兵进入全面戒备状态，并启动为期四天的“抽查检验”，动用约1.2万名士兵、250架军机及约700件各类武器和装备开展针锋相对的演习。俄罗斯的强力回应，不仅展示了俄罗斯的决心，也让北约特别是东欧国家看到了俄罗斯的实力及自身的脆弱性，这促使北约在采取相关行动时不得不顾忌俄罗斯的感受和反应。在援助乌克兰问题上，欧洲部分国家之所以反对美国向乌克兰提供杀伤性武器，主要原因便是担心引起俄罗斯的强力反制，导致欧洲局势进一步恶化。
综合来看，北约强化在东欧的军事存在有明显的针对性，目前也已取得了一定成效。这对北约而言可谓是冷战结束以来的一次大的军事战略转变，预示着北约未来可能更加关注来自传统防区的威胁，这在一定程度上可能放缓北约的“全球化”步伐。然而，受多重因素制约，北约的强军之路注定难以一帆风顺。北约未来如何强化集体防御，特别是在东欧地区的防御，如何弥合内部的分歧，如何处理与俄罗斯的关系，都是值得观察和思考的问题。
（贾春阳为中国现代国际关系研究院美国所助理研究员;陈佳为燕京理工学院文法学院讲师）