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摘 要 源于西方的教育券制度在我国浙江、湖北等省份和地区进行着本土化的实践，虽取得了一些进展但仍存在诸多问题，均以失败告终。本文基于成本分担的理论，分析教育劵制度作为一种教育资源配置工具的合理性。并基于我国少数省份实践的失败经验，分析影响我国教育券制度有效应用的困境所在，其中包括教育资源不均衡、教育券面值较低、与我国基础教育制度相冲突等等。
关键词 教育券 成本分担 困境
中图分类号：G42文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）07-216-02
一、问题的提出
2001年7月，随着浙江省湖州市长兴县教育局“关于教育券使用办法的通知”的出台，拉开了我国教育券实践的序幕。随后浙江省、湖北省、四川省一些地区纷纷进行着对西方教育券制度的本土化实践。但无论是从教育券制度所倡导的提高公立学校效率或是提高公平的角度来看，我国的教育券实践大都基于短期的政策目的，并没有达到促进学校选择的作用。更值得关注的是，监利县和青羊区的教育劵实践，由于资金及其他方面的压力，这两项计划最终都没有得以实施 。实践表明，西方的教育券制度在我国现实的实践中均以失败告终，那么制约我国教育券制度有效实施的主要原因是什么？在我国现阶段实行教育券制度是否具备可行性？
目前，学界对于教育券制度的研究已有很多，大多都是从教育券的类别和模式、对教育资源配置的效率与公平的影响、在我国部分地区实践的情况及效果等方面进行论述。缺乏对教育券制度在我国应用合理性上的逻辑分析；且对现实困境的分析大都停留在相关案例的表面。因此，本文将从教育券制度在我国应用的合理性分析及现阶段我国实行教育券制度面临的困境两大方面进行较为深刻的分析。
二、成本分担理论的分析框架
成本分担理论认为，教育成本应由在教育中获得益处的各主体分担，并遵循两条原则：一是“利益获得”原则；二是“能力支付”原则。 “利益获得”原则指获得教育收益的各方面都要负担教育成本，受益较多的主体负担较多的教育成本，受益较少的主体负担较少的教育成本。“能力支付”原则是指要求经济能力强的主体分担较多的教育成本，经济能力较差的主体分担较少的教育成本。本文依照这两条原则对教育券制度在我国应用中的合理性进行规范分析。
三、我国实行教育券制度的合理性
（一）“利益获得”原则的视角
1.接受教育的学生获益。学生作为受教育主体，通过接受教育获得各学科知识、获取生活技能、提升个人修养，是教育的直接获益者，理应对受教育成本进行分担。学生或家长通过支付学杂费、生活费等方式分担教育中所产生的成本。
2.全社会获益。教育具有广泛的、正的外部性，学生个体接受教育不仅对学生自身的成长成才产生积极作用，其受教育成果小到对与之接触的社会个体，大到对社会组织、社会制度的运行产生正面的推动和促进作用。学生个体受教育的最终获益方是全体社会，政府作为公民权利让渡的接受者、全体纳税人税款的收集者，有责任和义务对部分教育成本进行分担。因此，从利益获得原则的角度来说，教育券制度在我国的实践运用中具有合理性。
（二）“能力支付”原则的视角
1.接受教育的学生个人或家庭。学生从教育中获益，应当支付相应的成本，然而学生个人或家庭的经济来源大多来自家长工资收入、学生奖助学金，支付能力有限。我国中央集中管理的中央政府具有雄厚的财力以支撑国家各领域的开支。政府对于教育经费的支付能力远大于接受教育的学生个人或家庭，尤其是来自偏远和贫困地区收入不稳定的家庭。
2.国家支付。我国《宪法》第二章第四十六条规定：中国人民共和国公民有受教育的权利和义务 。从法律的角度上看，公民无论贫富都有接受教育的权利和义务。从现实角度上看，政府向学生提供教育券，是政府实现公民受教育权利的货币表现形式。发放教育券到每一个学生，不仅实现了政府依法行政、保障公民权利，还有利于增强学生的维权意识，避免政府拖延、欠费、发放过程中不公平等暗箱操作和权利寻租的行为的发生。因此，从能力支付原则的角度来说，教育券制度在我国的实践运用中具有合理性。
四、现实困境分析
（一）我国现行的教育券制度无法促进基础教育资源配置效率的提高
从弗里德曼提出的侧重教育资源配置效率的教育券理论看，他认为通过引入市场机制，让教育消费者拥有选择权，促进学校间的相互竞争，以提高办学效率，进而合理配置教育资源。在我国教育劵的实践中，低面值的教育券无法抵消学生选择优质学校的高成本，无法起到应有的择校作用，无法促进教育资源配置效率的提高。
在浙江省湖州市长兴县实行的教育券面值中，职业学校300元、民办中小学500元、民办高中100元、薄弱公立高中200元、义务教育阶段贫困小学生200元、初中300元。2001-2003年，用于教育劵的经费占全县教育经费比例分别为0.7%、1.8%、2.3%。 当今通货膨胀物价飞涨，学生上学除了义务教育阶段国家免除的学杂费以外，还要考虑上学期间所必须的生活费、交通费、住宿费、伙食费等经济成本。尤其是对贫困地区以及农村低收入家庭的适龄学生而言，由于经济问题而负担不起学杂费，最终无法接受教育的情況屡见不鲜。虽然自2007年起，国家免除了农村地区义务教育阶段学生的学杂费，但是农村地区高中阶段学生、贫困地区基础教育阶段学生的学杂费也是制约其接受教育的关键因素。教育特别是基础教育受地域的限制很大，低面值的教育券无法抵消选择优质学校所带来的交通上的时间成本、生活所需的经济成本等，因此大多数学生将只能就近入学。换言之，即使他们获得了政府教育券的救助，低面值的教育券也不可能起到应有的择校作用，无法促进教育资源配置效率的提高。
（二）我国现行的教育券制度无法促进基础教育资源配置公平的提高
从詹克斯提出的侧重教育资源配置公平的教育券理论来看，他认为教育券应该有选择地提供给那些低绩效的公立学校，并更偏向于资助那些相对贫困的家长。低收入家庭通过获得额外教育费用补贴，获得更多公平的择校受教育机会。 从教育券对中国教育资源配置的影响上考虑，教育券制度的初衷是向学生发放有价凭证，从经济学角度讲是赋予教育消费者以个人选择权。理想状态下，可以使有限的教育经费资源分配到教学质量好、管理水平高的学校，淘汰教学质量差、管理水平低的学校，最终实现教育资源的优化配置。而我国现阶段面临区域经济发展不均衡的基本国情，教育资源不均衡的实际情况，在这样的基础下实行教育券制度，难免导致“马太效应”，加剧学校间的两极分化。因为在教育资源发展不均衡的情况下，公共教育资源的配置一旦交由市场机制来调节，优质学校将吸引更多生源，薄弱学校学生生源不足、教育经费紧缺、师资质量差、教学质量难以保证、甚至导致学校破产。因此，这种盲目追求效率最大化的选择行为，最终显失公平。
（三）教育券制度只能是增量改革，缺乏足够的财政支持
足够的财政支持是教育券制度有效实施的根本保障。然而在我国的具体实践中，教育券恰恰缺乏这一点，教育券实验只是或只能是增量改革 。这样的教育券制度虽然在政府为达到某项具体政策目标时可能是种有效的政策工具，但归根结底其生命会随着具体政策目标的实现而终结，以失败告终。
将“教育劵”实验定位于“增量改革”的现实背景，是政府不希望因实施“教育劵”制度而對现实利益结构产生严重冲击，从而引发政治风险。 因为如果实施“教育券”，部分学校将会由于学生数量的减少，导致向政府“兑现”教育经费的减少，因此使得一部分教师的收入减少，这样就潜在着上访的压力，有可能危及政府官员的政治生命。
（四）教育券制度与我国基础教育制度的冲突
第一，教育券制度与我国基础教育阶段“以县为主”的工资体制相冲突，影响教师工资。教育券制度使政府由资助教育的供给者（学校）转为直接补贴教育消费者 。对于大多数非重点学校而言，拨款方式的转变将直接影响学校所获得的政府财政经费，教师工资难以保障、导致教师群体的利益受损。第二，教育券制度允许学生自由择校与当前义务教育阶段“强制就近入学”的政策相冲突。新《义务教育法》中有关就近入学的法律规定转变为作为国家保障公民平等接受义务教育的权利的一项法律化措施，体现了以学生为本，促进教育公平的思想，规范了新时期义务教育的发展方向。 因此，这种“以脚投票”的方式择校入学，显然与我国法律规定的“就近入学”政策相冲突。第三，教育券制度允许学校拥有更大的招生权和学费定价权与我国基础教育阶段的收费政策相冲突。我国义务教育阶段实行“一费制”，高中阶段实行“三限”制度。而教育券制度将具有一定面值的教育券发放给学生并自由的进行学校选择，与我国现有的基础教育招生入学及收费政策相比，两者存在一定的冲突和矛盾。
五、结论
教育券作为一种教育资源的配置工具，其制度自身具有理论合理性。但在我国现实的、各地区实践过程中，由于受教育资源配置不均衡、低面值教育券不能抵消学生选择优质学校的高成本、教育券资金只是增量改革、缺乏足够财政支持、与我国基础教育制度相冲突等因素的制约，现阶段教育券制度在我国的可行性较低。教育券不能有效促进我国基础教育资源配置公平及效率的提高，且无法达到基础教育资源优化配置的目标。
注释：
[1]刘泽云.教育经济学.上海：华东师范大学出版社.2008.213.
[2]付尧，孟大虎.农民工子女义务教育供给研究——基于成本分担理论的分析.教育发展研究.2008（17）.
[3]中华人民共和国宪法.http：//www.gov.cn/gongbao/content/2004/content_62714.htm.
[4]刘晓蔓.对浙江长兴县“教育券”制度的调查报告.教育发展研究.2005（6B）；刘泽云.教育经济学.上海：华东师范大学出版社.2008.
[5]吴华，薛兆丰艾萨克.中国“教育券”实践的现状、问题与前景.教育发展研究，2005（6B）.
[6]王敏.中国教育券改革的两种模式及其比较.重庆社会科学.2007（1）.
[7]李军.我国义务教育阶段就近入学政策分析.华东师范大学博士学位论文.2007.
关键词 教育券 成本分担 困境
中图分类号：G42文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）07-216-02
一、问题的提出
2001年7月，随着浙江省湖州市长兴县教育局“关于教育券使用办法的通知”的出台，拉开了我国教育券实践的序幕。随后浙江省、湖北省、四川省一些地区纷纷进行着对西方教育券制度的本土化实践。但无论是从教育券制度所倡导的提高公立学校效率或是提高公平的角度来看，我国的教育券实践大都基于短期的政策目的，并没有达到促进学校选择的作用。更值得关注的是，监利县和青羊区的教育劵实践，由于资金及其他方面的压力，这两项计划最终都没有得以实施 。实践表明，西方的教育券制度在我国现实的实践中均以失败告终，那么制约我国教育券制度有效实施的主要原因是什么？在我国现阶段实行教育券制度是否具备可行性？
目前，学界对于教育券制度的研究已有很多，大多都是从教育券的类别和模式、对教育资源配置的效率与公平的影响、在我国部分地区实践的情况及效果等方面进行论述。缺乏对教育券制度在我国应用合理性上的逻辑分析；且对现实困境的分析大都停留在相关案例的表面。因此，本文将从教育券制度在我国应用的合理性分析及现阶段我国实行教育券制度面临的困境两大方面进行较为深刻的分析。
二、成本分担理论的分析框架
成本分担理论认为，教育成本应由在教育中获得益处的各主体分担，并遵循两条原则：一是“利益获得”原则；二是“能力支付”原则。 “利益获得”原则指获得教育收益的各方面都要负担教育成本，受益较多的主体负担较多的教育成本，受益较少的主体负担较少的教育成本。“能力支付”原则是指要求经济能力强的主体分担较多的教育成本，经济能力较差的主体分担较少的教育成本。本文依照这两条原则对教育券制度在我国应用中的合理性进行规范分析。
三、我国实行教育券制度的合理性
（一）“利益获得”原则的视角
1.接受教育的学生获益。学生作为受教育主体，通过接受教育获得各学科知识、获取生活技能、提升个人修养，是教育的直接获益者，理应对受教育成本进行分担。学生或家长通过支付学杂费、生活费等方式分担教育中所产生的成本。
2.全社会获益。教育具有广泛的、正的外部性，学生个体接受教育不仅对学生自身的成长成才产生积极作用，其受教育成果小到对与之接触的社会个体，大到对社会组织、社会制度的运行产生正面的推动和促进作用。学生个体受教育的最终获益方是全体社会，政府作为公民权利让渡的接受者、全体纳税人税款的收集者，有责任和义务对部分教育成本进行分担。因此，从利益获得原则的角度来说，教育券制度在我国的实践运用中具有合理性。
（二）“能力支付”原则的视角
1.接受教育的学生个人或家庭。学生从教育中获益，应当支付相应的成本，然而学生个人或家庭的经济来源大多来自家长工资收入、学生奖助学金，支付能力有限。我国中央集中管理的中央政府具有雄厚的财力以支撑国家各领域的开支。政府对于教育经费的支付能力远大于接受教育的学生个人或家庭，尤其是来自偏远和贫困地区收入不稳定的家庭。
2.国家支付。我国《宪法》第二章第四十六条规定：中国人民共和国公民有受教育的权利和义务 。从法律的角度上看，公民无论贫富都有接受教育的权利和义务。从现实角度上看，政府向学生提供教育券，是政府实现公民受教育权利的货币表现形式。发放教育券到每一个学生，不仅实现了政府依法行政、保障公民权利，还有利于增强学生的维权意识，避免政府拖延、欠费、发放过程中不公平等暗箱操作和权利寻租的行为的发生。因此，从能力支付原则的角度来说，教育券制度在我国的实践运用中具有合理性。
四、现实困境分析
（一）我国现行的教育券制度无法促进基础教育资源配置效率的提高
从弗里德曼提出的侧重教育资源配置效率的教育券理论看，他认为通过引入市场机制，让教育消费者拥有选择权，促进学校间的相互竞争，以提高办学效率，进而合理配置教育资源。在我国教育劵的实践中，低面值的教育券无法抵消学生选择优质学校的高成本，无法起到应有的择校作用，无法促进教育资源配置效率的提高。
在浙江省湖州市长兴县实行的教育券面值中，职业学校300元、民办中小学500元、民办高中100元、薄弱公立高中200元、义务教育阶段贫困小学生200元、初中300元。2001-2003年，用于教育劵的经费占全县教育经费比例分别为0.7%、1.8%、2.3%。 当今通货膨胀物价飞涨，学生上学除了义务教育阶段国家免除的学杂费以外，还要考虑上学期间所必须的生活费、交通费、住宿费、伙食费等经济成本。尤其是对贫困地区以及农村低收入家庭的适龄学生而言，由于经济问题而负担不起学杂费，最终无法接受教育的情況屡见不鲜。虽然自2007年起，国家免除了农村地区义务教育阶段学生的学杂费，但是农村地区高中阶段学生、贫困地区基础教育阶段学生的学杂费也是制约其接受教育的关键因素。教育特别是基础教育受地域的限制很大，低面值的教育券无法抵消选择优质学校所带来的交通上的时间成本、生活所需的经济成本等，因此大多数学生将只能就近入学。换言之，即使他们获得了政府教育券的救助，低面值的教育券也不可能起到应有的择校作用，无法促进教育资源配置效率的提高。
（二）我国现行的教育券制度无法促进基础教育资源配置公平的提高
从詹克斯提出的侧重教育资源配置公平的教育券理论来看，他认为教育券应该有选择地提供给那些低绩效的公立学校，并更偏向于资助那些相对贫困的家长。低收入家庭通过获得额外教育费用补贴，获得更多公平的择校受教育机会。 从教育券对中国教育资源配置的影响上考虑，教育券制度的初衷是向学生发放有价凭证，从经济学角度讲是赋予教育消费者以个人选择权。理想状态下，可以使有限的教育经费资源分配到教学质量好、管理水平高的学校，淘汰教学质量差、管理水平低的学校，最终实现教育资源的优化配置。而我国现阶段面临区域经济发展不均衡的基本国情，教育资源不均衡的实际情况，在这样的基础下实行教育券制度，难免导致“马太效应”，加剧学校间的两极分化。因为在教育资源发展不均衡的情况下，公共教育资源的配置一旦交由市场机制来调节，优质学校将吸引更多生源，薄弱学校学生生源不足、教育经费紧缺、师资质量差、教学质量难以保证、甚至导致学校破产。因此，这种盲目追求效率最大化的选择行为，最终显失公平。
（三）教育券制度只能是增量改革，缺乏足够的财政支持
足够的财政支持是教育券制度有效实施的根本保障。然而在我国的具体实践中，教育券恰恰缺乏这一点，教育券实验只是或只能是增量改革 。这样的教育券制度虽然在政府为达到某项具体政策目标时可能是种有效的政策工具，但归根结底其生命会随着具体政策目标的实现而终结，以失败告终。
将“教育劵”实验定位于“增量改革”的现实背景，是政府不希望因实施“教育劵”制度而對现实利益结构产生严重冲击，从而引发政治风险。 因为如果实施“教育券”，部分学校将会由于学生数量的减少，导致向政府“兑现”教育经费的减少，因此使得一部分教师的收入减少，这样就潜在着上访的压力，有可能危及政府官员的政治生命。
（四）教育券制度与我国基础教育制度的冲突
第一，教育券制度与我国基础教育阶段“以县为主”的工资体制相冲突，影响教师工资。教育券制度使政府由资助教育的供给者（学校）转为直接补贴教育消费者 。对于大多数非重点学校而言，拨款方式的转变将直接影响学校所获得的政府财政经费，教师工资难以保障、导致教师群体的利益受损。第二，教育券制度允许学生自由择校与当前义务教育阶段“强制就近入学”的政策相冲突。新《义务教育法》中有关就近入学的法律规定转变为作为国家保障公民平等接受义务教育的权利的一项法律化措施，体现了以学生为本，促进教育公平的思想，规范了新时期义务教育的发展方向。 因此，这种“以脚投票”的方式择校入学，显然与我国法律规定的“就近入学”政策相冲突。第三，教育券制度允许学校拥有更大的招生权和学费定价权与我国基础教育阶段的收费政策相冲突。我国义务教育阶段实行“一费制”，高中阶段实行“三限”制度。而教育券制度将具有一定面值的教育券发放给学生并自由的进行学校选择，与我国现有的基础教育招生入学及收费政策相比，两者存在一定的冲突和矛盾。
五、结论
教育券作为一种教育资源的配置工具，其制度自身具有理论合理性。但在我国现实的、各地区实践过程中，由于受教育资源配置不均衡、低面值教育券不能抵消学生选择优质学校的高成本、教育券资金只是增量改革、缺乏足够财政支持、与我国基础教育制度相冲突等因素的制约，现阶段教育券制度在我国的可行性较低。教育券不能有效促进我国基础教育资源配置公平及效率的提高，且无法达到基础教育资源优化配置的目标。
注释：
[1]刘泽云.教育经济学.上海：华东师范大学出版社.2008.213.
[2]付尧，孟大虎.农民工子女义务教育供给研究——基于成本分担理论的分析.教育发展研究.2008（17）.
[3]中华人民共和国宪法.http：//www.gov.cn/gongbao/content/2004/content_62714.htm.
[4]刘晓蔓.对浙江长兴县“教育券”制度的调查报告.教育发展研究.2005（6B）；刘泽云.教育经济学.上海：华东师范大学出版社.2008.
[5]吴华，薛兆丰艾萨克.中国“教育券”实践的现状、问题与前景.教育发展研究，2005（6B）.
[6]王敏.中国教育券改革的两种模式及其比较.重庆社会科学.2007（1）.
[7]李军.我国义务教育阶段就近入学政策分析.华东师范大学博士学位论文.2007.