中外合作办学者主体资格与责任分析

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  摘要:随着国家教育对外开放步伐不断加大,中外合作办学的形式与模式也愈加多样,涉及的法律和政策问题日益复杂。中外合作办学者主体资格与责任方面存在主体范畴界定不清,主体资质认识片面,办学主体责任落实不到位等问题。针对以上问题,首先应将办学者限定为教育机构,进一步明确其内涵与外延理清办学主体外延;其次通过准入与监管手段强化办学主体责任,提高办学质量。
  关键词:中外合作办学;主体资格与责任;教育机构;文教、卫生管理法令
  中图分类号:D922.16文献标识码:A文章编号:2095-6916(2021)12-0115-03
  中外合作办学是我国教育事业的重要组成部分,经过十几年的探索与实践,相关法律制度基本确立。随着事业发展和经验积累,中外合作办学者主体资格和责任不断引发新思考。在制定《中外合作办学条例》及其实施办法时,中外合作办学类型相对单一,审批准入、组织管理等标准规范也较简单。随着国家教育对外开放步伐不断加大,中外合作办学的形式与模式也愈加多样,办学遇到新问题新挑战,涉及的法律问题、政策问题日益复杂。
  一、中外合作办学者主体资格与责任有待进一步明确
  (一)主体范畴界定不清
  根据《中外合作办学条例》第二条规定,中外合作办学者主体为教育机构。我国《教育法》第二十六条列举了举办教育机构的四项基本法定条件,但不能解释为具备了上述条件的机构就是教育机构。《教育法》第二十条至三十二条规定了“学校及其他教育机构”应具备的基本条件、组成人员资格、注册登记要求、法定权利等。该条没有对“其他教育机构”做明确定义,而是描述了学校及其他教育机构应具备的要素及其他必要条件。那么,具有教育培训业务的公司或非法人组织是否可以归属于“其他教育机构”?此类实体是否也可以参与作为合作办学者?
  在政策解读中,人们往往更愿意将教育机构直接指向“学校”这种最典型的类型,对其他形态的教育机构,除了经国务院教育行政部门批准可以承担研究生教育任务的科学研究机构外,并没有明确定解释。引发的问题是各级审批机关面对主体性质特殊的举办申请,无所适从,宽严不一,得不到相关法律规则的普遍约束。
  对中外合作办学外国办学者主体资格的界定在工作实践中是更加困难且复杂的。依据我国《教育法》,教育机构指学校及其他教育机构。从立法意图上进行对等分析,外国教育机构也指学校及其他教育机构。虽然没有对“其他教育机构”进行明确的定义,但应是与学校具有同质性或等价性的机构,笔者认为排除了企业、政府等其他主体的合作办学主体资格。然而,各国对“教育机构”的界定及其属性规定不尽相同。例如,有的国家认为具有公司性质的教育实体也是类比于我国学校的教育机构,可以来华开展中外合作办学(如澳大利亚);地方教育行政部门对外国举办者主体资格的判断也普遍存在不确定性。
  (二)主体资质认识片面
  “引进优质教育资源”是《中外合作办学条例》及其实施办法中明确提出的要求,也是中外合作办学发展至今一直坚持和今后继续强化的宗旨。然而,对资源“优质性”的判断一直众说纷纭,有学者提出以学校排名、行业排名等评价指标作为标准;有专家指出不能只看排名,应重视学科专业实力;也有专家指出优质性是与中方合作办学者相对的概念,只要比中方学校水平高就是“优质资源”。
  合作办学起步阶段,相当一部分中方学校寻求相较自己更好的学校进行合作办学,为中方高校“补短板”,希望带动学科专业快速建设;也有一部分学校希望与外方名校进行合作。随着教育国际化的发展,提质增效与全面提高办学质量成为中外合作办学未来发展的主线,越来越鼓励中外双方“强强联合”。从服务消费者角度看,学生也往往认为,除积累国际经验外,中外合作办学所蕴含的跨境教育质量优于本国高等教育,外方高校的声誉及其在特定学科领域中的排名至关重要;不过,随着教育服务贸易市场的竞争日趋激烈,学生开始有更多的挑选机会,所以中方高校的声誉也日趋重要,在未来成熟的教育服务贸易市场中,也许强强合作才是生存之道[1]。
  在调研中,笔者发现一心只想补短板或单纯追求与世界名校合作的做法是片面的。办学实践证明,前者办学不温不火,有的处于勉强维持状态。后者因中方自身学科专业水平差距过大,办学过程中,中方基本负责学校的行政服务工作,对教学安排、课程设置、师资配置、学术研究等涉及学校教育的核心内容参与较少[2],外方甩开中方办学者进行教学,中外合作办学成为外方机构的海外组成部分,共同开发课程成为空中楼阁,双方话语权不平衡,难以充分发挥为我国教育发展做出实质性贡献的作用。
  (三)办学主体责任落实不到位
  从民事行为主体角度分析,具有法人资格的中外合作办学机构是民法上的“法人”。我国《民法典》第六十条规定,法人以其全部财产独立承担民事责任。在法人举办过程中,落实法人财产权后,举办者仅对法人承担投入部分的有限责任。一般地讲,现有在办中外合作大学的法人财产大部分来自于中方合作办学者与举办地人民政府,由中方学校的校产或人民政府划拨土地、财政拨款、学生学费等方式转化而来。外方教育机构作为合作办学者,较少有资金和知识产权投入的,在其投入范围内承担风险与责任;大多数外方合作办学者无上述投入,外化于办学过程的是派出师资,此部分成本定期以成本补偿形式由中方支付给外方,外方在实践中没有承担连带责任。
  不具有法人资格的中外合作办学机构,应认为是民法中的非法人组织。《民法典》第一百零四条规定,非法人组织的财产不足以清偿债务的,其出资人或者设立人承担无限责任。法律另有规定的,依照其规定。不具有法人资格的中外合作办学机构的中外双方办学者应对机构承担无限责任。这一義务是明确的,但实践中仍有难度,一是跨国合同纠纷战线较长,向外方争取权利难度大;二是如果出现问题,中方学校或地方政府会积极解决问题,保障学生权益。这两点思考是办学战线的普遍声音,外方办学者除了投入师资与颁发证书以外,即使在法律上外方是无限连带责任主体,但如遇合作中止/终止,事实上没有可执行可操作的责任形式。   乾隆元年(1736 年),在黄埔仑头村发生了波兰船 主伤人的事件,广东提督张溥再次提议将洋船从黄品溢 移泊至澳门拉青角地方③。此时关于黄埔是否作为外贸 港口的争议已逐渐平息,乾隆皇帝没有对此作出指示,而 是上谕此事“交与鄂弥达,听其奏议”[7]。次年,曾持移 泊澳门意见的鄂弥达反而奏陈波兰船主商伤人是群众聚 众围观,慌乱中枪支不慎走火发生的意外,黄埔是“诸国 来广贸易湾泊之所,俱各相安无异……不便因此不容湾泊黄埔”[8]。实际上,乾隆皇帝以洋船到广泊于黄埔,然后起炮输税为定例 [9]。因此,对鄂弥达的奏议乾隆皇帝 表示默认,最终黄埔收泊外贸洋船的政策并未作出更改, 黄埔外贸港的地位基本确立。乾隆二十二年(1757 年), 乾隆皇帝下令只许广州“一口通商”,并令地方官员“晓 谕蕃商将来只许在广东收泊交易,不得再赴宁波。如或 再来,必押令原舡返棹至广,不准入浙江海口”[10]。自此, 清朝民间对外贸易集中到粤海关,外国商船纷纷前往广 州进行贸易,黄埔外贸港在广州贸易中独一无二的地位 最终确立。
  三、清代黄埔外贸港的空间结构
  清代黄埔外贸港空间由黄埔挂号口及其设施、黄埔 外国商船锚地和外国水手居留活动地三部分组成,这三 部分构成了黄埔港的空间。黄埔岛东部以酱园码头为中 心,西侧主要为粤海关黄埔挂号口的税馆、买办馆、永靖 营等设施,东侧为黄埔村,其村民为外国水手提供买菜、 洗衣、搬运货物等服务。与黄埔岛相对的长洲岛被称为 丹麦人岛,小谷围岛被称为法国人岛,这两岛被允许设立 货栈堆放货物,外国水手亦可以暂时居留。而中间广阔 的江面则分区有序地锚泊来自各国的商船。
  粤海关黄埔挂海口的设施、征税和管理体制前人已 有较多论述,本文不再赘述。前来广州贸易的西方国家 互相之间存在一定的矛盾,他们既有一定的海外利益之 争,也有贸易份额之争。因此,不同国家的商船锚泊在黄 埔港不同的区域。“到达黄埔后,所有外国商船在丹麦人 岛、法国人岛和黄埔岛之间的狭长河道上依次锚泊。每 个国家都有固定的锚地,美国人在最里面(最西侧),然 后(向东)是荷兰人和瑞典人,接着是法国商船停泊在 法国人岛附近,丹麦商船停泊在丹麦人岛附近,最外围 (最东侧)是英国人。”[5]  在广州贸易早期,外国商船到达黄埔后随即卸货与行商开展贸易,外国水手须居留船上不得随处走动。这些外国水手经历了长时间的海上航 行到达黄埔后,由于不能下船活动,很容易引起疾病。“乾 隆三十年(1765 年),外国人被允许在丹麦人岛上活动。” 清代的长洲岛面积还比较狭小,中部是一坐土包,地势陡 峭。但相比于船上的活动空间已经大了许多,足够外国 水手活动和暂时居留。外国人在这两处小岛上的活动受 到中国法律的保护,他们被允许在岛上活动,不容易引起 外国人与中国人之间的矛盾,还可以租借土地埋葬死在异 国他乡的同胞。丹麦人岛与法国人岛之间隔着一条清澈 的浅河,两处小岛作为广州贸易中后期停留黄埔外国水手 的居留地和活动场所,构成了黄埔港空间重要的一环。
  四、余论
  黄埔外贸港位于清代珠江河道水口之处,港阔水深,适合停泊大批吨位较大的海船。明末清初,已有私商海船在黄埔一带活动。康熙二十三年(1684 年)解除海 禁,随着粤海关的设立和广州对外贸易的发展,逐渐形成 了黄埔外贸港,至康熙五十年(1716 年),黄埔港已经基 本形成,成为外国商船惯泊之处。黄埔港既有湾泊条件 优于澳门的因素,其靠近广州的地理位置也有利于粤海 关的管理和征税,推动了清代广州贸易的发展。此外,黄 埔港的地理位置也有一定敏感性,雍正年间关于是否移 泊外国商船展开了较大的争议,最终不了了之,黄埔外贸 港的地位基本确立。乾隆年间,黄埔外贸港收泊外国商 船已成定例,随着乾隆二十二年(1757 年)广州“一口 通商”的确立,黄埔外贸港确立其在清代海上丝绸之路 中独一无二的历史地位。外国商船的增多也造成了黄埔 港复杂的空间结构,粤海关黄埔挂号口是黄埔港的中心, 江面上依次停泊着各国的商船,黄埔村民为外国水手提 供力所能及的服务,长洲岛、小谷围岛也留下了外国人货 栈、墓地和活动痕迹。黄埔外贸港与广州贸易相辅相成, 在清代广州海上丝绸之路中发挥着重大的作用。
  注    释:
  ①详见(清)《雍正广东通志》,文渊阁四库全书本。
  ②详见(清)《世宗宪皇帝朱批谕旨》,文渊阁四库全本。
  ③详见(清)《高宗纯皇帝实录(卷二十八)》,清嘉庆内府抄本。
  参考文献:
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  作者簡介:肖东陶(1995—),男,汉族,广东阳江人,单位为广州大学,研究方向为历史地理学。
  (责任编辑:御夫)
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